理順城市管理執(zhí)法體制的決策思考

文/王孝兵

提起城管執(zhí)法，可謂是家喻戶(hù)曉，當(dāng)問(wèn)及何為城管執(zhí)法，恐怕鮮有人能準(zhǔn)確回答，即使是從事城管執(zhí)法者，也難以說(shuō)清道明。究其原因，主要是城管執(zhí)法職責(zé)不明，機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，執(zhí)法隊(duì)伍五花八門(mén)，歸根到底，就是城管執(zhí)法體制存在重大缺陷，此種狀況終究導(dǎo)致城管執(zhí)法備受責(zé)難，飽受詬病，嚴(yán)重影響黨和政府形象。城管執(zhí)法也因此引起黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，黨的十八屆三中、四中全會(huì)均提出要“理順城管執(zhí)法體制”，把理順城管執(zhí)法體制作為深化體制改革的內(nèi)容之一納入最高決策層面，中國(guó)城管即將迎來(lái)新的曙光。然而究竟如何才能理順城管執(zhí)法體制，學(xué)者、專(zhuān)家乃至城管人也是眾說(shuō)紛云，筆者結(jié)合從事城管執(zhí)法工作二十多年的實(shí)踐體會(huì)，通過(guò)深入調(diào)研，提出理順城市管理執(zhí)法體制的幾點(diǎn)決策思考。

一、城市管理執(zhí)法的職責(zé)

城市管理執(zhí)法包括城市管理范圍內(nèi)的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的行使，不包括行使行政決策權(quán)、行政許可權(quán)和行政征收權(quán)等。在現(xiàn)實(shí)中，城管執(zhí)法任務(wù)主要是由專(zhuān)門(mén)的城管執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)的，這支執(zhí)法隊(duì)伍就是社會(huì)上所稱(chēng)的“城管”。城市管理作為一個(gè)獨(dú)立的管理門(mén)類(lèi)，產(chǎn)生于上世紀(jì)八十年代初期，脫胎于城市建設(shè)領(lǐng)域，至今經(jīng)歷四十年左右的時(shí)間。

就目前而言，全國(guó)大多數(shù)城市的“城管”不僅履行著城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，而且承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、工商管理、公安交通管理等方面的部分行政執(zhí)法職責(zé)，也就是通常所說(shuō)的“7+1”城管執(zhí)法職能模式，也是所謂的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，即：城管執(zhí)法部門(mén)集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化管理、市政管理方面的全部行政處罰權(quán)和城市規(guī)劃管理方面關(guān)于違法建設(shè)、環(huán)境保護(hù)方面關(guān)于社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染和飲食油煙污染、工商行政管理方面無(wú)照商販、公安交通管理方面關(guān)于侵占道路行為的行政處罰權(quán)和相應(yīng)行政強(qiáng)制權(quán)，以及省市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。采取這種模式的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條。現(xiàn)實(shí)依據(jù)是充分利用這支隊(duì)伍的力量，集中管理很多部門(mén)不愿管也很難管的與城市管理相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，以解決推諉執(zhí)法和執(zhí)法難的問(wèn)題。

首先，它應(yīng)當(dāng)有排它的管理對(duì)象。這是它作為一個(gè)獨(dú)立的管理門(mén)類(lèi)而存在的前提條件。城市管理不是筐，不能什么都可以裝，城市管理也不是“靠他人吃飯”，強(qiáng)行將其他管理門(mén)類(lèi)的部分職能據(jù)為已有，硬生生地弄出一個(gè)獨(dú)立的管理門(mén)類(lèi)來(lái)，城市管理有其特定對(duì)象，即城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共空間，包括城市地面、地下及地上設(shè)施和城市公共空間，主要有城市道路、城市水域、城市綠化、城市建筑物及設(shè)施、城市公共空間等，城市管理的對(duì)象是物，而非行為，當(dāng)然，在管理物時(shí)，不可避免地會(huì)牽涉到人及其行為。

