農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本測算及其分擔(dān)機制——基于廣東省G 市的經(jīng)驗分析

謝建社，張華初

(1.廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.華南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣東 廣州 510631)

中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！睆V東G 市作為吸收農(nóng)民工特大城市之一，2013年底農(nóng)民工已達到837萬。農(nóng)民工在為G 市社會經(jīng)濟發(fā)展做出重大貢獻的同時，雖然自身及其家庭的生存和發(fā)展?fàn)顩r得到一定改善，但仍然面臨諸多問題，諸如就醫(yī)、子女入托入學(xué)入居等仍然困難重重。如何推進農(nóng)民工有序市民化，實現(xiàn)其公共服務(wù)均等化既是時代的要求，更是一個重大的現(xiàn)實課題。

筆者擬以G 市為典型個案，在深入調(diào)查和分析其農(nóng)民工的工作、生活特征的基礎(chǔ)上，對G 市農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本進行測算，并探討其成本分擔(dān)機制。本文采用定量與定性的研究方法，選取特定的調(diào)查區(qū)域進行隨機抽樣，并運用實地觀察法、文獻分析、訪談和座談會等方式開展調(diào)查研究，收集農(nóng)民工及其家庭的相關(guān)資料以及國家人口計生委于2012年開展的農(nóng)民工動態(tài)監(jiān)測有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，進行相應(yīng)頻數(shù)、相關(guān)聚類、多重對應(yīng)等統(tǒng)計分析。

一、G 市農(nóng)民工及其市民化需求特征

2013年，筆者所在課題組在對G 市農(nóng)民工人口結(jié)構(gòu)、男女比例、工作性質(zhì)、居住聚集地等進行綜合比較后，最后確定具有較強代表性的ZC 區(qū)某鎮(zhèn)、LW 區(qū)站前家庭綜合服務(wù)中心(火車站、汽車站、國際小商品城、服裝批發(fā)城、流動人員密集的國際化超市)、HZ 區(qū)KL村、FY村(密集城中村典范)、BY區(qū)JX村和CT村(規(guī)劃城中村典范)、HD 區(qū)SL 鎮(zhèn)陽光勞務(wù)市場(無固定工作的農(nóng)民工集中地、日薪制勞務(wù)市場)、PY 區(qū)DS 鎮(zhèn)的植村、禮村(有祠堂，本地人與農(nóng)民工交往密切的舊村)、YX 區(qū)外來工服務(wù)中心(地方政府服務(wù)的窗口)、TH 區(qū)TX村(以同鄉(xiāng)為紐帶的農(nóng)民工聚居區(qū))作為調(diào)查區(qū)域。共抽取農(nóng)民工樣本1 749人，其中有效問卷1 742 份，問卷有效率為99.6%。在此基礎(chǔ)上抽取60 名典型農(nóng)民工開展訪談，深入了解其對生存狀況和市民化公共成本分擔(dān)的意見?，F(xiàn)將G 市農(nóng)民工及其生活特征梳理如下。

(1)來源地結(jié)構(gòu)。G 市吸引了來自全國各地的農(nóng)民工。調(diào)查樣本顯示，G 市農(nóng)民工來自全國24個?。▍^(qū)、市），農(nóng)民工總樣本中跨省轉(zhuǎn)移占71.64%，來自廣東省內(nèi)G 市以外的其他地方約占28.07%，來自CZ 區(qū)和CH 區(qū)的占0.29%。外省農(nóng)民工中，來自與廣東毗鄰、經(jīng)濟都不是很發(fā)達的湖南、廣西、湖北和江西這四個省的較多，占農(nóng)民工將近50%。

(2)年齡性別結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工平均年齡31.96歲，四分之一分位數(shù)是25歲，中位數(shù)是31歲，四分之三分位數(shù)是38歲。分性別來看，男子平均年齡32.28歲，四分之一分位數(shù)是 25歲，中位數(shù)是31歲，四分之三分位數(shù)是39歲；女子平均年齡31.66歲，四分之一分位數(shù)是25歲，中位數(shù)是31歲，四分之三分位數(shù)是 38歲。女子總體上要年輕一些，卡方檢驗顯示，男女在年齡結(jié)構(gòu)上差異在1%水平上顯著。1980年前出生的人數(shù)為715人，占41.04%；1980—1989年出生的人數(shù)為728人，占41.79%；1990年以后出生的為299人，占17.16%。男性比例約占48.22%，女性約占51.78%。20歲以下年齡段以及46歲以上年齡段，男性比率要高一些。在其他年齡段女性的比率要高一些。

