APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展分析

摘要：21世紀將是“亞太世紀”，而城市是推動亞太經(jīng)濟合作組織地區(qū)（APEC地區(qū)）發(fā)展的關(guān)鍵。APEC地區(qū)城市化進程呈現(xiàn)出發(fā)達國家城市化水平高、新興經(jīng)濟體國家城市化發(fā)展快的特點。本文提出APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展面臨著經(jīng)濟、環(huán)境、社會和城市治理等多方面的挑戰(zhàn)，以及推進亞太地區(qū)城市化發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：亞太地區(qū) 城市 可持續(xù)發(fā)展

1989年11月5日至7日，澳大利亞堪培拉舉行的首屆“亞洲太平洋經(jīng)濟合作部長級會議”標志著亞太經(jīng)濟合作會議的成立。1993年6月改名為亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）。目前，APEC的21個成員，占世界人口的40%，世界GDP的56%，世界貿(mào)易額總量的48%，全球特大城市有超過半數(shù)坐落于APEC地區(qū)，如圖1所示。亞太地區(qū)的城市產(chǎn)出占GDP總量的70%以上，APEC各成員國認識到城市經(jīng)濟的重要作用，在2014年北京召開APEC高官會中，各成員國一致同意努力就戰(zhàn)略性城市規(guī)劃達成一致方針，以創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展城市。

一、APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

截至2013年，APEC地區(qū)的城市人口占總?cè)丝诘?0%，預計到2050年增加至24億，占該地區(qū)總?cè)丝诘?7%。城市人口增加較多的經(jīng)濟體包括中國2.7億人，印度尼西亞0.92億人，菲律賓0.56億人；[1]但美國、加拿大等發(fā)達國家城市人口增長緩慢，而日本城市人口還會出現(xiàn)一定的下降，如表1所示。APEC地區(qū)的快速城市化使得APEC地區(qū)城市面臨著經(jīng)濟、社會、環(huán)境、城市治理等諸多挑戰(zhàn)。創(chuàng)新和生產(chǎn)力提高（工作）是APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展相互依存的重要因素。而創(chuàng)新越來越依賴于經(jīng)濟、社會、環(huán)境，并受到消費、生產(chǎn)、保護、治理、資源補給、金融系統(tǒng)等的驅(qū)動。

（一）經(jīng)濟

對城市而言，為了繼續(xù)吸引投資和發(fā)展，就必須提供機會。城市必須制定和實施相關(guān)政策提高勞動生產(chǎn)率，使得貿(mào)易、土地、勞動力和資本市場更具效率。傳統(tǒng)的做法是提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務，如供水與衛(wèi)生、通訊與交通、固體廢棄物管理等。這對APEC新興經(jīng)濟體獲得比較優(yōu)勢十分重要，但如果想要城市變得更具競爭力和可持續(xù)性還遠遠不夠。

APEC經(jīng)濟體及其城市在經(jīng)濟上面臨的首要挑戰(zhàn)是創(chuàng)造就業(yè)機會。面對投資和發(fā)展資金的競爭越發(fā)激烈、國內(nèi)需求增加、移民素質(zhì)較低等問題，創(chuàng)造并保持就業(yè)崗位十分困難。對大多數(shù)城市，就業(yè)增長意味著需要將人民遷移到城市。到2020年，APEC經(jīng)濟體的城市人口主要依靠移民。2015—2025年， APEC經(jīng)濟體的城市人口將增加2.85億人，而這需要1.6—1.8億個工作崗位，其中75%來自APEC新興經(jīng)濟體。

就業(yè)崗位需求最大的是菲律賓和泰國，而日本由于人口老齡化和人口下降就業(yè)崗位需求將下降。在APEC的新興經(jīng)濟體中，非正規(guī)部門貢獻了25%—40%的GDP，[3]但其對就業(yè)貢獻較少。這些非正規(guī)部門很少提供創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而提高城市競爭力需要具有全球競爭力的企業(yè)。因此，就業(yè)政策必須考慮如何推動非正規(guī)就業(yè)向可持續(xù)就業(yè)轉(zhuǎn)變，通過稅收優(yōu)惠激勵建立公眾創(chuàng)新基地。