其次，它有其獨(dú)特的職責(zé)范圍。城市管理的主要職責(zé)就是保護(hù)其特定對(duì)象形態(tài)的完好及特定對(duì)象功能的正常，通俗地講，城市管理的職能就是保持已經(jīng)規(guī)劃、建設(shè)好的城市基礎(chǔ)設(shè)施的外形及其功能。廣義上的城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括城市規(guī)劃、建設(shè)與管理三個(gè)重要的環(huán)節(jié)，隨著城市的不斷擴(kuò)張以及城市現(xiàn)代化步伐的加快，城市管理被剝離出來(lái)，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，以適應(yīng)城市發(fā)展突飛猛進(jìn)這一客觀現(xiàn)實(shí)的需要。由此可見(jiàn)，城市管理是一種事后的、被動(dòng)的管理，其實(shí)質(zhì)就是“城市看守”、“城市守護(hù)”。但我們不能因此就認(rèn)為城市管理是完全被動(dòng)的，城市管理應(yīng)當(dāng)參與到城市規(guī)劃之中，在基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)中加入有利于城市管理的因素。

再者，它有其特有屬性。城市學(xué)認(rèn)為城市具有流動(dòng)性和差異性，城市因?yàn)橛辛鲃?dòng)性，而有生機(jī)，而有城市氛圍，城市因?yàn)橛胁町愋远凶杂尚院蛣?chuàng)造性。城市管理應(yīng)當(dāng)具有包容性，尊重其流動(dòng)性與差異性，因而城市管理的本質(zhì)屬性就是以保護(hù)城市基礎(chǔ)設(shè)施為目的，合理配置空間資源，兼顧城市的豐富性與多樣性。城市道路、公共空地、公共空間是可以有限的、合理的利用的資源，城市管理就是充分利用這一資源，一方面緩解城市流動(dòng)性給城市管理帶來(lái)的壓力，另一方面服務(wù)民生，烘托城市氛圍。從中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)看，城市管理就是以維護(hù)城市基礎(chǔ)設(shè)施外部形態(tài)不被破壞和污染為主要內(nèi)容的市容環(huán)境衛(wèi)生管理、以維護(hù)市政設(shè)施和園林綠化功能完好為主要內(nèi)容的市政管理和園林綠化管理，以及以合理利用公共空間為主要內(nèi)容的戶(hù)外廣告設(shè)置管理等。

二、城市管理執(zhí)法的創(chuàng)新探索

城市管理執(zhí)法就是城市管理，因?yàn)槌鞘泄芾砘顒?dòng)就是一種行政執(zhí)法活動(dòng)。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，城市管理執(zhí)法模式的弊端日益顯現(xiàn)：行政許可與行政處罰分離后，協(xié)調(diào)難度增大，管理難度增加；不相關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的行政處罰權(quán)集中后，并未降低行政成本，提高工作效率；一些涉及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、行業(yè)特征明顯的行政處罰權(quán)被集中后，因“隔行如隔山”使之難以實(shí)現(xiàn)；伴隨著行政處罰權(quán)的集中，相關(guān)知識(shí)也集中，矛盾也集中，執(zhí)法者難以承受。因此，該執(zhí)法模式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式急需創(chuàng)新。

第一，解決城市管理部門(mén)與城市管理執(zhí)法部門(mén)是否分設(shè)的問(wèn)題。目前，全國(guó)分設(shè)與并設(shè)這二個(gè)機(jī)構(gòu)的城市，幾乎是平分秋色。筆者認(rèn)為城市管理部門(mén)與城市管理執(zhí)法部門(mén)并設(shè)較為科學(xué)，理由是：一則二者并設(shè)，使城市管理的行政權(quán)統(tǒng)一，有利于突出城市管理執(zhí)法的中心任務(wù)，提升其履職能力，提高管理效率。二則可以減少行政機(jī)構(gòu)和人員，降低行政成本。三則可以增強(qiáng)合力，更好地發(fā)揮城市管理協(xié)調(diào)能力，產(chǎn)生1+1＞2的效果。例如湖北省宜昌市城市管理局與宜昌市城市管理執(zhí)法局并設(shè)，采取“二塊牌子，一套班子”的形式，使管理與執(zhí)法相結(jié)合，目前運(yùn)行狀態(tài)良好，成為湖北省推行的一種典型的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

