我國(guó)非法集資問題分析及對(duì)策研究

張海濱

摘要：近年來，非法集資活動(dòng)在我國(guó)屢禁不止。非法集資具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，政府通過多方努力打擊非法集資行為，取得了一定成果。打擊非法集資有利于保護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)金融秩序。研究非法集資具有十分重要的意義。將分析我國(guó)非法集資的現(xiàn)狀、非法集資出現(xiàn)的原因及打擊非法集資遇到的困難與障礙，最后提出政策建議，以期更好地促進(jìn)打擊非法集資工作的開展。

關(guān)鍵詞：非法金融；非法集資；認(rèn)定；處置

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2015）04009803

近年來，非法集資活動(dòng)在我國(guó)屢禁不止，2013年非法集資發(fā)案數(shù)量、涉及金額、涉案金額、參與集資人數(shù)均超過以往常規(guī)年份的平均水平，發(fā)案區(qū)域涉及全國(guó)所有省份和87%的市（地、州、盟）。并不斷向新行業(yè)、領(lǐng)域蔓延。非法集資具有很大的社會(huì)危害性，損害了人民群眾的切身利益，嚴(yán)重干擾了正常的經(jīng)濟(jì)金融秩序，影響金融市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。政府通過多方面的努力打擊非法集資活動(dòng)，取得一定成效，但是效果還不理想。本文將在深入分析非法集資產(chǎn)生原因與打擊困難的基礎(chǔ)上，提出政策建議，更好地減少與打擊非法集資活動(dòng)，以期形成良好的經(jīng)濟(jì)金融秩序。

1非法集資產(chǎn)生的原因

非法集資的產(chǎn)生是由于多方面因素綜合作用的結(jié)果，筆者認(rèn)為非法集資的產(chǎn)生主要由以下五個(gè)方面的原因造成的。

1.1居民投資渠道窄

我國(guó)居民的金融投資渠道比較狹窄，股票、基金、債券市場(chǎng)的投機(jī)性太強(qiáng)，房產(chǎn)、期貨等投資門檻及風(fēng)險(xiǎn)較高。很多居民缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，“莊家坐莊，散戶買單”的情況屢禁不止，股票價(jià)格不能反映企業(yè)價(jià)值，居民的投資需求無法從正規(guī)途徑獲得滿足。同時(shí)，我國(guó)通貨膨脹壓力長(zhǎng)期存在，通脹預(yù)期的管理任重道遠(yuǎn)，居民定期存款長(zhǎng)期負(fù)利率。居民意識(shí)到存款就是貶值，居民家庭部門財(cái)富受到通貨膨脹的嚴(yán)重侵蝕，急需為資金尋求高回報(bào)出路，客觀上為非法集資提供了一定的資金來源。

1.2中小企業(yè)融資渠道不暢通

我國(guó)中小企業(yè)融資渠道不暢通，對(duì)民間資本融入資金有迫切需要，這為非法集資分子提供了非法集資犯罪的沃土。我國(guó)國(guó)家宏觀的金融調(diào)整政策以及中小企業(yè)自身的不足使得中小企業(yè)融資存在很多障礙。一方面，國(guó)家引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。從宏觀金融領(lǐng)域，國(guó)家引導(dǎo)金融市場(chǎng)資金朝著國(guó)家規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域流動(dòng)，很多中小企業(yè)不在這些領(lǐng)域，無法獲得金融市場(chǎng)資金。另一方面，商業(yè)銀行放貸有一定的風(fēng)險(xiǎn)與利潤(rùn)要求，多數(shù)中小企業(yè)內(nèi)控機(jī)制、財(cái)務(wù)管理制度不健全，企業(yè)規(guī)模小，利潤(rùn)有限，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，發(fā)展前景不明朗等因素影響銀行對(duì)企業(yè)的放貸，導(dǎo)致相當(dāng)一部分中小企業(yè)無法獲得發(fā)展所需要的資金。中小企業(yè)的巨大融資需求為非法集資提供了良機(jī)。

1.3違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)成本低

現(xiàn)行法律對(duì)非法集資的處罰過輕，威懾作用不強(qiáng)。對(duì)于非法集資分子來說，被司法機(jī)關(guān)抓獲和判罪是一種風(fēng)險(xiǎn)，也是一種成本。這種風(fēng)險(xiǎn)成本包含兩層含義。第一是非法集資分子被司法機(jī)關(guān)抓獲及定罪的可能性。由于偵辦非法集資案件更費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不出成績(jī)，司法機(jī)關(guān)確實(shí)沒有理由主動(dòng)進(jìn)行立案?jìng)刹?，同時(shí)此類案件涉案人員多、資金流向復(fù)雜、處置難，查辦此類案件有較大的政治風(fēng)險(xiǎn)及壓力，處置不當(dāng)會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的聲譽(yù)。有學(xué)者指出，我國(guó)非法集資案件與其他犯罪案件相比，其實(shí)際受查處的比例比普通刑事案件低。第二是犯罪分子被查辦的情況下面臨的刑罰輕重。在我國(guó)，很多檢察院和法院出于謹(jǐn)慎考慮將一些集資詐騙犯罪行為定義為非法吸收公眾存款罪，大大降低了犯罪分子的犯罪成本，降低了刑罰的威懾效應(yīng)。通過以上兩個(gè)方面，導(dǎo)致犯罪分子面臨的風(fēng)險(xiǎn)成本十分有限，威懾效應(yīng)不強(qiáng)。