(3)婚姻與家庭結(jié)構(gòu)。71%的農(nóng)民工已婚，未婚29%。在已經(jīng)結(jié)婚的1 221 對夫妻中，有1 055 對夫妻同在G 市，占已婚夫婦的86%，由此可見，夫妻共同流動已經(jīng)成為G 市農(nóng)民工重要特征。同在G市的夫妻中，998 對夫妻至少有一個孩子，多的有6個孩子。這998 對夫妻總共生育1 637個小孩，平均每對夫妻生育1.64個小孩。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年全國總和生育率為1.18 110，其中“城市”為0.882 10，“鎮(zhèn)”為1.153 40，“鄉(xiāng)村”為1.437 55，可見，農(nóng)民工生育子女?dāng)?shù)均高于普查數(shù)據(jù)中“城市”、“鎮(zhèn)”和“鄉(xiāng)村”總和生育率。雖然調(diào)查樣本中同在G 市的夫妻有1 637個小孩，但在G 市只有779人，占47.6%，意味著有52.4%的小孩是留守兒童。

(4)教育與就業(yè)。教育程度為初中的占60%左右，其次是高中畢業(yè)，占16.42%，中專和小學(xué)學(xué)歷約占8%，平均受教育年限是 9.6年。資本密集型的第二產(chǎn)業(yè)需要 10.4年，技術(shù)密集型的第三產(chǎn)業(yè)需要 13.3年?？梢姡r(nóng)民工教育培訓(xùn)和素質(zhì)提高的任務(wù)繁重，城市產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整將給農(nóng)民工的就業(yè)帶來較大的風(fēng)險。農(nóng)民工尤其新生代農(nóng)民工的職業(yè)變化頻繁，每人平均變換工作的時間不到1年。新生代農(nóng)民工第一次就業(yè)一般三個月就辭職，流失率超過40%，就業(yè)穩(wěn)定性差。

(5)居住時間和空間分布。農(nóng)民工在G 市居住時間四分之一分位數(shù)是10個月，中位數(shù)為26個月，四分之三分位數(shù)是62個月，平均46個月。大多數(shù)呆的時間都不長，超過5年的占總?cè)丝诒嚷什淮?。按照G 市官方統(tǒng)計，2013年末城市常住人口達到了1 292.68萬人，其中戶籍人口832.31萬人，農(nóng)民工為460.37萬人。BY 區(qū)農(nóng)民工達到138.42萬，雄踞各區(qū)之首，其次是TH 區(qū)和PY 區(qū),分別為67.48萬和62.8萬人。ZC、LG 和LW 區(qū)農(nóng)民工比較少，分別為19.74萬、18.7萬、17.36萬人。

(6)農(nóng)民工就業(yè)單位與行業(yè)。70%以上農(nóng)民工就業(yè)單位在制造業(yè)、批發(fā)零售和住宿餐飲業(yè)，其比例分別為39.69%、20.75%和13.13%。這些行業(yè)特點是勞動密集程度高、競爭激烈。在就業(yè)門檻高或壟斷性行業(yè)，如電煤水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)、黨政機關(guān)和社會團體、金融保險和房地產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工就業(yè)非常少，其比例分別為0.19%、0.38%和0.56%。

(7)農(nóng)民工月收入。農(nóng)民工月平均工資為3 089.64元，四分之一分位數(shù)為2 000元，中位數(shù)是2 600元，四分之三分位數(shù)為3 500元。大多數(shù)收入在平均數(shù)以下。根據(jù)G 市官方數(shù)據(jù)①，2011年G 市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月均工資為4 789.42元，私營及其他單位就業(yè)人員月均工資為2 495.92元；2012年G 市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月平均工資為5 216.50元，私營及其他單位就業(yè)人員月平均工資為2 786.83元。農(nóng)民工月平均工資比G 市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工工資要低了很多，但比私營及其他單位就業(yè)人員月平均工資要高。另外，農(nóng)民工全家月收入平均為5 432.29元，四分之一分位數(shù)為3 000元，中位數(shù)是4 200元，四分之三分位數(shù)為6 000元。

(8)子女義務(wù)教育。在所有就讀小學(xué)和初中的農(nóng)民工子女中，在G 市就讀的只有35.62%，戶籍地就讀的占62.97%。這沒有達到國家關(guān)于農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育“以流入地政府為主”的政策要求。隨父母在G 市就讀小學(xué)和初中的農(nóng)民工子女中，有54.5%入讀公立學(xué)校，44.3%入讀私立學(xué)校，入讀打工子弟學(xué)校比率很低。這與國家的政策相一致，即農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育在G 市確實做到了“以公辦學(xué)校為主”。

(9)社會保險和住房保障。參與工傷保險比率的農(nóng)民工為29.39%，參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險比率分別為22.27%和21.35%，總體參與率雖然都不高，但仍領(lǐng)先于全國平均水平。全國農(nóng)民工此三項保險參與比率分別為28.5%、15.5%和17.6%。在住房保障方面，雖然2013年G 市政府審議通過《G 市公共租賃住房保障制度實施辦法(試行)》，明確要求每年安排一定數(shù)量的公共租賃住房，通過積分制解決部分農(nóng)民工住房問題，但2014年《G 市公共租賃住房保障申請審查實施細(xì)則》又規(guī)定“本市轄各區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭”才有資格申請，因而農(nóng)民工居住以租住私房、單位住房為主，比率高達92%。每月平均租金為565.14元，四分之一分位數(shù)為200元，中位數(shù)是350元，四分之三分位數(shù)為650元。

