從“供給驅(qū)動(dòng)”到“需求引導(dǎo)”：農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)型論

徐立成，何樂平，冷忠曉

(1.中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院 北京 100872；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)管理學(xué)院 北京 100190)

農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，是指在村級(jí)地域范圍內(nèi)私人不愿提供的、具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)產(chǎn)品[1]。促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給，解決農(nóng)村“五難”問題①，將有效緩解城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。關(guān)于農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品應(yīng)由誰(shuí)提供、如何提供的問題，學(xué)界一直存在爭(zhēng)論。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的收益局限于某個(gè)地區(qū)之內(nèi)，由地區(qū)政府提供農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，可以最大程度地滿足所管轄地區(qū)居民的偏好與需求，提供與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活密切相關(guān)的公共物品；同時(shí)，將公共物品供給的市場(chǎng)范圍縮小至較小的集體內(nèi)，也在一定程度上降低大集體中的“搭便車”行為[2]。另一觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化的辦法來(lái)供給農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，理由在于：農(nóng)戶群體的分化及農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品需求的分化，農(nóng)民收入的增加及其擴(kuò)展效應(yīng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下獲利渠道的合法化以及集體(公社)提供模式的徹底破產(chǎn)，都為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給提供了基礎(chǔ)[3～4]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)以村民和民間組織為主導(dǎo)供給農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品。李呈豪、蔡秀云提出應(yīng)借鑒蒂伯特的“用腳投票”②模式，打破政府壟斷供給和消費(fèi)者被迫接受的瓶頸，建立農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品“中間人”制度，同時(shí)引入不同供給主體，通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)供需均衡，為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給提供新的思路[5]。李昌平認(rèn)為應(yīng)主要通過(guò)發(fā)育民間組織來(lái)提供農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，這種意見的代表性說(shuō)法是“國(guó)權(quán)退，民權(quán)進(jìn)”[6]。鄉(xiāng)村社會(huì)依托協(xié)商一致達(dá)成的意見，通過(guò)自主決策，來(lái)解決農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給。其實(shí)，早在2002年，湖北省荊門市官垱鎮(zhèn)的農(nóng)民就開始了這方面的探索，通過(guò)“劃片承包”的辦法，推動(dòng)農(nóng)田水利的有效供給③[7]。

作為重要的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，村級(jí)道路在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活中有著重要作用。當(dāng)前村級(jí)道路建設(shè)存在一些新問題。如道路建設(shè)資金已經(jīng)下?lián)?，建設(shè)規(guī)劃也已公布，但因原材料和勞動(dòng)力沒到位，工程遲遲未能啟動(dòng)。再如已建成的村道，由于村外的大型貨車超載通行，造成路面損毀，但道路維護(hù)未能及時(shí)跟上，嚴(yán)重影響了村民的正常生產(chǎn)生活。因此，尋找有效的村級(jí)道路供給模式就顯得至關(guān)重要，它不僅關(guān)系到政策專項(xiàng)資金能否得到有效利用，更關(guān)系到村民日常生產(chǎn)生活質(zhì)量。為此，筆者以農(nóng)村道路建設(shè)為例，提出一種“需求引導(dǎo)”式的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給模式，試圖將供給的決策權(quán)賦予作為公共物品消費(fèi)者的村民和民間組織，以提高農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量。