1.4非法集資監(jiān)管體系對(duì)非法集資的監(jiān)管不力

我國(guó)的非法集資監(jiān)管體系存在不足，難以形成處置非法集資工作機(jī)制的合力。一是有關(guān)部門對(duì)于非法集資的重視程度不夠，有些部門對(duì)于非法集資的危害性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于非法集資警惕性不高，錯(cuò)失了早期處置非法集資的時(shí)機(jī)。二是非法集資處置是一個(gè)多部門協(xié)調(diào)的復(fù)雜工作，但是，現(xiàn)實(shí)中銀監(jiān)部門可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于其他企業(yè)、個(gè)人的金融活動(dòng)則無權(quán)介入；工商管理部門負(fù)責(zé)企業(yè)資格的確認(rèn)、工商執(zhí)照的頒發(fā)，以及按照法規(guī)監(jiān)管企業(yè)是否超范圍經(jīng)營(yíng)等；公安部門只對(duì)涉嫌犯罪的案件進(jìn)行立案?jìng)刹椤８鱾€(gè)監(jiān)管部門之間信息不通暢，雖然建立起了市、縣兩級(jí)的非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了相關(guān)制度與職責(zé)，但是這些部門之間信息溝通不夠及時(shí)，不能及時(shí)對(duì)非法集資的輿情進(jìn)行分析，錯(cuò)失了處置的好時(shí)機(jī)。由于涉及多個(gè)部門，政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，相互之間協(xié)調(diào)存在一定的困難，導(dǎo)致難以形成合力，更好地處置非法集資。三是權(quán)力腐敗介入非法集資導(dǎo)致監(jiān)管不力。一部分官員和銀行內(nèi)部員工參與到非法集資過程中，共享集資的收益，削弱了監(jiān)管部門的監(jiān)管作用。無論是湖南湘西州非法集資，還是浙江金華、臺(tái)州頻發(fā)的非法集資大案均有黨政機(jī)關(guān)人員參與，銀行從業(yè)人員也參與其中。

1.5公眾有“暴富”與從眾心理，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與法制觀念

一是非法集資承諾的利息收入較高，非法集資分子往往鼓吹“高額回報(bào)”、“錢生錢、利滾利”、“風(fēng)險(xiǎn)小、獲利高”等，很多居民受到誘惑，將理性投資意識(shí)拋在了腦后，甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)參與到非法集資之中。二是居民具有從眾心理，很多親朋好友參與到非法集資過程中，獲得了暫時(shí)的高利息，朋友之間的相互信任使得居民盲從，參與到了非法集資。三是居民缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與法制觀念，只看到非法集資承諾的高額利息，沒有看到非法集資本身的巨大風(fēng)險(xiǎn)；居民對(duì)非法集資相關(guān)的法律法規(guī)不清楚，我國(guó)法律規(guī)定非法集資“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、損失自負(fù)、法律不保護(hù)、政府不代償”，居民往往認(rèn)為一旦出事，政府會(huì)想辦法解決，存在僥幸心理，盲目參與到非法集資之中。

2打擊非法集資遇到的困難與障礙

在實(shí)踐中，打擊非法集資工作存在很多的困難與障礙，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

2.1打擊非法集資的法律制度不完善

為了更好地打擊非法集資，從1995年開始，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等出臺(tái)了10余項(xiàng)打擊及遏制非法集資活動(dòng)的規(guī)范性文件及司法解釋。2010年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用若干問題的解釋》對(duì)于非法集資的概念作了明確說明，解釋了非法集資與非法吸收公眾存款、集資詐騙罪的區(qū)別。但是，在實(shí)際操作中，這些法律比較籠統(tǒng)，不夠明確與完善，導(dǎo)致基層監(jiān)管部門在判斷諸如集資業(yè)務(wù)如何管理，界定集資行為是否違法，與民間借貸行為區(qū)分時(shí)感到無所適從。