第二，解決設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市城管機(jī)構(gòu)層級(jí)問(wèn)題。按照減少執(zhí)法層次的要求，一個(gè)城市可以只有一個(gè)執(zhí)法層級(jí)，設(shè)區(qū)的市市級(jí)城管部門(mén)（執(zhí)法部門(mén)）不直接從事執(zhí)法工作，其主要職責(zé)是組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，區(qū)級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)城管執(zhí)法任務(wù)。在業(yè)務(wù)上市對(duì)區(qū)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級(jí)城管部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人任免要報(bào)上級(jí)城管部門(mén)批準(zhǔn)，區(qū)和不設(shè)區(qū)的市、縣城管執(zhí)法部門(mén)行使執(zhí)法權(quán)并向各街辦、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)。例如宜昌市城區(qū)就是實(shí)行市區(qū)二級(jí)機(jī)構(gòu)分設(shè)，各司其職，并行不悖的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。而宜昌市的當(dāng)陽(yáng)、枝江等不設(shè)區(qū)的市就是采取的一級(jí)執(zhí)法形式，這二種形式分別與其城市規(guī)模和管理層級(jí)相對(duì)應(yīng)，其實(shí)施效果正處于最佳狀態(tài)。

第三，解決執(zhí)法隊(duì)伍與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問(wèn)題。目前，全國(guó)幾乎所有城市，囿于機(jī)構(gòu)編制的要求，均將城管（執(zhí)法）機(jī)關(guān)與城管執(zhí)法隊(duì)伍分設(shè)，這不符合依法行政的要求，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條規(guī)定：行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人不得實(shí)施。而城管執(zhí)法需要依法采取大量的行政強(qiáng)制措施，因此，不設(shè)區(qū)的市和縣設(shè)立的城管執(zhí)法隊(duì)伍必須是城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的組成部分，而不是具有獨(dú)立法人資格的一支執(zhí)法隊(duì)伍。目前宜昌市正在研究和探討之中。

第四，解決相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍的問(wèn)題。推行相行集中行政處罰權(quán)執(zhí)法形式應(yīng)當(dāng)遵循以下幾項(xiàng)原則：其一，所集中的行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)以屬于一個(gè)大行政管理的系統(tǒng)為基礎(chǔ)，然后作適當(dāng)?shù)耐卣?，除了某些特殊的區(qū)域，比如開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)以外，不宜跨太多的系統(tǒng)和太多的部門(mén)。其二，所集中的行政處罰權(quán)所指向的行為應(yīng)當(dāng)相近或者有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，并且圍繞著一個(gè)管理中心而展開(kāi)。其三，集中行政處罰權(quán)時(shí)，要排除跨部門(mén)的技術(shù)性較強(qiáng)和管理權(quán)不易分割的事項(xiàng)。

因此，城管執(zhí)法的范圍除其固有的城管方面的執(zhí)法權(quán)外可集中行使住建系統(tǒng)和國(guó)土資源部門(mén)的行政處罰權(quán)和相應(yīng)行政強(qiáng)制權(quán)。因?yàn)樗鼈儧](méi)有脫離“維護(hù)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間”這個(gè)中心，原已加于其身的有關(guān)環(huán)保、工商、公安、交通方面的職權(quán)，因?yàn)檫`背上述三個(gè)方面的原則應(yīng)“物歸原主”。

