淺析新環(huán)保法中的保護優(yōu)先原則

黃婷鈺

摘要：在2015年正式實施的新環(huán)保法第五條明確規(guī)定保護優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則之首這一大背景下，本文從保護優(yōu)先原則在學界的定義出發(fā)，了解保護優(yōu)先原則在國內外的立法實踐狀況，分析在我國確立保護優(yōu)先原則的必要性，同時看到保護優(yōu)先原則在實施過程中可能會遇到的問題，以及如何來應對和注意這些問題，從而保證優(yōu)先保護原則的實施和收效，真正達到緩解環(huán)境問題與經濟發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：新環(huán)保法；保護優(yōu)先；立法實踐；必要性

在我國經濟社會飛速發(fā)展的同時，環(huán)境問題也經歷著從單一到復雜，從個別到普遍的過程，在這之中如何處理環(huán)境問題與經濟發(fā)展之間的矛盾成為當下必須解決的問題之一。新環(huán)保法通過確立保護優(yōu)先原則明確處理二者之間的矛盾應當優(yōu)先考慮環(huán)境利益，經濟的發(fā)展不應當超過環(huán)境本身的承載能力，社會經濟的發(fā)展也不能以犧牲環(huán)境為代價來換取。隨著保護優(yōu)先原則的確立，越來越多的人關注到這個原則實施所伴生出的新情況，只有了解保護優(yōu)先原則的含義和發(fā)展，分析其出現(xiàn)的必要性，才有可能分析出該原則實施中應當注意的問題，以保證落實保護優(yōu)先原則的實施。

一、保護優(yōu)先原則的概述

（一）保護優(yōu)先原則的定義

對于保護優(yōu)先原則的定義，學界的系統(tǒng)研究并不多，曹明德教授定義保護優(yōu)先原則是：“在處理經濟增長與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系問題上，確立生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的法律地位?！蓖鯓淞x教授主張，保護優(yōu)先是生態(tài)環(huán)境保護中應當把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，在生態(tài)利益和其他利益發(fā)生沖突時，優(yōu)先考慮生態(tài)利益，滿足生態(tài)安全的需要。而楊群芳學者認為，環(huán)境優(yōu)先原則包括環(huán)境保護優(yōu)先與環(huán)境恢復優(yōu)先兩方面的內容，其中以環(huán)境保護優(yōu)先為基礎，以環(huán)境恢復優(yōu)先為補充。環(huán)境保護優(yōu)先意味著應當優(yōu)先考慮對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護，具體指在經濟和社會發(fā)展中，當經濟利益與環(huán)境利益相沖突時，應優(yōu)先考慮環(huán)境利益。環(huán)境恢復優(yōu)先，是指在環(huán)境資源受損害或生態(tài)被破壞時，應當優(yōu)先救濟受損害的自然資源、優(yōu)先恢復受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)。

筆者認為，保護優(yōu)先原則作為修改后環(huán)境法的基本原則之首，應當在環(huán)境法的方方面面得到體現(xiàn)，作為處理環(huán)境問題與經濟發(fā)展之間矛盾的首要原則，保護優(yōu)先原則應該是當經濟利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突的時候，優(yōu)先考慮環(huán)境利益，并且保證經濟的發(fā)展不以過多犧牲環(huán)境為代價。

（二）保護優(yōu)先原則的國內外立法實踐

雖然對于保護優(yōu)先原則的定義學界研究的并不多，但是不可否認的是保護優(yōu)先原則已經被世界許多國家在環(huán)境法中加以確立，隨著經濟社會的發(fā)展，環(huán)境問題日益得到重視，確立保護優(yōu)先原則已經成為各國環(huán)境法發(fā)展的新趨勢。

