鄉(xiāng)村公共品有效供給之道：尊重社會資本——基于L村道路修建的經(jīng)驗分析

高名姿，韓偉，陳東平

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，a 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；b 金融學(xué)院，江蘇 南京 210095； 2.四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，四川 成都 610041)

在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展后， 中國加大了對農(nóng)村公共品建設(shè)的投資，但項目實施中跑冒滴漏嚴(yán)重、難以瞄準(zhǔn)農(nóng)民意愿導(dǎo)致農(nóng)民滿意度不高等問題也日益凸現(xiàn)。這些問題降低了已有設(shè)施的使用效率，甚至導(dǎo)致了資源的浪費，嚴(yán)重制約了農(nóng)民生活水平的提高。提高公共資金使用效率和公共品供給中農(nóng)民的滿意度成為擺在決策機(jī)構(gòu)和研究人員面前的重要課題。

提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的主要資金來源是財政投入。與私人資金不同，財政投入屬于公共資金，其特征是：C(具體項目實施人)花A(政府、納稅人)的錢，去做讓B(項目受益群體)滿意的事。而私人資金的特征是：B 花B 的錢，做讓B 滿意的事，因此，公共產(chǎn)品供給“天生”隱含著低效率的可能[1]，其根源是如果A、B 不能對C 進(jìn)行有效的控制，將產(chǎn)生諸多問題，如“截流”(擅自改變資金用途)、“漏損”(與C 的責(zé)任缺失有關(guān))。解決這些問題，理論和實證研究者大都寄希望于“自下而上”的制度設(shè)計：受益者與實施者得到統(tǒng)一，即將制度變?yōu)锽 拿A 的錢做讓B 滿意的事，從而解決原制度的“天生”缺陷。

對于自上而下的農(nóng)村公共品供給，學(xué)者們多提出對公共品供給決策機(jī)制和管理體制進(jìn)行改造[2-4]，包括提高農(nóng)民在公共品供給中的參與度[5]。劉承芳、張林秀、Scott Rozelle 從基層治理的角度對農(nóng)村公共品供給做了實證研究，他們對道路、飲用水和灌溉項目的研究顯示，農(nóng)村民主治理是提高公共品供給質(zhì)量的有效機(jī)制[6]。Asim Ijaz Khwaja 基于對巴基斯坦北部公共品供給資料的分析指出，對于非技術(shù)性決策，社區(qū)參與可以提高工程產(chǎn)出[7]。另外，中國一些學(xué)者以用水制度改革為研究對象對“自下而上”的農(nóng)村公共品供給開展實證研究[8～9]，結(jié)果表明用水者的充分參與是用水制度改革成功的關(guān)鍵，否則信任缺失、規(guī)則得不到完全認(rèn)可將導(dǎo)致不能實現(xiàn)用水設(shè)施維護(hù)等基本功能[9]。公共品之所以產(chǎn)出或使用效率低下，一個重要原因是責(zé)任難以明晰到個體，從而導(dǎo)致集體行動的困境。在農(nóng)村，有效監(jiān)督的交易費用常常很高，盡管公共品效益共享，但是理性經(jīng)濟(jì)人容易形成搭便車行為，集體行動因此陷入困境[10]。Elinor Ostrom 基于實證分析認(rèn)為，社會資本是幫助克服集體行動困境的核心基礎(chǔ)[11]。社會資本的形成是人們基于一定的網(wǎng)絡(luò)，通過重復(fù)交易(交往)建立信任和規(guī)則，然后形成合作[12～13]。社會資本理論認(rèn)為，如果項目得到參與者的共同認(rèn)可，并利用社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范來實施，同樣的資源將產(chǎn)生更高的生產(chǎn)效率，否則將對項目實施產(chǎn)生不利影響，提高項目實施成本和維護(hù)成本[14～15]。

對某個特定的村莊，社會規(guī)范是在村民長期交往中逐步建立起來的，其基礎(chǔ)是社區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)和信任。在不了解村莊規(guī)范的情況下盲目引入外界制度，難免不與原有社會規(guī)范發(fā)生沖突。這必然影響村莊成員的期望和相互關(guān)系，并對社會網(wǎng)絡(luò)和信任造成影響。在信任受到挑戰(zhàn)后，村民之間的合作將更加困難，公共品的供給也將陷入困境。因此，符合社區(qū)規(guī)范、尊重社區(qū)社會資本的公共品供給方式將是更好的選擇。然而，社會資本究竟是如何發(fā)揮作用的？當(dāng)外界想為村莊提供公共品時，他們應(yīng)當(dāng)怎么做才能有效利用這些社會資本？筆者擬基于L村修路案例①的分析，對上述問題作出解釋。