2.2預(yù)防難

如上文所述，非法集資案件的發(fā)生是由很多原因造成的，在非法集資分子犯罪成本低，居民追求高利息，中小企業(yè)融資需求強(qiáng)烈的客觀情況下，造成非法集資案件發(fā)生具有一定必然性。同時(shí)，非法集資案件往往以合法形式為外衣，一些非法集資案件初期表現(xiàn)為民間借貸，大量社會(huì)資本進(jìn)入民間融資中介機(jī)構(gòu)，游走于法律的邊緣。但是由于目前對(duì)民間融資的監(jiān)測(cè)缺乏有效手段，導(dǎo)致預(yù)防非法集資存在一定的困難。

2.3發(fā)現(xiàn)難

非法集資形式多種多樣，同時(shí)具有一定的隱蔽性，導(dǎo)致非法集資很難被發(fā)現(xiàn)。1999年，中國(guó)人民銀行頒布的《關(guān)于進(jìn)一步打擊非法等活動(dòng)的通知》中歸納了七種非法集資形式；2007年，國(guó)務(wù)院法制辦歸納了四大類，十二種非法集資形式；可以看出，非法集資的形式不斷發(fā)展，而且多種多樣。非法集資往往以合法經(jīng)營(yíng)的外衣吸收公眾資金，同時(shí)組織者為了獲得更多的資金，初期能夠按照承諾支持高息，使得參與者樂意參與其中，也樂意讓身邊人參與其中，直到非法集資資金鏈斷鏈，參與者才會(huì)報(bào)案。更有甚者，寧愿遭受損失也不樂意暴露真實(shí)情況。

我國(guó)對(duì)非法集資的監(jiān)管體系，也使得發(fā)現(xiàn)非法集資的苗頭比較難。各監(jiān)管部門按照其職責(zé)分工辦事，相互之間信息不共享無法獲取非法集資的全部信息。這樣的監(jiān)管體系使得非法集資在初期很難被發(fā)現(xiàn)，往往非法集資到了一定的規(guī)模，資金鏈斷裂等情況出現(xiàn)，監(jiān)管部門才能獲得相關(guān)的信息。所以，發(fā)現(xiàn)非法集資的線索具有一定的難度。

2.4認(rèn)定難

在非法集資的認(rèn)定中存在兩個(gè)方面的困難。一方面特定對(duì)象與不特定對(duì)象的區(qū)分。集資的特定對(duì)象通常指單位的職工、親戚、朋友等，但是親戚、朋友具有很大的伸縮性，給認(rèn)定帶來很大的困難。另一方面，集資性質(zhì)認(rèn)定存在困難。集資詐騙罪構(gòu)成要件之一就是以“非法占有為目的”，而許多集資者多以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為理由，初期表現(xiàn)為民間借貸，資金鏈斷裂之前其性質(zhì)很難界定，是否以非法占有為目的很難判斷。以浙江吳英集資詐騙案件為例，浙江金華檢方指控吳英以非法占有為目的，而辯方認(rèn)為吳英的資金基本上都用于公司經(jīng)營(yíng)，而且主觀上希望通過經(jīng)營(yíng)歸還借款，不具有非法占有目的，雙方爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)在于吳英主觀上是否以非法占有為目的，這是集資詐騙犯罪認(rèn)定的關(guān)鍵。

2.5處置難

為了提高打擊非法集資的效率，2007年，我國(guó)成立了銀監(jiān)會(huì)牽頭、18個(gè)部門組成的處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議；2008年，《處置非法集資工作操作流程》明確政府主導(dǎo)、屬地管理、協(xié)作配合等工作原則，明確規(guī)定了部門職責(zé)、性質(zhì)認(rèn)定及處置程序等，有助于非法集資案的處置。但是，非法集資的處置依然有很多障礙。一方面，非法集資處置的一個(gè)關(guān)鍵問題是對(duì)犯罪數(shù)額的準(zhǔn)確把握。非法集資案由于涉及人員多、內(nèi)部管理混亂、資金項(xiàng)目復(fù)雜，非法集資分子都不清楚自己集了多少資金，支付了多少利息。同時(shí)，參與者往往無法提供損失數(shù)額，甚至部分受害者不主動(dòng)報(bào)案、不肯承認(rèn)自己受騙，這給案件的調(diào)查取證帶來了很大的困難，公安機(jī)關(guān)在查處過程中難以全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地查清全案。另外，一些非法集資分子利用互聯(lián)網(wǎng)異地非法集資，服務(wù)器設(shè)在海外，涉案區(qū)域廣，給公安機(jī)關(guān)取證帶來很大的難度。另一方面，非法集資案涉及的群眾數(shù)量大，時(shí)間跨度長(zhǎng)，涉案區(qū)域廣，犯罪分子將資金用于支付前期高額利益，或者揮霍轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致形成巨大的損失，給參與者帶來無法挽回的經(jīng)濟(jì)損失與精神痛苦，如果在債務(wù)清退上處置不當(dāng)，就容易引起上訪、鬧事等社會(huì)不穩(wěn)定行為，造成局部社會(huì)治安的動(dòng)蕩。