綜上，農(nóng)民工及其生存和生活有以下幾方面的特征。一是農(nóng)民工“候鳥”式流動。由于城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度與戶籍制度掛鉤，農(nóng)民工沒有城市戶籍，大多數(shù)沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，只是城鎮(zhèn)的“候鳥”，同城不能同待遇，由此產(chǎn)生了“就業(yè)在城鎮(zhèn)，戶籍在農(nóng)村；勞力在城鎮(zhèn)，子女在農(nóng)村；收入在城鎮(zhèn)，積累在農(nóng)村；生活在城鎮(zhèn)，社保在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。二是農(nóng)民工集中于大城市尋找就業(yè)和發(fā)展機會。由于大城市市場規(guī)模大、發(fā)展機遇相對較多，從而導(dǎo)致大城市基本公共服務(wù)供給不足。三是農(nóng)民工市民化進程緩慢。農(nóng)民工市民化關(guān)系到城鄉(xiāng)改革的全面深化，關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟的全面發(fā)展，但長期以來，由于農(nóng)民工流入地政府財力與事權(quán)不匹配，農(nóng)民工流出地城鄉(xiāng)發(fā)展不統(tǒng)籌，農(nóng)民工市民化進程在城市財政巨大的壓力下艱難前行。因此，迫切需要建構(gòu)農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本分擔(dān)機制。

二、農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本測算

農(nóng)民工市民化公共成本是指使農(nóng)民工在享受目前市民同等的基本公共服務(wù)水平時，政府需要新增的投入。本研究主要基于分層、分階段與規(guī)模成比例的PPS抽樣方法對G市農(nóng)民工基本情況及其就業(yè)、居住、社保、婚育與接受計劃生育服務(wù)、生活與感受等進行監(jiān)測抽樣調(diào)查，并以農(nóng)民工總數(shù)837萬②為基準(zhǔn)測算農(nóng)民工市民化公共成本，包括義務(wù)教育、就業(yè)扶持、社會保障、公共衛(wèi)生、住房保障5 大基本公共服務(wù)方面的支出。其中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有包括是因為農(nóng)民工已居住在城市，這部分費用早已發(fā)生，不存在嚴(yán)格意義上的新增財政開支。此外，農(nóng)民工市民化中的城市管理費用、計生服務(wù)、供水(氣、熱)補貼、殯葬等方面的開支由于數(shù)據(jù)難以搜集而忽略。

為簡單直觀地反映農(nóng)民工市民化的公共成本，采用分類加總法。首先分別測算每年G 市政府為農(nóng)民工提供各個領(lǐng)域所需要的支出，在此基礎(chǔ)上根據(jù)農(nóng)民工總規(guī)模計算出各個領(lǐng)域支出的人均水平，再將各個領(lǐng)域支出的人均水平加總，即得出農(nóng)民工市民化的每年人均公共成本。從農(nóng)民工的生命周期來看，農(nóng)民工市民化的人均公共成本=(農(nóng)民工壽命-農(nóng)民工年齡)×每年農(nóng)民工市民化的人均公共成本；而從每年農(nóng)民工市民化需要的公共財政支出來看，政府每年支付的農(nóng)民工市民化公共成本=每年農(nóng)民工市民化的人均公共成本×每年農(nóng)民工市民化數(shù)目。計算公式如下：

式中，c 為農(nóng)民工市民化的每年人均財政支出；c1、c2、c3、c4、c5分別為政府每年在農(nóng)民工子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持、社會保障、公共衛(wèi)生、住房保障方面的人均支出；cp為農(nóng)民工市民化的人均公共成本； a1為農(nóng)民工的壽命； a0為農(nóng)民工的年齡； ct為政府每年支付的農(nóng)民工市民化公共成本；n 為每年農(nóng)民工市民化的數(shù)量。

現(xiàn)將G 市農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育支出、就業(yè)扶持支出、社會保障支出、公共衛(wèi)生支出、住房保障支出等公共服務(wù)成本測算分述如下。

1．農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育支出 1c

伴隨著G 市農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加，其隨遷子女中需要接受義務(wù)教育的適齡兒童數(shù)目也在快速上升。據(jù)報道，在2007年G 市義務(wù)教育階段學(xué)生中有33.93%為外來務(wù)工人員子女③。2010年則達到41.91%，其中小學(xué)生40.72萬人，初中生10.37萬人，共有51.09萬人，而在公辦學(xué)校就讀人數(shù)為20.51萬人④；2013年隨遷子女等非G 市戶籍學(xué)生達56萬人，占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的46%，其中在公辦學(xué)校就讀的有23.33萬，占非G 市戶籍學(xué)生數(shù)的42%⑤?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定農(nóng)民工隨遷子女有權(quán)利在流入地接受義務(wù)教育。而根據(jù)相關(guān)義務(wù)教育政策，多接收一個流動學(xué)生則G 市財政就必須多支付一個人的教育經(jīng)費。流入地政府如果要全盤接收農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育，還需要通過新建學(xué)校來解決師生容積率的問題。因此，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本支出是農(nóng)民工市民化公共成本的重要組成部分，主要包括公用經(jīng)費補助、教職員工資福利經(jīng)費、校舍建設(shè)成本等三項。筆者測算G 市農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本1c 為：348元/人?年。具體測算如下：