隨著APEC經(jīng)濟體向復雜制造業(yè)、服務業(yè)和以知識為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高生產(chǎn)率越來越依賴于人才的培養(yǎng)和吸引、人力資源的豐富程度。因此，經(jīng)濟發(fā)展的中心向增加教育和健康資源、研究和發(fā)展機會、生活品質(zhì)和社會包容性轉(zhuǎn)變。城市競爭力和可持續(xù)發(fā)展向提高資源管理、物流和過程的效率轉(zhuǎn)變。城市政府的角色也發(fā)生了變化，從提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本服務，向提供競爭環(huán)境，增加投資、生產(chǎn)和就業(yè)轉(zhuǎn)變。

對APEC經(jīng)濟體的城市面臨的一個顯著挑戰(zhàn)是發(fā)展中經(jīng)濟體與發(fā)達經(jīng)濟體在發(fā)展速度上的差異。《經(jīng)濟學人》的研究表明，發(fā)展中經(jīng)濟體（中國除外的所有APEC發(fā)展中經(jīng)濟體）的收入增速與發(fā)達國家相比不再具有優(yōu)勢。[4]該研究對APEC發(fā)展中經(jīng)濟體意義在于僅僅依賴于外生增長的政策不能減少貧困和富裕經(jīng)濟體之間的差距。如果城市不能創(chuàng)造就業(yè)機會，其經(jīng)濟增長模式是有缺陷的，需要一個新的增長模式。

有跡象表明，技術(shù)上的差異導致發(fā)展中經(jīng)濟體很難追趕發(fā)達經(jīng)濟體。貧困經(jīng)濟體變富裕的一個標準途徑是低技能、勞動密集型制造業(yè)。但在21世紀的數(shù)字經(jīng)濟時代，基礎(chǔ)制造已經(jīng)變得不那么重要了。這就對APEC的發(fā)展中經(jīng)濟體提出了挑戰(zhàn)，如何在未來創(chuàng)造就業(yè)崗位？城市應選擇什么樣的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)模式？目前，城市間爭奪競爭優(yōu)勢的直接結(jié)果是追求效率，導致社會成本、工資不斷提高，生產(chǎn)和消費的環(huán)境呈不斷增加，阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段，城市可持續(xù)發(fā)展需要協(xié)同發(fā)展，需要鼓勵企業(yè)、政府和相關(guān)機構(gòu)降低外部成本進行協(xié)作。自由貿(mào)易協(xié)調(diào)為經(jīng)濟體之間的開放提供基礎(chǔ)。

（二）環(huán)境

與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化相關(guān)的悖論是，隨著生活水平的提高，而環(huán)境質(zhì)量不斷下降。[5]經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的政策導致空氣和水的污染嚴重，二氧化碳排放增加，土地退化。[6]中國的空氣和水污染的成本占GDP的5.8%，城市是環(huán)境污染的主要來源。

環(huán)境問題的改善需要政策、技術(shù)和資金，但對小城市，特別是經(jīng)濟增長緩慢和人口增長加快的地區(qū)，十分困難。據(jù)世界銀行估計，超過80%的能源消耗在城市，而溫室氣體的80%也由城市排放。[7]氣候變化的潛在影響包括極端天氣事件增加、海平面上升、風暴和洪水增加、氣溫升高，以及公共健康問題。由于APEC地區(qū)的城市大多位于海平面以下或河流沖積平原上，更易受到氣候變化的影響。一個城市能影響氣候變化，但能夠通過制定規(guī)劃和相關(guān)政策、法規(guī)，以提高交通、城市密度、建筑設(shè)計和材料應用等方面的能源利用效率、減少溫室氣體排放。由于城區(qū)擴張和土地使用改變，APEC發(fā)展中經(jīng)濟體的城市很少進行規(guī)劃和管理，長期的潛在的應對氣候變化的成本不斷增加。馬尼拉、雅加達和曼谷是APEC地區(qū)最易受氣候變化影響的城市。氣候變化對APEC地區(qū)大城市產(chǎn)生很多難以評估的直接影響，如水和食品安全。農(nóng)業(yè)是受氣候變化影響最敏感的產(chǎn)業(yè)，這將影響該地區(qū)部分城市的糧食安全。APEC地區(qū)的許多城市都可能受到干旱的影響，如悉尼、利馬和洛杉磯。這些干旱型城市需要改善水資源管理、技術(shù)和供水安全。其他諸如深林火災和海嘯等自然災害也對APEC的部分地區(qū)造成嚴重破壞。澳大利亞和北美的森林火災風險增加；近年來APEC地區(qū)發(fā)生亞齊、福島、康塞普西翁三次災難性災害，而圣地亞哥、馬尼拉、利馬、雅加達、洛杉磯、舊金山也處于地質(zhì)斷層上，屬于高風險城市。太平洋沿岸城市非常容易發(fā)生地質(zhì)災害，到目前還缺乏對地質(zhì)災害的管理。