一、政府主導(dǎo)的“供給驅(qū)動(dòng)”模式及缺陷

農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以家庭為基本生產(chǎn)單位的分散經(jīng)營(yíng)決定了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有著較強(qiáng)的依賴性，也要求政府提供多種公共產(chǎn)品與服務(wù)[8]。賀雪峰、羅興佐認(rèn)為公共產(chǎn)品供給應(yīng)借助于以強(qiáng)制力為依托的政府性權(quán)力，通過(guò)稅收來(lái)籌集公共物品供給所需要的資金，通過(guò)政府(包括代議機(jī)構(gòu))來(lái)決策如何供給、供給多少公共物品[9]。政府主導(dǎo)的“供給驅(qū)動(dòng)”模式，其供給資金絕大部分直接或者間接依賴于上級(jí)政府的撥款，較少有私人或社會(huì)團(tuán)體籌集、捐助，參與到農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給[10]。政府主導(dǎo)的供給模式，意味著政府是以管理者的身份控制合作情境中的眾多變量(包括規(guī)則、信息、邊界等)，可以減少“原子化”個(gè)體協(xié)作的成本，避免集體行動(dòng)困境帶來(lái)的麻煩，保證了供給決策的高效率。當(dāng)前，政府主導(dǎo)的“供給驅(qū)動(dòng)”模式非常普遍。尤其在經(jīng)濟(jì)較為落后、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育不足的鄉(xiāng)村，這一模式也就成為必然選擇。然而，當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村的公共物品供給實(shí)踐表明，這一模式存在以下明顯缺陷：

（1）資金約束導(dǎo)致供給總量不足。首先，資金供給絕對(duì)值的約束。在政府主導(dǎo)的供給模式下，資金來(lái)源以國(guó)家和地方財(cái)政為主，雖然國(guó)家財(cái)政資金對(duì)于“三農(nóng)”建設(shè)的投入逐年增加④，但分?jǐn)偟饺珖?guó)各個(gè)省(區(qū)、市)和每一項(xiàng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際可用的資金就非常有限，加之全國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，最終很可能導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足，供給質(zhì)量低下。其次，地方財(cái)政資金分配和使用過(guò)程中的相對(duì)約束?；鶎诱谡文繕?biāo)和經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵(lì)下，往往投資于一些見效快的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供一些見效慢但具有重要民生價(jià)值的公共物品，從而限制了農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給總量。

（2）自上而下的決策方式誘致供需脫節(jié)。由于供給主要依靠國(guó)家強(qiáng)制力自上而下推動(dòng)，供給與需求脫節(jié)的問題時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供需脫節(jié)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是未能優(yōu)先提供農(nóng)村居民所迫切需要的公共產(chǎn)品。地方行政機(jī)構(gòu)決策者出于政績(jī)和升遷等方面的考慮，可能將有限的資源優(yōu)先投入于一些需求并不迫切的公共產(chǎn)品供給（例如農(nóng)村社區(qū)的電子閱覽室建設(shè)），而忽略了農(nóng)村居民對(duì)公共產(chǎn)品的真正需求（例如農(nóng)村教育、醫(yī)療和道路建設(shè)），造成產(chǎn)品供給在結(jié)構(gòu)上的失衡和供給資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。二是未能滿足農(nóng)村居民對(duì)某種公共產(chǎn)品的某些特定需求。即便政府供給的公共物品確為農(nóng)村居民所急需，由于農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給多由政府自上而下進(jìn)行決策，供給的結(jié)果也未必能完全滿足農(nóng)村居民的需求。仍以村級(jí)道路為例，可能政府為某村修建了一條瀝青路，并認(rèn)為其為村民提供了較高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。但村民卻覺得瀝青路建設(shè)周期長(zhǎng)，維護(hù)成本高，建設(shè)過(guò)程中散發(fā)的氣體有害身體健康等，反而更偏好水泥路。這種供需脫節(jié)，正是自上而下的供給模式所導(dǎo)致的。