(1)人均義務(wù)教育公用經(jīng)費測算。2013年廣東省義務(wù)教育公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)生均750元，初中生均1150元。經(jīng)簡單算術(shù)平均后得出G 市2013年義務(wù)教育生均教育公用經(jīng)費為950元。當(dāng)年如果將農(nóng)民工隨遷子女56萬人全部納入公辦學(xué)校，則市財政每年需支付教育公用經(jīng)費總額53 200萬元，也即要為農(nóng)民工人均義務(wù)教育公用經(jīng)費64元。

(2)人均教職員工資福利經(jīng)費測算。《2013－2014年度廣東地區(qū)薪酬調(diào)查報告》顯示，廣東小學(xué)和初中教師月平均工資分別為4 066元、6 928元⑥。根據(jù)2008年《廣東省中小學(xué)教職員編制標(biāo)準(zhǔn)實施辦法》，小學(xué)師生比為1:22，初中為1:16。據(jù)此，2013年G 市小學(xué)生均教師年均工資為2 218元，初中生均的教師工資為5 196元。簡單算術(shù)平均后，2013年G 市義務(wù)教育生均需負(fù)擔(dān)教師工資為3 707元。仍按56萬的農(nóng)民工子女?dāng)?shù)計算，則教職員工資福利經(jīng)費總額為207 592萬元，農(nóng)民工人均每年需負(fù)擔(dān)教職員工資（福利）費用為 248元。

(3)人均校舍建設(shè)成本。按照教育部關(guān)于城鎮(zhèn)九年制義務(wù)教育學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即每校2 100 學(xué)生和16 190平方米校舍面積⑦，如果將全部農(nóng)民工隨遷子女納入公辦學(xué)校，則理論上需新建設(shè)266.67 所學(xué)校。按2012年G 市竣工房屋平均3 447元/平方米的造價⑧計算，建設(shè)一所新校需5 580.693萬元，建設(shè)266.67 所學(xué)校總投資需148.82億元。依據(jù)《民用建筑設(shè)計通則》，按建筑使用50年折算，每年需2.98億元折舊費。農(nóng)民工每人每年將產(chǎn)生人均校舍建設(shè)成本36元。

2．就業(yè)服務(wù)支出 2c

農(nóng)民工要在城市生存首先要解決的就是就業(yè)問題。這不僅需要農(nóng)民工自身的努力，也需要政府相關(guān)部門的扶持。2014年，G 市印發(fā)《G 市就業(yè)困難人員就業(yè)援助實施辦法》，并且就業(yè)專項資金安排了5.5億元，主要用于對就業(yè)困難人員的職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、社會保險和崗位補貼等。因此，農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)成本主要包括職業(yè)介紹費用和職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定費用等方面。農(nóng)民工的人均就業(yè)服務(wù)成本 2c 為192元/人·年。具體測算如下：

(1)人均職業(yè)介紹費用。根據(jù)2013年《G 市促進困難群體就業(yè)補貼辦法》，對于那些在法定勞動年齡內(nèi)、有就業(yè)愿望和勞動能力、仍處于失業(yè)狀態(tài)的失業(yè)人員，每人享有100元職業(yè)介紹費用補貼。2013年G 市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.15%⑨，假定農(nóng)民工的失業(yè)率與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率相等，則2013年農(nóng)民工中處于失業(yè)狀態(tài)人數(shù)為16.23萬人。政府補助處于失業(yè)狀態(tài)農(nóng)民工的職業(yè)介紹費用總額為1 623萬元/年，分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則人均職業(yè)介紹費用為2元/人?年。

(2)人均職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定費用?！秳趧臃ā芬?guī)定：“國家確定職業(yè)分類，對規(guī)定的職業(yè)制定職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，實行職業(yè)資格證書制度”。農(nóng)民工大多從事運輸設(shè)備操作、農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)及服務(wù)業(yè)，需要取得相應(yīng)職業(yè)資格證書。其職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定均需一定費用，現(xiàn)只考慮獲取相應(yīng)的職業(yè)資格證書的財政培訓(xùn)費補貼。根據(jù)《G 市職業(yè)技能培訓(xùn)券補貼項目和標(biāo)準(zhǔn)》，考取不同等級的職業(yè)資格證書，其培訓(xùn)費補貼也不同。為簡單起見，只考慮“初級工”一類，并取其C 類培訓(xùn)費補貼定額600元作為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)G 市2012年農(nóng)民工動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)及其統(tǒng)計分析，需要獲取職業(yè)資格證書的農(nóng)民工占總數(shù)31.66%。據(jù)此，2013年農(nóng)民工中有265萬人需要參加職業(yè)技能培訓(xùn)并獲取相應(yīng)職業(yè)資格證書，則政府支付的職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定費用總額為159 000萬元/年。分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則農(nóng)民工人均的職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定費用為190元/人·年。

