食品安全治理中的社會(huì)公眾參與機(jī)制研究

邵彥銘　鞠曄

一、社會(huì)公眾參與機(jī)制在食品安全治理中的作用

近年來(lái)，食品安全問(wèn)題頻發(fā)，嚴(yán)重危及國(guó)計(jì)民生，我國(guó)出臺(tái)了《刑法修正案（八）》以及不斷修改《食品安全法》來(lái)加強(qiáng)對(duì)食品安全問(wèn)題的規(guī)制，動(dòng)用法律和加強(qiáng)政府監(jiān)管來(lái)應(yīng)對(duì)棘手的食品安全問(wèn)題，然而食品安全問(wèn)題依舊層出不窮。長(zhǎng)期以來(lái)，食品安全治理在很大程度上主要依賴國(guó)家層面的政府對(duì)食品安全的監(jiān)管和懲罰，而忽略了政府監(jiān)管之外的消費(fèi)者和社會(huì)公眾對(duì)食品安全的監(jiān)督作用。面對(duì)目前食品安全問(wèn)題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，要充分認(rèn)識(shí)到，任何單一的監(jiān)管主體都難以實(shí)現(xiàn)食品安全治理的全部職能。公眾和消費(fèi)者是食品安全最直接的受益者和受害者，其具有天生的對(duì)食品安全違法犯罪抗制的能力，食品消費(fèi)者和公眾在抵御食品安全違法犯罪面前也具有本能的主動(dòng)性和徹底性。因此，強(qiáng)化和鼓勵(lì)公眾及消費(fèi)者的參與是食品安全問(wèn)題治理強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管之外的有益補(bǔ)充。食品安全治理中的社會(huì)公眾角色缺失除了上述的政府主導(dǎo)因素之外，沒(méi)有健全的參與機(jī)制和渠道以及食品安全信息的傳遞渠道也是主要因素之一，這些都極大地限制了公眾參與的積極性。

二、我國(guó)食品安全犯罪治理中的公眾參與狀況調(diào)查

我國(guó)對(duì)食品安全治理中公眾和消費(fèi)者的參與機(jī)制重視不夠，體現(xiàn)在缺乏相應(yīng)的公眾參與渠道及維權(quán)機(jī)制，對(duì)舉報(bào)食品安全事故的獎(jiǎng)勵(lì)不夠和對(duì)舉報(bào)人的保障不夠。社會(huì)公眾參與是食品安全治理的重要一極，但是長(zhǎng)久以來(lái)，公眾作為食品直接消費(fèi)者的作用一直被忽視，信息傳遞渠道失效，與政府溝通機(jī)制不暢是主要的原因，除此之外，一些舉報(bào)人意識(shí)不高，水平不一，公眾關(guān)注度高、真正參與率低也是阻礙公眾積極參與的原因。對(duì)于公眾參與食品安全治理的方式，調(diào)查研究表明：有48.8%的消費(fèi)者更多的是選擇直接與經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交涉， 21.8%的消費(fèi)者自認(rèn)倒霉，2.3%的消費(fèi)者選擇向媒體反映，3.4%的消費(fèi)者選擇向法院提起訴訟。而只有13.4%消費(fèi)者選擇向有關(guān)部門投訴和10.3%的消費(fèi)者選擇向消協(xié)投訴，[1]反映了目前我國(guó)的消費(fèi)者在發(fā)生食品問(wèn)題時(shí)缺乏有效的社會(huì)公眾參與，且相應(yīng)的社會(huì)組織對(duì)消費(fèi)者的救助機(jī)制并不健全。近年來(lái)，我國(guó)的公眾參與食品安全違法犯罪治理的情況略有好轉(zhuǎn)。我國(guó)消費(fèi)者參與的主要渠道是參與檢舉和舉報(bào)食品安全違法行為，另外，通過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。