（3）政府一次性“資金輸入”導(dǎo)致日常維護(hù)不力。國(guó)家財(cái)政提供的建設(shè)資金往往是一次性撥付使用，后期一旦資金不足，便會(huì)出現(xiàn)維護(hù)不力、公共設(shè)施損毀嚴(yán)重等問題。就村級(jí)道路建設(shè)而言，這主要體現(xiàn)在重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)。養(yǎng)護(hù)除了包括日常的路面保潔之外，還需要定期針對(duì)道路病害(例如路面開裂)進(jìn)行小修保養(yǎng)，每年進(jìn)行這種小修，有利于延長(zhǎng)道路使用壽命，但一般到八年還是需要大修一次。然而，國(guó)家提供的資金是道路建設(shè)專項(xiàng)資金，對(duì)于道路維修保養(yǎng)以及相關(guān)人員的工資發(fā)放，均未提供任何補(bǔ)貼。農(nóng)村道路建設(shè)資金又必須專款專用，不能挪作他用，因此養(yǎng)護(hù)資金只能全部依靠縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政籌集，這會(huì)讓大部分基層政府，特別是財(cái)力有限的基層政府感到吃力。由此，以村級(jí)道路為代表的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品常常陷入無(wú)人維護(hù)的困境。

二、“需求引導(dǎo)”供給模式的內(nèi)涵與特征

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公共物品要么由政府供給，要么由市場(chǎng)提供。事實(shí)上，在市場(chǎng)和政府之外還存在“第三條道路”，即資源使用者在相互信任的基礎(chǔ)上通過(guò)設(shè)計(jì)持續(xù)性的合作機(jī)制，以達(dá)到自主治理的目的[11]。黨國(guó)英、姚洋[12，13]認(rèn)為以政府為單一供給主體、以權(quán)力運(yùn)作方式向社會(huì)生產(chǎn)和提供公共物品為特征的現(xiàn)行單一供給模式是農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給困境的主要原因。蔡晶晶提出科層建構(gòu)、交易建構(gòu)和社會(huì)建構(gòu)三種合作建構(gòu)的制度途徑，強(qiáng)調(diào)必須將科層控制、市場(chǎng)交易和社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合[14]。在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的全過(guò)程中，政府、市場(chǎng)以及社會(huì)力量三者合作是最佳模式，有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與成本的分擔(dān)，降低交易成本，在農(nóng)村社區(qū)這一小規(guī)模內(nèi)達(dá)成集體行動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。

筆者借鑒金融研究中的“需求跟進(jìn)”概念⑤，運(yùn)用“類比—移植法”，在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域提出“需求引導(dǎo)”的概念，并將其定義為基于村民民主決策的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給模式，不僅包括提供或建設(shè)環(huán)節(jié)，也涵蓋常被忽略的養(yǎng)護(hù)環(huán)節(jié)。這一模式從政府的外部力量(行政動(dòng)員)、市場(chǎng)合作(經(jīng)濟(jì)激勵(lì))、行為人之間的軟約束(人際信任)三方面入手，在市場(chǎng)原則為激勵(lì)和引導(dǎo)下，以必要的政府行政動(dòng)員為輔助，依靠以血緣或地緣為紐帶村莊的社會(huì)資本和其他社會(huì)力量，促進(jìn)多方合作，基于農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品消費(fèi)者的需求共同參與到農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給。這種混合型供給的“需求引導(dǎo)”模式有助于打破政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的壟斷供給，將供給的決策權(quán)重新賦予作為消費(fèi)者的村民(以及農(nóng)村內(nèi)部的民間組織)，以村民和農(nóng)村內(nèi)部的民間組織為供給決策的主體，并輔之以政府的動(dòng)員力量和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，從而達(dá)到有效制止“搭便車”行為、提高公共物品的供給和利用效率的目的。混合型“需求引導(dǎo)”模式典型特征有三：

（1）社會(huì)力量主導(dǎo)。其中，社會(huì)力量在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給決策中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。這里的社會(huì)力量，包含廣義和狹義兩個(gè)層面。從廣義角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)力量可理解為由社會(huì)規(guī)范與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所組成，充分利用中國(guó)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的特質(zhì)，通過(guò)互惠、信任、規(guī)范等激勵(lì)與約束形式，提高公共產(chǎn)品供給和利用效率。從狹義角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)力量可以理解為村民和民間組織。