3．社會保障支出 3c

長期以來，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，而來自農(nóng)村的外地農(nóng)民工因無本地戶口，很難享受到養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等社會保障權(quán)益。因此，一旦農(nóng)民工市民化，其養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障支出就是核心支出。對于穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，按規(guī)定參加的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，一般由單位和個人按照工資一定的比例提取保險基金，政府沒有補助，不會增加政府支出。另外，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，G 市外來農(nóng)民工與本地戶籍人員一樣，只要穩(wěn)定就業(yè)滿6個月就可進行失業(yè)登記、享受政府就業(yè)援助及依規(guī)領(lǐng)取失業(yè)保險金。因此，在計算農(nóng)民工市民化的社會保障支出時只考慮城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險支出、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險支出和最低生活保障支出，而不考慮城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和失業(yè)保險支出這些項目。筆者測算G 市農(nóng)民工的社會保障成本（ 3c =c養(yǎng)+c醫(yī)+c低）為1 400元/人?年（1 309+40+51）。具體測算如下：

(1)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險人均支出c養(yǎng)。2012年8月G 市開始實行《G 市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》⑩。根據(jù)此辦法，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，并支付終身。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財政出資建立，標(biāo)準(zhǔn)為130元/人?月，如果繳費年限超過15年，則每超1年，每月加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金6元。該辦法實施時已年滿60周歲的居民經(jīng)核準(zhǔn)后可直接按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年G 市60歲以上的外地老人約10萬人?。假設(shè)政府將這一群體全部納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系，并按每人每月130元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，則其基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政支出總額15 600萬元/年。

2013年G 市農(nóng)民工總數(shù)達837萬人，16～59周歲的有771萬人。2012年農(nóng)民工動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，22.17%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。假定2013年的參保率與2012年一致，如果將沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的外來務(wù)工人員全部納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，則有600萬人進入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。個人賬戶中，按最低補貼標(biāo)準(zhǔn)計算，即政府對個人繳費補貼為15元/月，對集體經(jīng)濟組織補助的補貼為5元/月，則政府平均支出為20元/人?月，政府補貼總額將達144 000萬元/年(20×12×600)?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分，按補助標(biāo)準(zhǔn)130元/人?月，政府補助總額936 000萬元/年(130×12×600)。因此，對這600萬農(nóng)民工來說，政府總支出將達到1 080 000萬元/年。

綜上，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財政支出總額1 095 600萬元/年（15600+1 080 000）。分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則農(nóng)民工人均城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險c養(yǎng)為1 309元/人?年（1 095 600/837）。

(2)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人均支出成本c醫(yī)。根據(jù)G 市人民政府辦公廳《關(guān)于調(diào)整G 市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險有關(guān)規(guī)定的通知》?精神，2013年度起G 市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和范圍有所調(diào)整。未成年人與在校學(xué)生個人繳納120元/人?年，政府資助320元/人?年；非從業(yè)居民個人繳納600元/人?年，政府資助320元/人?年；老年居民個人繳納800元/人?年，政府資助1 000元/人?年。

政府資助對象為“未成年人與在校學(xué)生”，這里只考慮在義務(wù)教育階段的農(nóng)民工隨遷子女。2013年G 市義務(wù)教育階段的農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)為56萬人，按上述補助標(biāo)準(zhǔn)，G 市財政對這部分人員的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險補助為17 920萬元/年(56× 320)。假設(shè)2013年將G 市農(nóng)民工中60歲及以上的按10萬人計并納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險體系，則需財政補助10 000萬元/年(10×1 000)。2013年G市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.15%，再假定農(nóng)民工的失業(yè)率與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率相等，則2013年農(nóng)民工中處于失業(yè)狀態(tài)的人數(shù)為16.58萬人，對這部分人員新增財政醫(yī)療保險補助則為 5 306萬元/年(16.58×320)。

據(jù)此，政府每年需要新增城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險支出總額33 226萬元/年（17 920+10 000+5 306）。分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則農(nóng)民工人均城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險支出c醫(yī)為40元/人?年(33 226/837)。