三、完善食品消費(fèi)者和公眾的參與機(jī)制

食品安全問(wèn)題是公眾普遍關(guān)注的問(wèn)題，基于食品的公共屬性和公眾是食品的最終消費(fèi)者的屬性，使得公眾理應(yīng)成為食品安全治理和監(jiān)督者及食品安全決策的積極參與者，有效的公眾參與是對(duì)公眾在食品信息不對(duì)稱中所處于的弱勢(shì)地位的一種公平矯正。“食品安全治理需要‘自上而下的監(jiān)督和監(jiān)管，更需要‘自下而上的民眾圍觀和輿論壓力。在食品制造領(lǐng)域，不要指望食品制造商們的道德，讓食品制造商們學(xué)雷鋒，那就太天真了！摻假摻毒食品橫行，政府有監(jiān)督監(jiān)管之責(zé)，如果政府相關(guān)部門監(jiān)督監(jiān)管不力，公民必須行使權(quán)利。”[2]食品安全問(wèn)題的治理應(yīng)該是多元化治理，以國(guó)家的法律的懲罰和監(jiān)管為主體，強(qiáng)調(diào)公眾和社會(huì)組織的有效參與，相互補(bǔ)充和銜接，相得益彰，構(gòu)成嚴(yán)密的食品安全犯罪預(yù)防與控制的整體法網(wǎng)。當(dāng)然公眾的參與機(jī)制不僅局限于實(shí)現(xiàn)公民的訴權(quán)及賠償權(quán)來(lái)解決食品安全問(wèn)題，公眾通過(guò)參與食品安全立法和決策體現(xiàn)民眾意志，公眾對(duì)食品安全的違法犯罪行為的監(jiān)督和舉報(bào)，公眾利用輿論對(duì)食品安全的正面宣傳和對(duì)食品安全問(wèn)題的譴責(zé)以及民眾成立維權(quán)組織開展針對(duì)食品安全問(wèn)題的維權(quán)活動(dòng)等等都是公眾參與食品安全治理的有效途徑，同時(shí)也是對(duì)食品安全問(wèn)題預(yù)防與控制的有效補(bǔ)強(qiáng)。

（一）公眾參與食品安全立法和決策體現(xiàn)民眾意志

公眾參與立法是一個(gè)國(guó)家立法的必然環(huán)節(jié)，其參與程度也是一個(gè)國(guó)家民主法治化水平高低的衡量指標(biāo)之一。公眾不僅是食品安全政策和法律的需求者，而且也是食品安全政策和法律利益關(guān)系的主體。因此，擴(kuò)大公眾參與食品立法，有助于了解食品安全的相關(guān)知識(shí)，也有助于立法機(jī)關(guān)用稀缺的立法資源來(lái)解決突出的和重點(diǎn)食品安全問(wèn)題。公眾參與立法可以體現(xiàn)到以下兩個(gè)方面：第一，公眾參與立法規(guī)劃和立法可行性報(bào)告的論證。立法規(guī)劃是立法的第一步，一般的立法規(guī)劃更多的是將反應(yīng)社會(huì)的突出和重點(diǎn)矛盾用立法的方式來(lái)解決，食品安全是目前民眾最關(guān)心的問(wèn)題。因此公民可以通過(guò)一定方式表達(dá)對(duì)食品安全環(huán)境的不滿而促進(jìn)食品安全立法的進(jìn)行。“美國(guó)2009年的《FDA食品現(xiàn)代化法案》也是在震驚全美的“花生醬事件”發(fā)生后，在公眾對(duì)美國(guó)食品安全監(jiān)管制度以及FDA保障食品安全的能力提出嚴(yán)重質(zhì)疑下通過(guò)修改的，是70年來(lái)對(duì)《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》作出的最大修正，是消費(fèi)者的勝利。公眾對(duì)食品安全的關(guān)注促使國(guó)會(huì)破紀(jì)錄出臺(tái)了30多個(gè)食品安全方面的法案。”[3]我國(guó)近幾年密集地在國(guó)家和地方層面上對(duì)食品安全相關(guān)立法的推進(jìn)也是歸益于民眾對(duì)食品安全的不滿以及民眾對(duì)食品安全的緊急需求。第二，在公開法律草案，征求公眾意見(jiàn)環(huán)節(jié)，通過(guò)公眾的積極參與反饋公眾意見(jiàn)而參與立法。法律草案的公眾征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)是立法過(guò)程的必要環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)，公眾可以以個(gè)人或者團(tuán)體的方式表達(dá)對(duì)法律草案的意見(jiàn)、看法并提出自己相應(yīng)的建議。立法機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行解答和反饋，吸收合理化的建議。我國(guó)《食品安全法》在修訂過(guò)程中，充分吸收了公眾的意見(jiàn)，先后6次征求公眾意見(jiàn)。

（二）公眾對(duì)食品安全違法犯罪行為的監(jiān)督和舉報(bào)