一方面，就農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的建設(shè)與維護(hù)環(huán)節(jié)而言，農(nóng)村內(nèi)部的民間組織，特別是村委會(huì)，應(yīng)充當(dāng)聯(lián)系政府與村民的“中間人”，并在供給過(guò)程中發(fā)揮重要的組織、協(xié)調(diào)作用。村委會(huì)可以通過(guò)“一事一議”等制度，保證居民的知情權(quán)與參與權(quán)，通過(guò)宣傳欄、村民會(huì)議等方式讓村民表達(dá)意愿，使村民在公共產(chǎn)品的供給決策過(guò)程中具有主動(dòng)性；并將實(shí)施項(xiàng)目從成本到項(xiàng)目實(shí)施效果各方面的信息公開，便于村民監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，部分農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目，如農(nóng)田水利灌溉、農(nóng)村文化館建設(shè)等，難以完全依靠農(nóng)村內(nèi)部的力量進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)與維護(hù)，政府的資金、技術(shù)的輔助性支持將給予農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給巨大的幫助。

另一方面，民間非政府組織可以為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的發(fā)展提供資金、技術(shù)、人力資源等方面的支持，在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，形成了事實(shí)上的鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任主體缺失的情況。村級(jí)道路和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、連續(xù)性的工作，要實(shí)行長(zhǎng)期有效的管理，必須建立一支強(qiáng)有力的養(yǎng)護(hù)工隊(duì)伍，落實(shí)日常養(yǎng)護(hù)人員，明確責(zé)任，確保有路必養(yǎng)[15]。這里的養(yǎng)護(hù)人員，應(yīng)來(lái)源于村級(jí)道路和農(nóng)村公路建設(shè)的受益者，即與道路建設(shè)相關(guān)各村的村民。

（2）市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。前文提到，對(duì)于地方性公共物品而言，單一的政府供給模式可能帶來(lái)供給總量不足、供需脫節(jié)和維護(hù)不力等問題。因此，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)、私人與非政府組織積極參與到農(nóng)村公共物品的供給中來(lái)，將公共物品供給建立在市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與和政府自身變革的基礎(chǔ)之上。

政府可以將一部分公共物品或服務(wù)通過(guò)合同外包的方式讓政府以外的主體來(lái)承擔(dān)，政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中只負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，并補(bǔ)貼一部分工程款的支付。縣鄉(xiāng)政府可以通過(guò)簽訂合同的方式將村容治理、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村信息服務(wù)體系、鄉(xiāng)村道路等公共物品或服務(wù)外包給其他社會(huì)主體，驗(yàn)收時(shí)按物品質(zhì)量的好壞進(jìn)行付費(fèi)[16]。通過(guò)這種方式，一方面可以降低農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的交易成本，另一方面也能有效發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制，提高供給質(zhì)量。

當(dāng)然，如果對(duì)于部分農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，政府選擇了合同外包的形式，仍應(yīng)在充分考慮村民需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)?？山梃b施行李呈豪、蔡秀云提出的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品“中間人”制度[5]，確保項(xiàng)目外包之后新的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體充分了解村民的需求，以便開展建設(shè)工作。對(duì)其自身而言，也能保證公共產(chǎn)品供給的有效性，并在通過(guò)驗(yàn)收后獲得符合市場(chǎng)規(guī)律的合理報(bào)酬。

（3）政府的輔助作用。即便完成了合同外包，政府在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中也并非無(wú)事可做。首先，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的提供往往需要大量的勞動(dòng)力；其次，在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品建成投入使用后，其養(yǎng)護(hù)也需要一支常規(guī)化的隊(duì)伍。這兩個(gè)階段所需的勞動(dòng)力最好就來(lái)自農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給所惠及的村莊。出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的考慮，在“需求引導(dǎo)”模式下，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給并未要求作為受益者的村民出資。因此，理論上說(shuō)，作為受益者的村民有義務(wù)為建設(shè)工作付出必要的勞動(dòng)，這時(shí)一方面需要發(fā)揮政府的行政動(dòng)員能力，一方面也需要調(diào)動(dòng)村委會(huì)干部等“中間人”的積極性。當(dāng)然，政府或村委會(huì)可以根據(jù)財(cái)力等方面的實(shí)際情況，為參與建設(shè)與養(yǎng)護(hù)工作的村民提供補(bǔ)貼，也可以充分利用農(nóng)村社會(huì)的信任和人際關(guān)系軟約束，為村民的積極參與提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系兩方面的激勵(lì)。