(3)最低生活保障支出c低。2013年G 市戶籍人口832.31萬人，其中享受“低?！本葷倪_8.68萬人，即享受“低保”的人口比重為1.04%?。2014年起G 市城鎮(zhèn)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)提高到每人每月600元?。假定農(nóng)民工市民化后的“低保”比例與2013年戶籍人口的一致，即按1.04%計算，則農(nóng)民工市民化“低保”支出為市民化人口、低保人口比例、人均補差的乘積，據(jù)此可計算得出，農(nóng)民工市民化財政將每年新增“低保”支出 42 600萬元/年(837×1.04%×408×12)。分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則農(nóng)民工人均最低生活保障成本c低為51元/人?年（42 600/ 837）。

4.公共衛(wèi)生支出c4

基本公共衛(wèi)生服務(wù)是公益性的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，是由疾病預(yù)防控制機構(gòu)、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)向全體居民提供的服務(wù)。根據(jù)《G 市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》?，到2015年G 市人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費為50元，因而設(shè)定農(nóng)民工人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費為50元/人?年。

醫(yī)療救助主要針對的是沒有經(jīng)濟能力治病的群體實施的專門公共服務(wù)。目前全國醫(yī)療救助平均水平人均1 010元/年，廣東醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)2014年提升至934元/年?人?。《2013年G 市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，當(dāng)年城市醫(yī)療救助26.5萬人次，占比3.18%。假定農(nóng)民工中需要接受醫(yī)療救助的比例與此相同，則2013年需要醫(yī)療救助的農(nóng)民工約為26.6萬人，政府每年醫(yī)療救助支出總額即為24 844萬元/年。分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則農(nóng)民工人均醫(yī)療救助成本為30元/人?年。因此，最后測算的農(nóng)民工公共衛(wèi)生支出c4為80元/人?年

5.保障性住房支出 5c

G 市目前已實行將廉租房并入公共租賃住房管理，并統(tǒng)一歸類為公共租賃住房。公共租賃住房保障包括發(fā)放住房租賃補貼、提供公共租賃住房等方式。農(nóng)民工市民化后必然將其納入城鎮(zhèn)居民住房保障體系。G 市現(xiàn)已為納入公共租賃住房保障體系的居民提供住房租賃補貼。根據(jù)《G 市公共租賃住房保障制度實施辦法》，一般適用的住房租賃補貼計算公式為：住房租賃補貼=(人均保障建筑面積標(biāo)準(zhǔn)－人均自有產(chǎn)權(quán)住房建筑面積)×家庭人口×補貼標(biāo)準(zhǔn)×收入補貼系數(shù)×區(qū)域補貼系數(shù)。其中人均保障建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為15平方米，補貼標(biāo)準(zhǔn)按每平方米建筑面積20元計算，區(qū)域補貼系數(shù)與戶籍所在地相關(guān)，由于農(nóng)民工分布在各區(qū)域，因此這里假定為1；農(nóng)民工一般沒有自有產(chǎn)權(quán)住房，假定其人均自有產(chǎn)權(quán)住房建筑面積為0。收入補貼系數(shù)與保障對象的家庭年人均可支配收入掛鉤，不同水平的家庭年人均可支配收入對應(yīng)不同的收入補貼系數(shù)。根據(jù)2012年G 市農(nóng)民工動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析得出農(nóng)民工的家庭人均可支配收入最高為13 333元，其中處于低保、低收入標(biāo)準(zhǔn)線以下的占68.12%，低于或等于9 600元但在低保、低收入標(biāo)準(zhǔn)線以上的占31.68%，高于9 600元但低于或等于15 600元的為0.2%，可據(jù)此加權(quán)平均計算得到農(nóng)民工的收入補貼系數(shù)為1.17。據(jù)G 市第六次人口普查數(shù)據(jù)，G 市平均每戶2.68人，根據(jù)公式可得政府平均每年每戶在住房租賃補貼部分的支出為11 288元，人均每年支出為4 212元。此外，根據(jù)住房保障局測算，公共租賃住房的建設(shè)成本(包括征地成本、基建成本等)為5 750元/平方米，按人均15平方米計算，則人均投入51 705元。按建筑使用50年折算，人均每年折舊費支出為1 034元。承租政府籌集的公共租賃住房的，政府根據(jù)承租家庭的收入分檔次發(fā)放租金補助。按租金補助標(biāo)準(zhǔn)平均為600元/人?月，對外來人口將提供公共租賃住房的比例為5%～10%計算，且假設(shè)為10%農(nóng)民工提供保障性住房，則保障性住房財政支出總額1 041 730萬元/年，即按837×(4 212+1 034+600×12)×10%計算得出。分?jǐn)偟饺哭r(nóng)民工，則農(nóng)民工人均住房保障成本（5c ）為1 245元/人?年（1 041 730/837）。

依據(jù)c =1c +2c +3c +4c +5c =348+192+ 1400+80+1 245=3 265元/人?年，G 市農(nóng)民工市民化公共成本為3 265元/人?年。即假定農(nóng)民工平均預(yù)期壽命為80歲（依據(jù)《G 市社會事業(yè)發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃》?，2010年G 市居民平均預(yù)期壽命為79.04歲，2015年G 市居民平均預(yù)期壽命為80歲），2012年G 市農(nóng)民工動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工平均年齡為32歲。G 市農(nóng)民工市民化的人均成本pc ＝3 265元/人?年×48＝156 720元。