（三）社會

城鎮(zhèn)化不僅僅是技術(shù)和經(jīng)濟上的進步，還包括社會的轉(zhuǎn)變。向城市遷移是地區(qū)經(jīng)濟差異的產(chǎn)物，個人或家庭通過城市勞動力市場獲得更好的職位、更穩(wěn)定的工資（即便是在非正規(guī)部門）、更多的受教育機會、更好的醫(yī)療、供水和娛樂條件。這通常體現(xiàn)在城市較高的預期壽命和較低的嬰兒死亡率。即便是城市貧困人口也比農(nóng)村人口的風險要小。

個人或家庭需要做出巨大努力，包括移民、適應新的勞動力市場需求、獲得住房、語言、適應新的文化、宗教習俗和社會文化等。由于APEC地區(qū)存在收入、生活水平和社會經(jīng)濟條件上的差異，對向城市遷移的人或家庭而言，其福利水平有所提高。[8]

在APEC地區(qū)的城市，破壞城市社會可持續(xù)性的一個重要因素是任人唯親和腐敗，這將加大不平等的程度，破壞社會的流動性和凝聚力。不斷上升的犯罪率和社會混亂也對人類安全構(gòu)成威脅。另外，需要采取措施為婦女和青少年提供安全和機會，使他們積極參與。

APEC地區(qū)的城市普遍面臨兩個方面的問題：一是包容性發(fā)展。包容性是關(guān)于推動本地區(qū)在城市和區(qū)域發(fā)展過程中擁有更大話語權(quán)和公平性的問題。這對發(fā)達經(jīng)濟體在做當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和增長的決策時越來越重要。APEC的新興經(jīng)濟體必須走包容性的增長軌跡，以避免不平等社會造成的負面影響。這意味著，新興經(jīng)濟體城市人均GDP增長結(jié)果是貧困率顯著降低。但在許多APEC經(jīng)濟體中，貧困率依舊很高，特別是新興經(jīng)濟體城市，即便是發(fā)達經(jīng)濟體城市的貧困率也在9%—15%之間。[9]二是收入不平等。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的研究，APEC地區(qū)城市的收入不平等在加劇。[10]但收入差距變得過高時，社會凝聚力下降，導致犯罪率增加，窮人和富人相互排斥。當種族問題出現(xiàn)時，低收入人群和封閉式社區(qū)就會增加。在中國，過去30年的不公平性一直在增加，中國的基尼系數(shù)從1997年的0.3706增加到2013年的0.473，從2003年以來均超過國際警戒線。[11]APEC經(jīng)濟體普遍做法是固定工資或定期提高最低基本工資的政策，但這些政策有助于城市貧困居民的總體比例下降，但城市貧困人口絕對數(shù)量并未下降。[12]APEC地區(qū)的中央和地方政府需要重視低收入群體和弱勢群體的收入差距，這對保持城市清潔、提供居住服務、城市交通系統(tǒng)十分重要。只有收入差距降低，并使城市居民都能有一個體面生活的工資，APEC地區(qū)城市才能實現(xiàn)可持續(xù)、高效、健康、高生產(chǎn)率和宜居。不能平等獲得就業(yè)機會和收入平等是APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展的攔路虎。

（四）城市治理

城市治理是指個人和組織、公共部門和私營部門，通過各種方式規(guī)劃和管理城市的共同事務。這是一個持續(xù)的、合作運行的過程，也許會出現(xiàn)沖突或不同利益方不被接納的情況。城市治理包括正式制度、非正式的安排和公民的社會資本。[13]