三、兩種供給模式及效果的案例比較

2015年1月，筆者所在課題組主要采用案例研究的方法，對(duì)貴州和山東鄉(xiāng)村道路建設(shè)情況進(jìn)行田野調(diào)查?，F(xiàn)將貴州B村和山東Q村道路建設(shè)的兩個(gè)典型案例進(jìn)行對(duì)比分析。

1．貴州Q村案例：“供給驅(qū)動(dòng)”模式

Q村所在鎮(zhèn)近年來(lái)有兩個(gè)關(guān)于村級(jí)道路建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目：其一為2013年的“兩硬化”項(xiàng)目，其二為2014年的“通村路”項(xiàng)目?！皟捎不敝傅氖寝r(nóng)戶連接道路硬化和院壩硬化，以農(nóng)村家庭為單位，由鎮(zhèn)政府出物資、村民出力完成；“通村路”則主要由縣交通局確定指標(biāo)，鎮(zhèn)政府協(xié)助，村級(jí)發(fā)包，施工隊(duì)承包完整道路硬化工作。兩者區(qū)別在于“兩硬化”是以戶為單位，“通村路”以村為單位。

據(jù)村支書介紹，Q村的村道建設(shè)基本遵循民主決策原則。2013年鎮(zhèn)政府下發(fā)“兩硬化”項(xiàng)目文件。Q村村委接到消息后便在村中召開大會(huì)告知村民，詢問村民是否愿意出力修路，村民欣然同意。不過(guò)，在對(duì)村民的走訪調(diào)查中，許多村民卻表示對(duì)村里開大會(huì)一事并不知情。參會(huì)村民同意出力修路后，因鎮(zhèn)政府催著上報(bào)道路建設(shè)完工時(shí)間，村委會(huì)并未征求村民意見，就直接確定預(yù)計(jì)完工時(shí)間并上報(bào)給鎮(zhèn)政府。隨后鎮(zhèn)政府將水泥票和砂票發(fā)給村委會(huì)，村委會(huì)依票提取物資。除了物資票外鎮(zhèn)政府還另外補(bǔ)貼了運(yùn)輸費(fèi)用，但許多村民表示毫不知情。

項(xiàng)目實(shí)施時(shí)適逢雨季，Q村的泥土路在雨水沖刷下泥濘不堪，甚至不時(shí)發(fā)生滑坡、泥石流。遇到這種情況物資車只能滯留在路上，或是原路返回。村里的物資發(fā)放以村民小組為單位進(jìn)行，由于各組路況不一、距離不等，物資發(fā)放工作相當(dāng)混亂，有的組有泥無(wú)砂，有的組有砂無(wú)泥。項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，鎮(zhèn)政府承諾每戶發(fā)放2 噸水泥，最后由于天氣狀況、運(yùn)輸狀況及其他原因，原本承諾每戶2 噸水泥“縮水”為每戶13 袋水泥(每袋50 千克)。盡管如此，據(jù)村委會(huì)統(tǒng)計(jì)，仍有250 噸水泥沒有到位，砂子也未完全到位。最終越是路況糟糕的村民小組，就越難以得到物資，村道建設(shè)也就更難啟動(dòng)或者推進(jìn)。