G 市通過積分入戶政策將農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢磕暌?guī)定積分入戶指標(biāo)為3 000個，則政府每年的農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本tc 為9 795 000元，即每年農(nóng)民工市民化需要財政投入約979.5萬元。如果按金額大小排序，農(nóng)民工市民化公共成本最大的項目是社會保障成本，其次是保障性住房成本、隨遷子女義務(wù)教育支出、就業(yè)服務(wù)支出、公共衛(wèi)生支出。

三、建構(gòu)農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本分擔(dān)機制

農(nóng)民工市民化是城市化的核心。農(nóng)民工市民化不是只給城市帶來成本支出，它有利于將流動型消費將轉(zhuǎn)化定居型消費，拉動城市內(nèi)需，促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，同時外來農(nóng)民工還能夠有效稀釋人口老齡化現(xiàn)象，減輕城市社會負(fù)擔(dān)，帶來人口紅利，促進城市可持續(xù)發(fā)展。各級政府應(yīng)采取有效措施，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，積極為推進農(nóng)民工市民化提供支持。目前，農(nóng)民工市民化所需城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險以及住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等公共服務(wù)成本高，流入地政府顯然難以承受。筆者認(rèn)為，推進農(nóng)民工市民化，實現(xiàn)其公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于“縮差”、“分類”與“并軌”，要處理好中央與地方、流出地與流入地政府之間的財政平衡關(guān)系；中央政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立中央政府、地方政府、市場主體、個人共同承擔(dān)的多元化成本分擔(dān)機制。

1．中央和地方分擔(dān)機制

農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)成本必須建構(gòu)成本分擔(dān)機制，即由中央財政和地方財政分擔(dān)，流入地政府與流出地政府相互配合、相互支持。中央財政轉(zhuǎn)移支付要與農(nóng)民工市民化掛鉤，中央和地方財政安排轉(zhuǎn)移支付既要考慮常住人口，又要鼓勵城市接納農(nóng)民工。

一方面要完善中央財政專項轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政轉(zhuǎn)移支付要與農(nóng)民工市民化掛鉤，給予專項轉(zhuǎn)移支付。這將從根本上實現(xiàn)國家公共資源跟人走的目標(biāo)，依據(jù)人口流入數(shù)量進行轉(zhuǎn)移支付。這既是調(diào)動地方政府接納轉(zhuǎn)移人口的積極性手段，也是人口流動市場化的根本要求。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移支付的計算，過去是與戶籍人口規(guī)模掛鉤，將來應(yīng)與常住人口規(guī)模和接納農(nóng)民工規(guī)模掛鉤，為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的財力保障，形成激勵接納農(nóng)民工的長效機制。另一方面，要正確處理中央財政與地方財政支付關(guān)系。中央財政的一般性轉(zhuǎn)移支付，要考慮地方城鎮(zhèn)農(nóng)民工的公共服務(wù)支出成本，與各地吸收和承載農(nóng)民工的數(shù)量掛鉤，與地方政府提高農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化水平掛鉤。地方財政要以農(nóng)民工的各項支出為重點，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加基本公共服務(wù)投入。

G 市雖然稅收位居國家前列，但每年要上繳大部分給中央和省財政，自己留下的和中央財政對G市的補貼并不多，人均財力非常有限。以2011年為例，全國人均醫(yī)?；I集金額為200元，中央給西部地區(qū)人均補貼是80元，但對G 市僅補助8元。因此，深化按常住人口安排財政轉(zhuǎn)移支付和增加直接稅，提高經(jīng)濟強市稅收留成和土地出讓金的比例等改革，形成地方政府吸納外來人口的激勵機制，建構(gòu)事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政機制，有利于提高城市財政能力，增加城市公共服務(wù)的財政投入力度，逐步實現(xiàn)人均公共財政收支大體均衡。

2．企業(yè)專項成本分擔(dān)機制

根據(jù)成本測算，農(nóng)民工市民化需要政府補助最大的項目為社會保障和保障性住房。目前農(nóng)民工的收入偏低、社會保障不到位、住房條件差，作為用人單位的企業(yè)理應(yīng)為農(nóng)民工市民化分擔(dān)一定成本。首先，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照“同工同酬、同工同權(quán)”的原則，確保農(nóng)民工享有合理的工資待遇和福利保障。企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費用。其次，根據(jù)國家規(guī)定，企業(yè)可按照職工工資總額的1.5%提取教育培訓(xùn)經(jīng)費。企業(yè)應(yīng)確保這筆資金能夠真正用于職工職業(yè)技能培訓(xùn)等方面的就業(yè)扶持，不斷提高起自我發(fā)展和市民化能力，進一步減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。最后，在保障性住房方面，企業(yè)應(yīng)力所能及地參與到社會集資房和保障性住房的建設(shè)中來，同時積極為農(nóng)民工辦理住房公積金，努力改善農(nóng)民工的住房條件，減輕和緩解政府在農(nóng)民工市民化中提供保障性住房方面的壓力。