大多數(shù)APEC經(jīng)濟體大都市治理面臨的挑戰(zhàn)包括：在城市規(guī)劃、服務提供和經(jīng)濟發(fā)展合作方面缺乏整體布局和相關(guān)規(guī)劃、政策的相互重疊，導致土地、人口等信息溝通不足、傳統(tǒng)社會文化價值觀與城市規(guī)劃發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。[14]城市管理體系在縱向（不同級別政府之間）和橫向（地方政府和共用事業(yè)機構(gòu)之間）整合都不太成功，主要體現(xiàn)在重疊、沖突和缺乏明確的職能劃分。試圖通過城市政府機構(gòu)和其他非正式城市機構(gòu)來提高大都市區(qū)的治理已經(jīng)證明很難實現(xiàn)其目標，在利馬、墨西哥城、雅加達、曼谷、馬尼拉和悉尼等城市已經(jīng)得到證實。大都市區(qū)治理的失敗導致政府機構(gòu)之間職能交叉重復、效率低下。城市治理在2008—2009年全球金融危機的影響下變得更加困難。市場需求和市場性質(zhì)不斷發(fā)生變化、提高生活水平和競爭力的需求增加、社會和環(huán)境風險加大等影響了城市居民的健康和福利。在此背景下，新的城市管理系統(tǒng)應運而生，需要更多的公眾參與，以及商業(yè)、社會各界和政府的廣泛協(xié)商進行決策。城市治理的新方法需要建立更靈活和更具責任性的管理體系，重點是建立協(xié)同管理和城市之間的合作性競爭關(guān)系。

二、APEC地區(qū)推進城市可持續(xù)發(fā)展的管理經(jīng)驗和措施

（一）經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

投資的三個主要決定因素是基礎(chǔ)設(shè)施、勞動力和政府與企業(yè)運作的成本，而城市是確定這些費用的關(guān)鍵。如人力資本（生產(chǎn)率/勞動力成本）的相對成本由教育的質(zhì)量決定，而教育則由國家或地方政府提供。國內(nèi)（包括國家/地方）應幫助城市改善投資環(huán)境，并使其具有足夠的靈活性，以確保當?shù)氐睦嫦嚓P(guān)方參與制定適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然資本和文化等。

投資環(huán)境方面，新興經(jīng)濟體的案例研究表明：降低外部成本，確?；A(chǔ)設(shè)施、勞動力的投資，以及制定針對商業(yè)的適當要求等措施有助于改善投資環(huán)境。在圣地亞哥，在政府的大力支持下，建立主要商務中心，幫助企業(yè)吸引投資者。在珠三角，政府提供具有吸引力的就業(yè)和新的服務產(chǎn)業(yè)。而在發(fā)達國家，常見的做法是刺激產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)網(wǎng)絡的發(fā)展，簡化業(yè)務管理和稅收等相關(guān)手續(xù)，促進研發(fā)以支持先進技術(shù)、工業(yè)和服務業(yè)。但腐敗問題，以及不良的土地管理和城市治理，集成的審批制度等是阻礙外國直接投資的主要因素。

創(chuàng)新和商業(yè)支持方面，相關(guān)機構(gòu)支持本地集群及其供應鏈的能力（包括研發(fā)的資金支持）對提高城市競爭力十分重要。許多研發(fā)機構(gòu)是由上級政府自主的，企業(yè)獲得其支持的能力受到城市政策的影響。對創(chuàng)新的支持應涵蓋產(chǎn)品開發(fā)周期的所有階段，對創(chuàng)新的金融服務應更加靈活。關(guān)鍵是改善城市商業(yè)和投資環(huán)境，維護和保持商業(yè)和投資的法律、法規(guī)和行政規(guī)定。如新加坡、布里斯班和溫哥華等城市通過出臺一系列政策措施，通過降低商業(yè)和政府交易成本，提高城市競爭力。國家和地方政府應幫助城市優(yōu)化創(chuàng)新框架和支持商業(yè)活動，并努力確保金融機構(gòu)積極參與城市創(chuàng)新。

基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市規(guī)劃、管理系統(tǒng)和執(zhí)行能力是決定了基礎(chǔ)設(shè)施成效（支持本地產(chǎn)業(yè)集群的物流基礎(chǔ)設(shè)施、包括教育、健康等在內(nèi)的社會基礎(chǔ)設(shè)施）。對物流基礎(chǔ)設(shè)施（如水、天然氣和交通等）投資是提高城市運行效率的必要手段。污水處理設(shè)施，以及空氣和水質(zhì)量檢測系統(tǒng)是確保公民生活品質(zhì)及其生產(chǎn)率的關(guān)鍵。社會基礎(chǔ)設(shè)施（如中小學校、高等院校的教育設(shè)施，醫(yī)療設(shè)施，以及災害管理系統(tǒng)等“軟系統(tǒng)”）對生產(chǎn)率也至關(guān)重要。國家和地方政府應制定激勵政策，以促進城市在基礎(chǔ)設(shè)施項目在融資和有效實施等方面的創(chuàng)新。