一、L村道路建設(shè)中的社會資本效用

L村修路項目由某基金會支持、L村自主實施，SG 提供了協(xié)調(diào)、培訓(xùn)和外部監(jiān)督。村莊自主實施項目的核心是充分利用社區(qū)的社會資本，即尊重社區(qū)已有社會規(guī)范，維護(hù)和提高社區(qū)的信任程度，鞏固社區(qū)的共同體認(rèn)同感。

從L村修路的案例可以看到社會資本的力量。L村修路項目結(jié)束后，農(nóng)戶自己投工且沒有抱怨。有位戶主豎著大拇指說：“這20萬用得好，都用到該用的地方了！”從項目結(jié)果看，資金使用效率高，村民滿意度高。社會資本發(fā)揮作用的主要難點是責(zé)任難以明確到個人，而在L村修路案例中，項目將責(zé)任有效明確到個體，并以尊重社區(qū)社會資本和規(guī)范的方式實施，避免以往外界項目實施與社會規(guī)范發(fā)生沖突的風(fēng)險，減少因制度摩擦而產(chǎn)生的費用，從而提高農(nóng)村公共品資金使用效率和農(nóng)民滿意度。

L村修路誰必須投工、投多少工，村民的決定是：共計修8 公里路，一組(村民小組，下同)負(fù)責(zé)3公里，二組負(fù)責(zé)1.5 公里，三組負(fù)責(zé)3.5 公里。修路時，一組40戶，二組45戶，三組37戶，這樣的里程劃分明顯不與戶數(shù)掛鉤。村項目管理人員Y解釋說，這是按各組的受益情況劃分的，三組在山上，受益多，所以分的路段長；二組靠近場鎮(zhèn)，但是上山采薪柴的車要用山上的路，所以也分了些。具體每個組分多少，是管理人員與各村民小組組長協(xié)商的結(jié)果，并在得到村民認(rèn)可后實施。

每個組的路段分好后，組內(nèi)如何將各路段分到戶呢？L村多年來已經(jīng)形成了傳統(tǒng)：先把路從上到下，或從下到上，分別編號，如一組40戶，一組的路段就分成40 段，分別編1 號到40 號，然后各戶抓鬮決定誰修哪一段。如果不能確定誰家受益多少，就以每段投工量持平為標(biāo)準(zhǔn)分，主要是按路的土方、石方量，土方多的長些，石方多的短些。當(dāng)然，劃分時只能估算土方量、石方量，在真正開挖前，具體每段有多少土方、多少石方，誰也不能確定。由于誰修哪段是抓鬮定的，沒有人為操縱，如果哪戶實際工作量大了，也不會怨別人，只會覺得是自己運氣不好。當(dāng)然，具體修路中村民也有聯(lián)戶的行為，比如張三、李四、王五關(guān)系好，就可能相互幫著修，大家一起修完一家的，再一起修另一家的。有些相鄰路段的農(nóng)戶也會聯(lián)戶一起修路，是否聯(lián)戶主要看相互關(guān)系好壞和便利程度。另外，對公路進(jìn)行維護(hù)，L村的辦法是終身制，修路時認(rèn)真負(fù)責(zé)的戶，后期維護(hù)工作量就相對較小；如果修路時蒙混過關(guān)，后期維護(hù)工作量就會大。這種后期維護(hù)制度也對村民的前期修路行為有約束作用。