Q村村委最初在決定項(xiàng)目完工時(shí)間時(shí)，并沒有考慮天氣因素，實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)期。在預(yù)計(jì)完工日期前，連村道建設(shè)所需的物資都未完全到位，“兩硬化”項(xiàng)目就此爛尾。2014年Q村又沒能爭(zhēng)取到交通局的“通村路”指標(biāo)，該村的道路建設(shè)因此陷入停滯狀態(tài)。

2．山東B村案例：“需求引導(dǎo)”模式

2013年3月5日，為方便村民生產(chǎn)生活，根據(jù)大多數(shù)村民“要盡快解決出行難問題”的意愿，B村擬對(duì)村內(nèi)所有道路進(jìn)行硬化。經(jīng)測(cè)量，主路全長(zhǎng)約3 000 米，工程造價(jià)100萬(wàn)元左右。村委會(huì)首先自籌15萬(wàn)元道路建設(shè)資金，后又向上級(jí)政府爭(zhēng)取了部分資金，但仍有較大缺口。于是，村委會(huì)向全體黨員、干部群眾、外出鄉(xiāng)賢、私營(yíng)企業(yè)老板、社會(huì)各界有識(shí)之士發(fā)出了捐資修路的倡議。

在倡議書中，村委會(huì)鄭重承諾：嚴(yán)格掌握政策，宣傳發(fā)動(dòng)，本著黨員干部帶頭、捐款自愿的原則，成立工作小組，負(fù)責(zé)修路的指揮協(xié)調(diào)，堅(jiān)持?？顚Ｓ谩⒔邮苋罕姳O(jiān)督，力求把好事辦好。倡議書發(fā)布后，得到了村民和鄉(xiāng)賢的大力支持，大部分村民捐款金額達(dá)到或超過(guò)1 000元，困難戶也都捐款200～800元。最終實(shí)際捐款人數(shù)達(dá)630人，捐款金額達(dá)80萬(wàn)元。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員力量和村委會(huì)的協(xié)調(diào)作用不容忽視。由于籌資數(shù)額超過(guò)預(yù)期工程造價(jià)，村委會(huì)根據(jù)村民的意愿，提高道路硬化標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)部分支路進(jìn)行硬化，實(shí)際硬化道路約6000 米。除此之外，還興建3個(gè)配備健身器材的文體廣場(chǎng)，成立村保潔隊(duì)，徹底改變了臟亂差現(xiàn)象。2013年12月，B村道路硬化工程基本完工，得到上級(jí)政府和村民的廣泛認(rèn)可。由于在道路建設(shè)和村容村貌方面表現(xiàn)突出，B村被授予縣級(jí)“美麗鄉(xiāng)村”的稱號(hào)。

值得一提的是，該村道路建設(shè)從規(guī)劃到建設(shè)再到維護(hù)的整個(gè)過(guò)程中，村委會(huì)一直堅(jiān)持“一事一議”原則，召開村民大會(huì)，由村民民主表決后作出決策?？紤]到部分未能到會(huì)的村民，決策結(jié)果在村頭公示欄中及時(shí)進(jìn)行公示。道路建設(shè)工程發(fā)包給了具備資質(zhì)的專業(yè)施工隊(duì)，道路建設(shè)很好地執(zhí)行了規(guī)劃，硬化后的村道最終如期交付使用。工程全部完成后，村委會(huì)立即組織村民和專業(yè)人員驗(yàn)收。驗(yàn)收合格后村委會(huì)在村民代表的見證下，將工程款和勞務(wù)費(fèi)交付施工隊(duì)。此后，由村保潔隊(duì)負(fù)責(zé)道路日常維護(hù)。由于道路硬化標(biāo)準(zhǔn)較高，道路建成后的一年多時(shí)間里未發(fā)生任何問題。在筆者走訪中，村民也確證了這一點(diǎn)。在道路建設(shè)過(guò)程中，除了自愿捐款之外，村民還為修路提供力所能及的支持，如為外來(lái)施工隊(duì)提供免費(fèi)住宿。不難看出，基于村民意愿的多方共同參與是B村道路建設(shè)取得成功的關(guān)鍵。