1.國外立法實踐

日本1967年頒布的《公害對策基本法》規(guī)定了環(huán)境保護要與經濟發(fā)展相協(xié)調的原則，但是由于“協(xié)調原則”在實際運用中變成了“經濟優(yōu)先原則”，遭到了社會各界的批評與抵制。日本于1970年召開國會，將該原則從《公害對策基本法》中刪除，并確立了環(huán)境保護優(yōu)先原則。

2002年，俄羅斯頒布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》第3條規(guī)定：“為保證可持續(xù)發(fā)展和良好的環(huán)境，將人、社會和國家的生態(tài)利益、經濟利益和社會利益科學合理地結合起來；自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然綜合體的保全優(yōu)先；根據(jù)環(huán)境保護的要求確定經濟活動和其他活動影響自然環(huán)境的容許度；禁止對環(huán)境的影響后果無法預測的經濟活動和其他活動，禁止實施可能導致自然生態(tài)系統(tǒng)退化，植物、動物及其他生物體遺傳基因改變和喪失，自然資源衰竭和其他不良環(huán)境變化的方案?！笨梢钥闯?，俄羅斯已將保護優(yōu)先原則規(guī)定為環(huán)境保護的一項基本原則。

除了上述國家以外，加拿大等國家也相繼通過立法和政策將保護優(yōu)先原則應用于環(huán)境法中，來解決環(huán)境問題和經濟社會發(fā)展之間的矛盾，并且這些國家都在不同程度上緩解了環(huán)境壓力，這其中有很多方面值得我國去借鑒學習。

2.國內立法實踐

在我國，保護優(yōu)先是近年來才被提出的，特別是在環(huán)境問題集中爆發(fā)的這幾年，協(xié)調發(fā)展已經不能緩解環(huán)境問題和經濟發(fā)展之間的矛盾，優(yōu)先保護環(huán)境已經變得刻不容緩。

2000年國務院《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出，堅持生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)環(huán)境建設并舉，在加大生態(tài)環(huán)境建設力度的同時，必須堅持“保護優(yōu)先”的政策，“保護優(yōu)先”作為一項政策在中央政府文件中首次被提出；2005年《國務院落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求，“在環(huán)境容量有限、自然資源供給不足而經濟相對發(fā)達的地區(qū)實行優(yōu)化開發(fā)，堅持環(huán)境優(yōu)先”，“環(huán)境優(yōu)先”作為指導思想在政府文件中首次被提出，可以看出國家已經清醒地認識到以犧牲環(huán)境為代價的經濟增長是不可持續(xù)的；國家十一五規(guī)劃綱要將“環(huán)境保護優(yōu)先”首次納入國家規(guī)劃，成為環(huán)境工作的指導方針。2006年《風景名勝區(qū)條例》、2009年《海島保護法》、2010年修訂的《水土保持法》都直接規(guī)定了保護優(yōu)先的原則。在國家政策與法律逐步確立保護優(yōu)先原則的同時，地方性法規(guī)、政府規(guī)章也相應的規(guī)定了該原則。2014年新環(huán)保法修正案明確規(guī)定了保護優(yōu)先原則，正式確立了我國在處理環(huán)境問題和經濟發(fā)展之間的矛盾時堅持優(yōu)先保護環(huán)境利益。

通過對比國內外的立法實踐可以看出，保護優(yōu)先原則的確立與各國經濟社會發(fā)展的趨勢密不可分，都是依據(jù)具體的國情而逐步確立起來的，我國目前的環(huán)境問題要求我們必須堅持環(huán)境保護優(yōu)先的原則來正確發(fā)展社會經濟。