村民表達(dá)了修路責(zé)任必須明晰到戶的原因：一是以集體為單位統(tǒng)一實施，不能做到有效監(jiān)督。L村最小的組也有37戶，當(dāng)這么多人一起投工時，僅憑小組長一人，很難準(zhǔn)確測量每個人的努力程度，當(dāng)某戶耍滑時，就不能有效處罰，或某戶特別賣力時也不能及時做出鼓勵。這在某種程度上造成了干多干少一個樣的狀態(tài)，從而導(dǎo)致低效率。二是當(dāng)以集體為單位實施時，受益主體是全體成員，每個投工人雖然也是受益人，但是他的份額可能是幾十分之一，“搭便車”的思想會讓他指望別人多干。這必然降低效率。將工作分到戶，由農(nóng)戶自由組合投工時，情況發(fā)生了變化。首先，每段工程的受益主體是特定的某戶，這戶農(nóng)戶本身必將全力做好自己的事，如果做不好，不僅存在驗收不合格的風(fēng)險，日后維護(hù)投入也多，不僅增加了自己的成本，也會在村莊留下不好的名聲，被其他村民排斥。其次，雖然各家也會請別人幫忙，但通常是幾家聯(lián)合，而且是關(guān)系好的農(nóng)戶才會聯(lián)合一起做事。各戶努力程度可以得到有效監(jiān)督，如果哪戶有偷懶?；臍v史，將不受邀請參加聯(lián)戶，從而被排除出聯(lián)戶，在做其他事情時也難獲得其他村莊成員的幫助。因此，L村村民會盡力遵守社區(qū)規(guī)范、保持自己在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中的位置，以維持信譽(yù)和獲得認(rèn)可，從而很大程度減少“搭便車”的可能性。

從案例描述中，可以進(jìn)一步剝離出L村社會資本是如何發(fā)揮作用的。如權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)，表現(xiàn)為各類項目的利益索取和投入義務(wù)對應(yīng)；盡量以戶為單位來明確責(zé)任，如果各戶受益量可以確定，那么投入的責(zé)任按受益量來確定，如投工按個人土地占總土地面積的比例來確定；在規(guī)則使用中避免人為因素影響，比如抓鬮確定各戶責(zé)任路段；遵守共同約定是社區(qū)重要的道德規(guī)范，不守規(guī)矩被人看不起，會受到排斥。L村全體村民都處在共同的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中，這個網(wǎng)絡(luò)會對違反規(guī)則的人做出懲罰。由此，村民對相互之間的互動方式有穩(wěn)定的預(yù)期，知道絕大多數(shù)人不敢違規(guī)，不敢輕易破壞自己的信用?？梢?，網(wǎng)絡(luò)、規(guī)矩、信任發(fā)揮作用的結(jié)果就是有投機(jī)心理、想“搭便車”的人將付出巨大的社會資本代價，聲譽(yù)受損、信用度降低、在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中受到排斥，想與其他村民合作或得到支持也變得非常困難。

二、L村道路建設(shè)中撬動社會資本的杠桿

既然社區(qū)社會資本可以發(fā)揮這么重要的作用，如何才能有效撬動社會資本？筆者認(rèn)為，第三方SG②的介入發(fā)揮著關(guān)鍵的杠桿作用。L村道路修建項目于2008年11月啟動，外部機(jī)構(gòu)SG 便參與其中。修路活動主要由L村自主實施，設(shè)計項目、組織實施的決策由村民大會做出，將組織實施權(quán)委托給村項目管理人員并對其進(jìn)行有效監(jiān)督。SG 除在適時提供項目資金和不定期進(jìn)行檢查、監(jiān)督之外，主要是建立管理人員的能力，根據(jù)管理人員的需要提供及時有效的培訓(xùn)、服務(wù)與支持。SG 在社區(qū)的主要作用是推動和幫助村莊實現(xiàn)自主管理與可持續(xù)發(fā)展。

在L村修路的案例中，第一步也是最關(guān)鍵的一步就是利用好社區(qū)社會資本，改變傳統(tǒng)的C 花A 的錢做讓B 滿意的事這種低效率結(jié)構(gòu)，SG 作為C(第三方)，首先是對社區(qū)B(L村全體村民)進(jìn)行充分授權(quán)，從而使原本的低效結(jié)構(gòu)變?yōu)锽 花A(某基金會)的錢做讓B 滿意的事。實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變很關(guān)鍵，但這并不必然意味著B 一定會行動起來。因為B 是由每個獨立的家庭、個體組成的群體，當(dāng)一個群體尤其是大群體面臨集體行動時，往往會陷入集體行動困境。為了擺脫這個困境，SG 便充分利用社區(qū)的社會資本：一是改善和強(qiáng)化社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。如公選管理人員，由社區(qū)的人自主實施，管理人員和村兩委一起準(zhǔn)備項目實施方案，最終通過村民大會確認(rèn)項目實施方案。在社區(qū)出現(xiàn)矛盾時，外部機(jī)構(gòu)及時介入?yún)f(xié)調(diào)和尋求妥協(xié)方案。二是充分利用社區(qū)規(guī)范來實施項目。如大家的事大家一起做決定，選舉和集體決策公開，財務(wù)公開透明，接受群眾監(jiān)督，公平地將責(zé)任劃分到戶，落實責(zé)任時抓鬮確定以避免人為因素帶來的不公平。共同受益是集體行動的核心，公平是劃分責(zé)任到戶的核心。很明顯，本案例的社區(qū)規(guī)范中，劃分責(zé)任的公平性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實際工作量的多少、是否吃虧等其他社區(qū)規(guī)范。三是通過強(qiáng)化社區(qū)信任促進(jìn)社區(qū)采取集體行動。如對于項目的行動與安排要群眾大會決定，推動社區(qū)達(dá)成集體行動的共識，建立社區(qū)對共同行動及其結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期，允許自由聯(lián)戶，滿足不同人群的信任要求。發(fā)揮社區(qū)文化也的作用，如不遵守社區(qū)規(guī)則的人，會被人瞧不起等。