總結(jié)起來(lái)，貴州Q村和山東B村在道路建設(shè)過(guò)程中存在許多區(qū)別（表1）。

首先，貴州Q村的案例是政府主導(dǎo)模式或“供給驅(qū)動(dòng)”模式的典型代表。由于資金來(lái)源單一，決策民主程度較低，加上天氣等外部因素的影響，最后的村級(jí)道路建設(shè)情況非常不理想，村民需求未能得到滿足，村民總體滿意度很低。事實(shí)上，這一案例也能說(shuō)明單純依靠民間組織或社會(huì)力量并不現(xiàn)實(shí)。在對(duì)村委會(huì)履職不力反映無(wú)果后，村民曾嘗試自行修路，但道路的建設(shè)質(zhì)量很糟糕，最后依然沒能滿足自己的需求。社會(huì)建構(gòu)下的這種純內(nèi)部化供給模式可能在某些特定地區(qū)(例如湖北荊門)取得成功，但不具有普適性。

表1 兩種供給模式及其效果的案例對(duì)比

其次，山東B村在道路建設(shè)方面的成功有賴于“需求引導(dǎo)”模式下的混合型供給模式。應(yīng)當(dāng)看到，與貴州Q村相比，山東B村的道路建設(shè)發(fā)包給了具備資質(zhì)的專業(yè)施工隊(duì)，這在很大程度上保證了道路建設(shè)的質(zhì)量。建設(shè)完成后，村保潔隊(duì)為路面的日常養(yǎng)護(hù)付出了辛勤的勞動(dòng)。同時(shí)，村委會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民的大力支持，不僅解決了村道建設(shè)面臨的資金缺口問題，還為施工隊(duì)提供了良好的后勤保障和和諧的施工環(huán)境。這對(duì)于村級(jí)道路建設(shè)的高質(zhì)量和高效率同樣至關(guān)重要。

貴州和山東這兩個(gè)案例村的對(duì)比調(diào)查分析表明：在中國(guó)的語(yǔ)境下，村級(jí)道路建設(shè)，或者更廣意義上的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給，是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不可能依靠“供給驅(qū)動(dòng)”模式下單一的供給主體實(shí)現(xiàn)，亟待建立起“需求引導(dǎo)”模式下政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量多方參與的合作供給。

四、由“供給驅(qū)動(dòng)”向“需求引導(dǎo)”轉(zhuǎn)型的建議

與“供給驅(qū)動(dòng)”這種單一的政府供給模式不同，“需求引導(dǎo)”將農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的決策權(quán)重新賦予作為消費(fèi)者和受益者的村民，并且引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，通過(guò)建立一種混合型供給模式，充分發(fā)揮村民和民間組織的積極性(村民和農(nóng)村內(nèi)部民間組織參與決策，并動(dòng)員外部民間組織參與建設(shè)和維護(hù))，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量的提高。鑒于當(dāng)前“供給驅(qū)動(dòng)”模式的普遍性，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給方式由“供給驅(qū)動(dòng)”向“需求引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)型不可能在一夜間完成，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，至少需要在以下兩方面做好準(zhǔn)備工作。

(1) 打破政府的壟斷供給局面，引入市場(chǎng)機(jī)制。在當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給以“供給驅(qū)動(dòng)”模式為主導(dǎo)的客觀情況下，應(yīng)首先嘗試將市場(chǎng)機(jī)制引入農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給中。之后，可以逐漸嘗試將生態(tài)環(huán)境建設(shè)等純公共物品之外的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品(例如村級(jí)道路、村容整治、農(nóng)田水利建設(shè)等)的供給通過(guò)合同外包的形式交由市場(chǎng)主體承擔(dān)，以相對(duì)較低的交易成本，提高農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給效率。