3政策建議

根據(jù)非法集資出現(xiàn)的原因及打擊非法集資存在的困難，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手，更好地打擊非法集資。

3.1完善相關(guān)法律法規(guī)

一是國(guó)家要根據(jù)非法集資工作中的實(shí)際情況，建立與完善非法集資相關(guān)的法律法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等法律法規(guī)體系，明確界定民間借貸與非法集資業(yè)務(wù)；二是提高對(duì)非法集資的處罰力度。法律明確集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪的界限，提高可操作性，提高非法集資分子的違法成本。

3.2提高對(duì)打擊非法集資工作的重視，完善工作機(jī)制

一是提高對(duì)非法集資工作的重視。各級(jí)政府應(yīng)該意識(shí)到非法集資的嚴(yán)重危害，充分調(diào)動(dòng)各方面力量，嚴(yán)厲打擊非法集資。二是設(shè)立專門的處置非法集資工作經(jīng)費(fèi)，并將其納入政府財(cái)政預(yù)算，為處置非法集資工作配備專門的人員，從人力、財(cái)力等方面為處置非法集資提供支持。三是研發(fā)非法集資法規(guī)信息系統(tǒng)，各成員單位及時(shí)將獲得的相關(guān)信息錄入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)、各成員單位之間的信息共享。四是堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，建立健全失職問責(zé)機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的作用，定期或不定期召開會(huì)議。各級(jí)政府的打擊非法集資領(lǐng)導(dǎo)部門及時(shí)對(duì)各成員單位打擊非法集資工作的開展情況、信息報(bào)送情況等進(jìn)行檢查與通報(bào)，并根據(jù)情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，督促各單位落實(shí)相應(yīng)職責(zé)。五是各職能部位要在處置非法集資領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，積極配合，形成打擊非法集資的合力。

3.3處置關(guān)口前移，建立應(yīng)急機(jī)制，嚴(yán)厲打擊非法集資

一是“打早打小”，把風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽之中。處置非法集資工作要“打早打小”，建立相應(yīng)的制度與機(jī)制，切實(shí)做到“早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)查、早處置”，前移處置關(guān)口，一旦發(fā)現(xiàn)，及時(shí)介入與查處，將非法集資打擊在萌芽狀態(tài)。

二是建立應(yīng)急機(jī)制，確保突發(fā)事件處置有章可循。非法集資案件嚴(yán)重威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定，一旦引發(fā)群體性事件，一定要快速反應(yīng)，及時(shí)上報(bào)上級(jí)單位，妥善處置，最大限度地減輕人民群眾的經(jīng)濟(jì)損失。

3.4優(yōu)化民間借貸的生態(tài)環(huán)境，滿足居民、中小企業(yè)合理的金融服務(wù)需求

一是優(yōu)化民間借貸的生態(tài)環(huán)境。進(jìn)一步建立健全民間借貸的服務(wù)體系，為民間借貸的發(fā)展提供必要的信息、人力資源等服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，使得民間借貸在陽光下運(yùn)行，促進(jìn)民間借貸規(guī)范發(fā)展，以合法身份更好地支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)與中小企業(yè)的發(fā)展。二是增加針對(duì)不同年齡段居民的有效投資渠道，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民個(gè)人投資多樣化，通過公共媒體介紹各種理財(cái)產(chǎn)品，為社會(huì)公眾提供更多合法的理財(cái)渠道。三是銀監(jiān)部門加強(qiáng)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小企業(yè)的貸款發(fā)放，更好地滿足中小企業(yè)的資金需求；地方政府金融辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門與銀行密切配合，加強(qiáng)對(duì)不符合授信準(zhǔn)入條件的中小企業(yè)的跟蹤、輔導(dǎo)，幫助其盡快適應(yīng)信貸準(zhǔn)入條件；中小企業(yè)應(yīng)該盡快完善相關(guān)的規(guī)章制度，促進(jìn)自身良性發(fā)展，使其能夠滿足銀行的信貸準(zhǔn)入條件。四是進(jìn)一步深化投融資體制改革，降低門檻，放寬條件，讓更多的企業(yè)有上市融資的資格，擴(kuò)大企業(yè)的融資渠道。

3.5加大對(duì)社會(huì)公眾的宣傳教育，提高社會(huì)公眾理性投資意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)防范能力

一方面，廣泛利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，開展風(fēng)險(xiǎn)提示，通報(bào)非法集資的特點(diǎn)，犯罪手法，揭露非法集資的社會(huì)危害性，宣傳非法集資的法律法規(guī)，增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與辨別能力，消除居民的“投機(jī)暴富”心理。

另一方面，充分發(fā)揮銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多的優(yōu)勢(shì)，利用多種途徑宣傳非法集資的相關(guān)知識(shí)。

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