3．市場主體成本分擔(dān)機制

在農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)中，除發(fā)揮政府、企業(yè)的各自作用外，還要充分運用市場力量，通過市場解決農(nóng)民工市民化公共服務(wù)的部分成本。拓展資金渠道是解決農(nóng)民工市民化公共服務(wù)成本的關(guān)鍵。用市場化手段激勵更多市場主體參與農(nóng)民工市民化公共服務(wù)供給，打開市場融資渠道。

首先，在國家積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的背景下，城鎮(zhèn)化建設(shè)融資將更加倚重債券市場，各銀行業(yè)金融機構(gòu)結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的金融服務(wù)的投入。其次，加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。再次，推廣政府與社會資本合作的模式，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本參與農(nóng)民工市民化的平臺建設(shè)。另外，在農(nóng)民工市民化的保障性住房建設(shè)等大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面，可積極嘗試政府與社會資本合作的模式，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本積極參與。

4.個人成本分擔(dān)機制

農(nóng)民工在市民化進程中，一般將分化為兩大群體，即可市民化群體和“逆市民化”群體。前者由于文化程度和勞動技能都比較高，較快地適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，融入城鎮(zhèn)的過程比較順利，成為可市民化群體。他們一旦被城鎮(zhèn)接納，便成為準(zhǔn)市民，繼而實現(xiàn)身份與身心的雙重轉(zhuǎn)換。后者由于受政府公共服務(wù)的排斥與企業(yè)分配不公，在市民過程中充滿艱辛，成為一個“漂移”族群。農(nóng)民工如果不能順利融入城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)市民，又不愿退回農(nóng)村，即長期徘徊在城鄉(xiāng)之間，陷進融入城鎮(zhèn)與背逆城鎮(zhèn)的兩難境地，那么，他們則難免尋找非正規(guī)途徑，直至為此走上違法犯罪道路，成為逆市民化群體。

無疑，要盡可能縮小逆市民化群體，減少農(nóng)民工市民化過程中的“隱形”社會成本和風(fēng)險，農(nóng)民工自身必須具有分擔(dān)教育、社會保險成本等個人能力，確保能有效參與城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費用。因此，政府要提高土地征收對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建農(nóng)民承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，讓“農(nóng)民工帶著財產(chǎn)進城”，并能夠分擔(dān)在市民化中應(yīng)由個人承擔(dān)的有關(guān)公共服務(wù)成本。

總之，農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)成本必須建構(gòu)分擔(dān)機制，即由中央財政、地方政府、企業(yè)和個人分擔(dān)。國家財政轉(zhuǎn)移支付要與農(nóng)民工市民化相掛鉤，中央和省級財政安排轉(zhuǎn)移支付既要考慮常住人口，又要鼓勵城市接納農(nóng)民工。如果各級政府、企業(yè)、市場與社會協(xié)同分擔(dān)，則農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)均等化并非難事。

注釋：

① 基于數(shù)據(jù)可得性，只能將流動人口工資收入與2011年和2012年相關(guān)數(shù)據(jù)進行比較。按G 市統(tǒng)計局的標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工的統(tǒng)計范圍是指城鎮(zhèn)地區(qū)除私營企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以外的全部法人單位，具體包括國有單位、城鎮(zhèn)集體單位、聯(lián)營經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟、外商投資經(jīng)濟、港澳臺投資經(jīng)濟等單位。私營及其他單位就業(yè)人員的統(tǒng)計范圍是除去納入城鎮(zhèn)單位統(tǒng)計的法人單位以外的私營及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等法人單位，不包括農(nóng)村勞動力和個體戶。數(shù)據(jù)來源于http://www.gzstats.gov.cn/tjgb/ qtgb/ 201206/t20120629_29123.htm。

② 本研究采用大多數(shù)部門人口的數(shù)據(jù)，詳細(xì)見羊城晚報，2014-4-23。

③ 羊城晚報：http://www.southcn.com/today/hotpic news/content/2008-08/29/content_4573965.htm。

④ 數(shù)據(jù)來自華南師范大學(xué)教育培訓(xùn)與研究院的一篇論文：《建立農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的思考——以廣州市為例》，2014年。

⑤ 陳穗杰：《廣州完善政策推動來穗人員有序融入》，http://www.dayoo.com/ 2014-06-03。

⑥ 《2013－2014年度廣東地區(qū)薪酬調(diào)查報告》，www.chinairn.com/pr...534.html2013-08-14。

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⑨ 市統(tǒng)計局綜合處：《2013年廣州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014-03-19。

⑩ 廣州市人力資源與社會保障局：《廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》，http://www.hrssgz.gov.cn/zcfg/ shbxyzgfl/201210/t20121018_192393.htm

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