（二）社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

在社會可持續(xù)發(fā)展方面，城市的重點應放在維護社會的安全和包容性，并保護文化遺產(chǎn)。其成效決定了城市對研究人員和企業(yè)的吸引力。同樣，環(huán)境的質(zhì)量和城市的宜居性，以及政府對自然資源的保護和促進保持高品質(zhì)環(huán)境服務的責任，同樣決定了對全球范圍內(nèi)的研究人員和企業(yè)的吸引力。良好社會和環(huán)境管理的案例集中在發(fā)達國家，如澳大利亞和加拿大通過執(zhí)行環(huán)保標準，確保居民獲取信息和社會公平；而美國通過對房屋清潔能源（PACE）計劃等投資，改善環(huán)境。國家應針對城市制定完善的社會和環(huán)境政策，幫助地方政府和城市制定必要的法規(guī)，提高其政策和法規(guī)的執(zhí)行能力。

（三）城市治理

現(xiàn)代城市治理需要有效的多層管理系統(tǒng)，以反映城市地區(qū)各個層次的治理需求。從經(jīng)濟的角度看，各級政府間需要建立良好財政關(guān)系，以確保涉及資金問題的有效處理。從環(huán)境保護角度看，環(huán)境保護的法律法規(guī)要不斷完善，執(zhí)法要到位。從社會角度看，治理必須要有包容性，特別是社會保障措施。

最近幾年，APEC成員經(jīng)濟體不斷改善城市治理，主要包括民主化、權(quán)力下放、財政權(quán)力下放、融合等。近年來，印尼和越南的微觀經(jīng)濟改革，吸引大量外國投資，提高了本國生產(chǎn)力，其宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)優(yōu)于智利、墨西哥和秘魯。在布里斯班，在城市規(guī)劃、城市化發(fā)展管理、創(chuàng)新戰(zhàn)略等方面采用了新的協(xié)同治理模式，成效顯著。改善城市治理需要公眾參與處理社區(qū)事務、環(huán)境問題、財政支出等，部分APEC經(jīng)濟體通過上述改革建立了問責制，提高了城市治理的透明度。

三、推進APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展的建議

在過去幾十年中，APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展即取得了令人矚目的成績，也面臨著經(jīng)濟、社會、環(huán)境、城市治理等多方面的挑戰(zhàn)。為推動APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展，包括UNDP、ADB等國際組織在內(nèi)都對APEC地區(qū)城市可持續(xù)發(fā)展提出了建議，[15]這些建議基本可以歸納為三類：

首先，經(jīng)濟可持續(xù)性方面。城市具有吸引商貿(mào)企業(yè)和成為商品中心的能力。城市應通過不斷吸引投資、增加就業(yè)、提升通訊系統(tǒng)和交通系統(tǒng)效率，提高生產(chǎn)率和生活水平。

其次，環(huán)境可持續(xù)性方面。城市應提高其恢復能力以改善居住環(huán)境。城市居住環(huán)境的恢復能力取決于住房、水的供給，空氣質(zhì)量，固體廢棄物處理、能源效率、氣候變化的適應性等，以及為城市居民提供衛(wèi)生健康、生產(chǎn)積極性高、滿意程度高的生活。

第三，社會可持續(xù)性方面。城市首要任務是提供安全、平等、包容的社會發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟增長的機會和利潤應公平分享，社會各界都可以參與決策制定，法律公正適用，女性、社會弱勢群體，以及不同種族、宗教群體都能被包容。城市因創(chuàng)造機會使不同階層的個人、群體實現(xiàn)互動，從而增強社會的凝聚力。

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〔本文系國家標準化管理委員會項目“城市管理標準化框架及基礎(chǔ)標準研究與國際跟蹤”（項目編號：FWYBZH-（SAC2014）-04）、“ISO/TC268城市可

持續(xù)發(fā)展國際標準跟蹤研究”（項目編號：512014B-3646）階段性成果〕

（楊鋒，1978年生，重慶人，中國標準化研究院公共安全標準化研究所副研究員。研究方向：可持續(xù)發(fā)展標準化，標準化戰(zhàn)略）