二、確立保護優(yōu)先原則作為新環(huán)保法基本原則的必要性

（一）堅持保護優(yōu)先原則是處理經濟發(fā)展和環(huán)境問題的正確選擇

處理經濟發(fā)展和環(huán)境問題的方法主要有三種：第一種是先污染后治理、邊污染邊治理，這種方法側重優(yōu)先發(fā)展經濟，而不過多考慮污染對環(huán)境承載力的影響，是以污染環(huán)境為代價來發(fā)展經濟，在追求經濟利益的同時，把環(huán)境代價轉移到其他人或轉移到后代人身上；第二種是經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，這是強調經濟發(fā)展與環(huán)境保護同樣重要，但是沒有點明在二者發(fā)生沖突時誰應當被優(yōu)先考慮的問題，或者說這是強調在發(fā)展經濟的同時要注重環(huán)境的保護，這就導致了在實踐中仍然側重于經濟發(fā)展而忽視環(huán)境的保護；第三種是環(huán)境保護優(yōu)先，明確了在經濟發(fā)展和環(huán)境保護中應當優(yōu)先保護環(huán)境利益。新環(huán)保法依據(jù)我國的基本國情確立了保護優(yōu)先原則，堅持了第三種方法，這是正確處理二者關系的選擇，也是符合我國基本國情的選擇，其中明確了在經濟發(fā)展和環(huán)境保護中應當優(yōu)先保護環(huán)境，體現(xiàn)了環(huán)境問題的重要性。

（二）堅持保護優(yōu)先有利于可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)

可持續(xù)發(fā)展是具體包括三個方面的發(fā)展，即環(huán)境、經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，既要維持當代人全面的生活質量，又要體現(xiàn)代際公平，維持對自然資源的永續(xù)利用，同時避免環(huán)境的損害，保障社會的可持續(xù)發(fā)展。在這一理解的基礎上可以得出可持續(xù)發(fā)展要求實現(xiàn)環(huán)境的發(fā)展，要求社會經濟的發(fā)展不能以損害環(huán)境利益為代價可以看出環(huán)境保護優(yōu)先是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎之一。而在我國可持續(xù)發(fā)展作為一項基本原則，始終指導著國家的發(fā)展方向，新環(huán)保法中確立環(huán)境保護優(yōu)先原則正是對可持續(xù)發(fā)展原則的實現(xiàn)，保護優(yōu)先原則的本質就是保障環(huán)境利益，促使環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，所以說確立環(huán)境保護優(yōu)先原則是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的一部分。

（三）堅持保護優(yōu)先原則是對新環(huán)保法的重新定位

相比其它法律部門，環(huán)境法的發(fā)展不過短短幾十年的歷史。我國的環(huán)境法更是只有二三十年的發(fā)展歷史，且結合我國的基本國情，環(huán)境保護法更多的是為與經濟發(fā)展相協(xié)調，在經濟高速的發(fā)展的背景下，環(huán)境保護往往被忽略，協(xié)調發(fā)展原則往往將環(huán)境利益置于經濟利益之后，這不但不符合環(huán)境法的立法宗旨，更不利于我國的可持續(xù)發(fā)展，所以新的環(huán)保法確立了保護優(yōu)先的原則，讓環(huán)境保護法真正的從環(huán)境的角度出發(fā)，不允許一切以犧牲環(huán)境利益為代價的經濟發(fā)展，重新定義了環(huán)境保護法的立法價值，這也是我國環(huán)境法發(fā)展的必然選擇。

三、保護優(yōu)先原則在實施過程中應當注意的問題

（一）克服傳統(tǒng)模式的制約

新環(huán)保法中確立的保護優(yōu)先原則是對協(xié)調發(fā)展原則的改革和創(chuàng)新，協(xié)調發(fā)展原則在很長一段時間對我國現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展是起到積極地促進作用，立法者在確立協(xié)調發(fā)展原則時也是考慮到環(huán)境問題的多樣性和我國現(xiàn)實國情的需要提出了環(huán)境與經濟協(xié)調發(fā)展的原則，力求在不過多損害環(huán)境利益的基礎上實現(xiàn)經濟的繁榮發(fā)展，但是在實踐中協(xié)調發(fā)展原則越來越不能協(xié)調經濟與環(huán)境問題，隨著大量自然災害和環(huán)境污染事件的發(fā)生，人們越來越認識到環(huán)境問題已經危害到人們的日常生活，二者之間已經不能協(xié)調發(fā)展了，我們必須要選擇優(yōu)先保護環(huán)境利益，以保障人們的生存發(fā)展權。在保護優(yōu)先原則的實施中一定要克服傳統(tǒng)觀念中環(huán)境與經濟相協(xié)調的模式，樹立經濟與環(huán)境相協(xié)調的觀點，讓經濟利益來協(xié)調環(huán)境保護，樹立保護優(yōu)先的新模式。