(2) 改變村民被迫接受的局面，增強(qiáng)決策的民主性。首先，在農(nóng)村內(nèi)部，村委會(huì)應(yīng)向村民宣傳農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的作用，并嚴(yán)格落實(shí)“一事一議”的制度，保證村民的參與權(quán)和知情權(quán)，使其真正參與到農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給決策中。其次，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，嘗試將那些對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品(例如村級(jí)道路)的供給有特殊需要的團(tuán)體或個(gè)人納入供給體系，建構(gòu)真正扎根于農(nóng)村、體系化、規(guī)范化的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品合作供給模式。

總之，政府主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給模式需要轉(zhuǎn)型，但筆者既不認(rèn)同“國(guó)權(quán)退，民權(quán)進(jìn)”的純內(nèi)部化供給模式，也不支持完全的市場(chǎng)化供給模式。政府、市場(chǎng)與村民和民間組織應(yīng)密切結(jié)合，將農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的決策權(quán)重新賦予作為消費(fèi)者的村民以及農(nóng)村內(nèi)部的民間組織，在市場(chǎng)原則的激勵(lì)和引導(dǎo)下，以政府的行政動(dòng)員作為輔助，依靠以血緣或地緣為紐帶村莊的社會(huì)資本和其他社會(huì)力量，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。

致謝：

本文第一作者在2015 中國(guó)社會(huì)學(xué)年會(huì)“農(nóng)村公共事務(wù)治理”分論壇匯報(bào)本文，得到了王曉毅研究員和羅興佐教授的寶貴批評(píng)意見，特此致謝。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的江璐、李彩英、朱振環(huán)三位同學(xué)參與了本文在貴州和山東的田野調(diào)查，一并致謝。但是，文責(zé)自負(fù)。

注釋：

① 行路難、飲水難、上學(xué)難、澆地難、就醫(yī)難，這“五難”問題在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在，是制約農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

② 用腳投票(voting with their feet)：最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特(Charles Tiebout)提出，指在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無(wú)利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合，來(lái)自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。

③ 雖 然官 垱鎮(zhèn)各村“劃片承包”具體做法存在差異，但基本思想和主要程序基本類同：鑒于以第二輪承包為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度存在的細(xì)碎地塊過(guò)多，不利于耕作，尤其不能解決生產(chǎn)性公共物品的提供問題，官 垱鎮(zhèn)雙冢村一組先將全組所有地塊根據(jù)水源條件好壞劃分成兩等：一等田1畝當(dāng)1畝，二等田1畝當(dāng)0.7畝。確定田塊等級(jí)后，再按水系劃片，把全組耕地劃分五個(gè)片，各片根據(jù)畝數(shù)大小分別由不同數(shù)目的農(nóng)戶承包。愿意承包耕地的農(nóng)戶抓鬮確定所在承包片。每一個(gè)片共組一個(gè)承包單位，并選出一個(gè)“片長(zhǎng)”。由“片長(zhǎng)”主持本片農(nóng)戶分配同一片耕地，并討論協(xié)商用何種方法來(lái)籌資籌勞建設(shè)以農(nóng)田水利為核心配置基礎(chǔ)設(shè)施。

④ 從2003年到2013年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”建設(shè)的投入呈逐年遞增的趨勢(shì)，由2003年的2 144億元增長(zhǎng)到了2013年的13 799億元，投入額總計(jì)73025億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家財(cái)政部網(wǎng)站(http://www.mof.cn/)。

⑤ 20 世紀(jì)60年代，帕特里克(Hugh T. Patrick)在研究金融發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響時(shí)，歸納出了兩種模式：供給領(lǐng) 先 (supply-leading) 和 需 求 跟 進(jìn) (demand- following)。本文研究受此啟發(fā)，在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域提出了“供給驅(qū)動(dòng)”和“需求引導(dǎo)”的概念。關(guān)于帕特里克的相關(guān)金融研究，可參見Patrick(1966)。

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