通過本案例可以發(fā)現(xiàn)，第三方的角色主要是授權(quán)者、協(xié)調(diào)者、培訓(xùn)指導(dǎo)者，即為社會資本發(fā)揮作用提供機(jī)會和舞臺；小心翼翼地創(chuàng)造機(jī)會，使得到授權(quán)的社區(qū)能夠邊學(xué)習(xí)、邊成長，充分發(fā)揮自己的聰明才智和力量，按照自己的成長節(jié)奏來一步步實施項目；在社區(qū)不知道該如何做時，提供及時有效的培訓(xùn)指導(dǎo)。作為第三方，在社區(qū)開展工作時要具備如下素質(zhì)：一是要有社會資本的概念和視角；二是具有把社區(qū)管理具體事務(wù)和網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任等社會資本關(guān)鍵概念聯(lián)系起來的敏感性，通過參與式工作方法來提高和改善社區(qū)社會資本，尊重社區(qū)規(guī)范，推動社區(qū)設(shè)計自己的制度來實施管理項目。總體而言，第三方是社區(qū)成長的陪伴者。

第三方對社會資本的把握是個復(fù)雜又細(xì)致的過程。準(zhǔn)確把握社區(qū)社會資本，第三方要理解社區(qū)的規(guī)矩是什么？人與人之間是怎么互動的？傳統(tǒng)的管理方式是什么？社區(qū)的信用環(huán)境怎樣等等。只有理解這些才能在社區(qū)協(xié)調(diào)中做出公平判斷。公平有很多解讀，有些將公平理解為互利；有些認(rèn)為是機(jī)會的公平以及規(guī)則的普適性；也有些將簡單平均理解為公平。因此，第三方對公平的理解決定其在社區(qū)協(xié)調(diào)中的傾向。作為充分理解社區(qū)社會資本概念的行動團(tuán)隊，在工作中首先要尊重社區(qū)的規(guī)矩，因為它暗含了社區(qū)對公平的解讀。從L村修路路段劃分到戶的過程可以看出，人們認(rèn)為獨立的規(guī)矩制定過程和不受人為因素干擾的結(jié)果是公平的；聯(lián)戶修路、相互幫助的行為也說明人們認(rèn)可互助是公平的；權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的規(guī)矩暗含了一份付出一份收益是公平的；當(dāng)各戶受益量難以明確時，村民對各組路段的確定采用了差不多的態(tài)度，說明村民并不斤斤計較，付出、受益大約對等也能被認(rèn)為是公平的。從村民對公平的理解和行為看，大家潛意識里沒有絕對公平存在，差不多就行了。第三方在協(xié)調(diào)中追求公平時，只有尊重要社區(qū)長期累積形成的對公平的解讀，才能容易被社區(qū)接受，并有效促進(jìn)社區(qū)社會資本良性發(fā)展。

村民參與項目積極性高與村民對項目實施方式的認(rèn)可關(guān)系很大。作為第三方的SG 在尊重社區(qū)社會資本的前提下協(xié)助社區(qū)實施項目，村民相信其原有社區(qū)規(guī)范的長期有效性，從而產(chǎn)生長期預(yù)期，進(jìn)而堅持按社區(qū)規(guī)范進(jìn)行互動，鞏固社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)村民之間的信任。與此相反，在自上而下的項目規(guī)劃下，不可避免的制度沖突將使村民對制度的預(yù)期變短，短視的行為必然沖擊社區(qū)信任，破壞社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)一步造成社區(qū)規(guī)范的混亂，破壞原有的合作基礎(chǔ)，使諸如道路修建這樣的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更加困難，必然降低農(nóng)戶滿意度。