（二）防止極端保護優(yōu)先的問題

很多學者也對保護優(yōu)先原則提出的質疑的聲音，認為環(huán)境問題存在復雜多樣的特性，一味的強調保護環(huán)境利益優(yōu)先在一些特殊情況下并不一定是最好的方法。在國外的立法實踐中直接將保護優(yōu)先作為基本原則的國家并不多見，各國更多的是依據(jù)具體環(huán)境問題提出解決的對策。那么新環(huán)保法是否允許不計代價的保護優(yōu)先？各階層又應當如何實現(xiàn)保護優(yōu)先？如果不能很好地處理這些問題，出現(xiàn)極端保護優(yōu)先的現(xiàn)象很容易將環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法導向一些始料未及的誤區(qū)。在這樣的問題下我們應當明確保護優(yōu)先原則所承載的功能，只能是遇到環(huán)境（生態(tài)）風險科學性不確定的情形，應以保護環(huán)境（生態(tài)）為優(yōu)先原則。也就是在復雜多樣的環(huán)境問題面前將環(huán)境利益剝離出來，將其處于優(yōu)先保護的地位，特別是出現(xiàn)經濟利益發(fā)生矛盾的情況，要認真分析如何解決更有利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并以此為優(yōu)先來保護。所以說我國的保護優(yōu)先原則絕不是一味的強調環(huán)境保護優(yōu)先也不是不計代價的保護環(huán)境，而是具體問題具體分析，以環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為優(yōu)先保護的對象。

（三）將保護優(yōu)先原則落實到實處

首先要建立健全新環(huán)保法實施的配套制度。沒有配套的制度或制度不健全，法律實施、堅持法律原則就缺少依托和支撐，實施效果必然打折。所以應當將環(huán)境保護優(yōu)先原則落實到我國現(xiàn)行的具體制度中，有些制度本身包含環(huán)境保護優(yōu)先理念，但也存在部分制度的內容與環(huán)境保護優(yōu)先原則要求不一致的情況，在落實的過程中要充分考慮這些情況的存在，選擇合理的解決方法。其次保護優(yōu)先原則的落實還應當通過制定和修改法律落實到環(huán)保單行法和地方法之中。讓保護優(yōu)先原則落實到具體的法律規(guī)定中，這樣才能實現(xiàn)保護優(yōu)先原則的制定價值。

對于保護優(yōu)先原則的實施或許還有許多問題和沖突沒有得到解決，保護優(yōu)先又是在何種程度上來保護環(huán)境利益，是盲目不計一切代價的環(huán)境優(yōu)先保護還是要受到協(xié)調發(fā)展制約的環(huán)境保護優(yōu)先，不同的學者對于保護優(yōu)先原則的確立也持有不同的意見，但我們應該清楚的認識到對于我國來說，環(huán)境問題已經到了刻不容緩解決的地步，大小環(huán)境污染環(huán)境災害的發(fā)生，已經嚴重危害人們的生命安全，如果不能將環(huán)境利益放在首要保護的地位，那么經濟的發(fā)展也將無法彌補環(huán)境給人類帶來的危害。新環(huán)保法明文確立了我國環(huán)境法的基本原則，并將保護優(yōu)先原則作為基本原則之首，所以一定要把握保護優(yōu)先原則的內涵和外延以及其適用過程中會產生的問題，堅持正確的處理環(huán)境問題和經濟發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)環(huán)境、經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。