雖然政府有義務(wù)和責(zé)任發(fā)現(xiàn)和查明食品安全違法犯罪情形，但由于我國(guó)幅員遼闊，食品種類眾多，政府監(jiān)管能力有限，再加上食品安全違法犯罪行為的隱蔽性和復(fù)雜性，很難對(duì)所有的食品安全違法犯罪行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處。公眾作為食品安全的直接感知者，其對(duì)食品安全問(wèn)題的監(jiān)督和舉報(bào)是懲治食品安全問(wèn)題最直接有效的方法，是公眾參與對(duì)食品安全違法犯罪行為最直接的打擊。我國(guó)《食品安全法》也作了規(guī)定：任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議。2011年7月，國(guó)務(wù)院食安辦也印發(fā)了《關(guān)于建立食品安全獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，抓緊制定實(shí)施食安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)具休辦法，保證食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的有效、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此完善舉報(bào)程序，發(fā)揮媒體和互聯(lián)網(wǎng)的作用，加大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)力度，可以更好的鼓勵(lì)公眾對(duì)食品安全違法犯罪行為的舉報(bào)。進(jìn)而有效的打擊食品安全違法犯罪行為。

（三）公眾成立維權(quán)組織，與食品安全違法犯罪行為抗?fàn)?/p>

食品安全問(wèn)題是公共安全，由于現(xiàn)代社會(huì)食品工業(yè)規(guī)模化擴(kuò)大致使食品安全一旦發(fā)生問(wèn)題，不會(huì)只影響一個(gè)地方或者某個(gè)人，往往會(huì)波及更廣的區(qū)域，危及不特定多數(shù)人的生命健康安全。相對(duì)于規(guī)?；氖称方?jīng)營(yíng)企業(yè)，單個(gè)的食品安全問(wèn)題的受害者無(wú)論在經(jīng)濟(jì)地位和訴訟成本上都處于劣勢(shì)，往往單個(gè)的消費(fèi)者沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去應(yīng)對(duì)耗費(fèi)精力、財(cái)力的訴訟，也沒(méi)有足夠的專業(yè)知識(shí)去維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，成立食品安全的維權(quán)組織，公開共享食品安全信息、對(duì)一些重大的食品安全犯罪案件開展公民調(diào)查和提起公益性訴訟，代表消費(fèi)者進(jìn)行食品安全訴訟，利用專業(yè)的團(tuán)體力量來(lái)與食品安全違法犯罪行為抗?fàn)?。此外，在食品安全事故發(fā)生后，為了查明事故原因、明確責(zé)任歸屬、防止類似事故發(fā)生，有必要建立消費(fèi)者事故調(diào)查委員會(huì)的獨(dú)立常設(shè)綜合性機(jī)構(gòu)，由與事故、被規(guī)制主體、事故受害者之間無(wú)利害關(guān)系并具備相關(guān)知識(shí)的專家組成。在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管方法屬于事故的原因之一時(shí)，還應(yīng)保障調(diào)查機(jī)構(gòu)相對(duì)于規(guī)制機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。[4]信息不對(duì)稱是造成是食品安全的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的原因，而且公眾也有獲悉食品真實(shí)狀況的權(quán)利。食品安全消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者行業(yè)協(xié)會(huì)可以獲取食品安全信息，搭建食品信息共享平臺(tái)，通過(guò)組織傳播共享食品安全信息，使公眾在食品消費(fèi)過(guò)程中了解足夠多的食品安全信息來(lái)規(guī)避食品安全問(wèn)題。食品消費(fèi)者協(xié)會(huì)還可通過(guò)各種渠道，加大對(duì)食品消費(fèi)者進(jìn)行食品安全教育。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳林海，錢和等著.中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告2012[M].北京：北京大學(xué)出版社， 2012：87

[2]王輝霞.食品安全多元治理的法律機(jī)制研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012：199

[3]王輝霞.食品安全多元治理的法律機(jī)制研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012：206

[4]王貴松.食品安全法修改的四大視野[N].檢察日?qǐng)?bào)，2013—3—22

〔本文系2014年度北京市教委科研計(jì)劃項(xiàng)目“食品安全治理中的社會(huì)公眾參與機(jī)制研究”研究成果〕

（邵彥銘，1976年生，河南商丘人，北京聯(lián)合大學(xué)講師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所博士后。研究方向：經(jīng)濟(jì)法、刑法。鞠曄，1980年生，山東龍口人，法學(xué)博士，北京聯(lián)合大學(xué)講師。研究方向：民商法）