三、L村修路案例的重要啟示

L村修路案例對于農(nóng)村公共品供給具有以下啟示：

(1)選擇恰當(dāng)?shù)牡谌?。改造原有公共品供給自上而下的“天生”低效結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵無疑是A、B、C角色定位的轉(zhuǎn)變，C 原本兼任“裁判員”“運動員”，這種情況下，作為理性經(jīng)濟(jì)人，維護(hù)自身的“裁判”是必然選擇，這樣C 將可能出于自身利益最大化的考慮，不能滿足B 的真實需求。本項目的C(第三方)將“運動員”的職責(zé)交給B 方，只保留“裁判員”身份，這樣，農(nóng)村公共品供給的結(jié)構(gòu)變?yōu)锽(L村村民)在C(第三方)的監(jiān)督下，拿A(某基金會)的錢做讓B(L村村民)滿意的事。將C 拿A 的錢做讓B 滿意的事這個低效結(jié)構(gòu)，變?yōu)锽 在C 的監(jiān)督下拿A的錢做讓B滿意的事這個高效結(jié)構(gòu)并不是簡單地過程。實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，合適的C 是關(guān)鍵，應(yīng)盡量讓C做公正、獨立的“裁判員”。

(2)對社區(qū)充分授權(quán)。這是強(qiáng)化社會資本和讓社會資本發(fā)揮作用的前提。L村修路項目實施中，對社區(qū)充分授權(quán)將項目的實施主體和受益主體變?yōu)橐惑w，讓村民自主實施自己受益的事，不僅使得項目實施方式更符合村民需求，更減少了通常外部人員實施項目常見的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，減少了資金浪費和損耗；建立了社區(qū)擁有感，讓社區(qū)社會資本更好地發(fā)揮作用，最終斬斷外界主導(dǎo)下普遍存在的“搭便車”問題，從而克服集體行動的困境。當(dāng)農(nóng)戶認(rèn)為在做的是自己受益的項目，而且得到外界認(rèn)可和授權(quán)時，榮譽(yù)感和被信任感會激發(fā)出農(nóng)戶的責(zé)任心，使得農(nóng)戶更多表現(xiàn)出合作的一面，有利于項目實施。當(dāng)然，授權(quán)并不能保證社區(qū)就能實施好項目，相應(yīng)的能力建設(shè)一定要跟上，外部機(jī)構(gòu)要能夠根據(jù)社區(qū)的需求，提供及時有效的培訓(xùn)、技術(shù)支持與服務(wù)。

(3) 尊重社區(qū)規(guī)范。包括有社會資本視角，了解和理解社區(qū)規(guī)則，推動社區(qū)設(shè)計和實施自己的制度，建立和恢復(fù)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化規(guī)范與信任。簡單地說，用社區(qū)的辦法管理社區(qū)項目，注重在實施過程中不斷增加公平性、透明性、培育集體合作行動的風(fēng)氣和能力等。作為第三方，對社區(qū)的信任，給社區(qū)自發(fā)、內(nèi)生動力以機(jī)會是做好協(xié)助工作的基礎(chǔ)。目前有些社區(qū)的社會資本正在惡化，社區(qū)日益破裂，第三方要有重建社區(qū)社會資本的意識和信心。當(dāng)然，對于社會資本已經(jīng)惡化、村莊共同體意識薄弱的社區(qū)，重建社會資本提高農(nóng)戶的共同體意識將是一個漫長的過程?，F(xiàn)實中，固然存在各種復(fù)雜的社區(qū)，但作為第三方，要相信即使最困難的社區(qū)也有改善的機(jī)會。

注釋：

① SG 是四川一個農(nóng)村發(fā)展社會組織。

② 本研究所選案例為某基金會支持的四川L村道路修建項目。L村位于四川西部JS 鄉(xiāng)，有132戶農(nóng)戶，470人，三個村民小組。L村農(nóng)戶自山腳下至山頂散居于山路邊和地勢相對平坦的山坡，主要收入來源是種植葡萄和外出打工。研究所用資料主要來自筆者入村對農(nóng)戶和村項目管理人員的實地訪談，部分資料由項目實施方SG 提供。筆者參與了項目實施過程，筆者參與式觀察資料也是研究的資料來源。

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