三、完善“城管執(zhí)法體制”的建議

十八屆四中全會(huì)指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次，整合隊(duì)伍，提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”、“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。這是指導(dǎo)城管執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)方針，是理順城管執(zhí)法體制的指導(dǎo)思想。因?yàn)槌枪軋?zhí)法是自下而上產(chǎn)生的，全國(guó)各地各自為政，各行其是，城管執(zhí)法體制不可避免地帶有與生俱來(lái)的先天缺陷，這種狀況亟待自上而下的予以解決，依據(jù)上述精神，要理順城管執(zhí)法體制。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手：

1、城管執(zhí)法領(lǐng)域必須從中央到地方設(shè)立統(tǒng)一的管理部門(mén)。城管執(zhí)法雖然是城市人民政府的事務(wù)，但由于其管理隊(duì)伍龐大，管理事項(xiàng)涉及民生，管理范圍尤為廣泛，管理內(nèi)容極其復(fù)雜，國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)有一個(gè)主管部門(mén)統(tǒng)一指導(dǎo)全國(guó)的城管執(zhí)法工作，省級(jí)政府設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，因其它各級(jí)地方政府具體組織實(shí)施城市管理工作，因此各級(jí)地方政府主要是城市人民政府如何設(shè)立這一機(jī)構(gòu)應(yīng)與之有別，它首先必須具備執(zhí)法主體資格。

2、應(yīng)當(dāng)賦予城管執(zhí)法部門(mén)最大限度的協(xié)調(diào)權(quán)。因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施和空間的管理涉及到城市范圍內(nèi)的每個(gè)組織和每個(gè)自然人，只有全民參與，全社會(huì)參與，各職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)，才能真正管理好城市，才能創(chuàng)造出美好的城市環(huán)境，城管部門(mén)只有具備了強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)權(quán)，才能調(diào)動(dòng)各方力量形成共管共建的良好局面。其中，就各部門(mén)間的橫向協(xié)作而言，建立城管與公安之間的緊密聯(lián)系是至關(guān)重要的。由于整個(gè)社會(huì)處于改革轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾交織，城管執(zhí)法屬典型的街頭執(zhí)法，處于執(zhí)法最前沿，矛盾聚焦點(diǎn)，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制力作保障，很難達(dá)到預(yù)期的效果，大量的執(zhí)法實(shí)踐表明，只有公安機(jī)關(guān)向城管部門(mén)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，才能確保城管執(zhí)法正常運(yùn)行。

3、構(gòu)建大城管格局。通過(guò)創(chuàng)新組織體系、建立督查體系、市場(chǎng)作業(yè)體系、城市治理體系，建立健全“屬地管理、條塊互動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、群眾參與”的“大城管”新格局。深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，穩(wěn)步把違建查處、市容執(zhí)法、“門(mén)前三包”、污水外溢處置、群眾動(dòng)員等工作下放至街道或社區(qū)，強(qiáng)化城市網(wǎng)格化管理。建立市委督查室、市政府督查室、市城管委督查室聯(lián)合辦案機(jī)制，形成“大督查”格局；強(qiáng)化追責(zé)機(jī)制，形成各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)齊抓共管的責(zé)任追究機(jī)制。完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，試行“職責(zé)外部歸并、權(quán)力內(nèi)部集中”的綜合執(zhí)法新模式。積極培育市場(chǎng)主體，建立健全市場(chǎng)主體準(zhǔn)入招投標(biāo)制度；全面推進(jìn)生活垃圾中轉(zhuǎn)、處置政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作。研究道路維護(hù)市場(chǎng)化操作方式，加快市政設(shè)施維護(hù)轉(zhuǎn)型步伐。組建市容環(huán)境監(jiān)督員隊(duì)伍，創(chuàng)建省級(jí)市容環(huán)境美好示范社區(qū)，在媒體上開(kāi)辟“不文明行為”曝光臺(tái)，推動(dòng)城市由“管”向“治”轉(zhuǎn)變。