健全我國(guó)慈善監(jiān)督機(jī)制

◎ 文/施昌奎

健全我國(guó)慈善監(jiān)督機(jī)制

◎ 文/施昌奎

慈善事業(yè)是國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。經(jīng)過改革開放30多年的穩(wěn)步發(fā)展，我國(guó)慈善事業(yè)取得了輝煌成就，但也存在監(jiān)督管理機(jī)制不健全的問題，要想進(jìn)一步提高我國(guó)慈善軟實(shí)力，就必須建立健全的中國(guó)式慈善監(jiān)督機(jī)制。

存在的主要問題

1.政府對(duì)“草根組織”監(jiān)督缺位

政府對(duì)慈善組織及基金會(huì)的監(jiān)督主體地位是十分明確的。目前，政府對(duì)在冊(cè)的慈善組織及基金會(huì)進(jìn)行注冊(cè)和年檢管理，而對(duì)眾多沒有注冊(cè)的“草根組織”則缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督。監(jiān)督缺位，一方面使得這部分慈善組織的合法利益得不到保護(hù)，另一方面也無法規(guī)范這部分慈善組織的非法行為。因此，建立健全政府對(duì)“草根組織”的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。

2.事前和事中監(jiān)督缺位

監(jiān)督分為事前、事中和事后監(jiān)督，但事后監(jiān)督具有一定的局限性。其一，事后監(jiān)督是一種被動(dòng)的監(jiān)督方式，不具備積極的管理職能；其二，事后監(jiān)督是一種靜態(tài)的監(jiān)督管理方式，缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理。事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)質(zhì)上對(duì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)造成了損失或損害，這種損失或損害是不可逆轉(zhuǎn)的，也就是說，單純依靠事后監(jiān)督是不能獨(dú)立完成風(fēng)險(xiǎn)控制和管理職能的。而積極的監(jiān)督和管理則不同，它更注重將風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容和重心前移，將事前、事中和事后監(jiān)督并重，以預(yù)防為主，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，盡量避免損失。

慈善事業(yè)的司法監(jiān)督也應(yīng)該做到事前、事中和事后監(jiān)督并重，這樣才能防患于未然。目前我國(guó)慈善事業(yè)的司法監(jiān)督僅僅限于事后監(jiān)督，沒有建立事前和事中的司法監(jiān)督機(jī)制。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家則不同，以美國(guó)為例，美國(guó)各個(gè)州的州檢察長(zhǎng)有權(quán)監(jiān)督和管理慈善機(jī)構(gòu)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，而慈善機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常性地向州檢察機(jī)關(guān)報(bào)告業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況。州檢察長(zhǎng)代表所有慈善機(jī)構(gòu)的公共利益，其責(zé)任是調(diào)查和審計(jì)慈善機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)人或者信托人是否有失范管理、轉(zhuǎn)移資金甚至欺詐行為。并且各個(gè)州都有專門管理非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的組織，如加州設(shè)立了慈善信托登記處和慈善信托法律與審計(jì)部。

3.社會(huì)輿論監(jiān)督不力

信息社會(huì)給社會(huì)輿論提供了更加豐富的展示平臺(tái)，紙媒、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體對(duì)慈善組織及其活動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)“全方位和立體式”的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在正常情況下，社會(huì)輿論通過各種媒體對(duì)慈善組織及其活動(dòng)的監(jiān)督是有效的，但由于各種客觀和主觀的原因，也會(huì)造成社會(huì)輿論對(duì)慈善組織及其活動(dòng)監(jiān)督的失效。

目前，我國(guó)慈善事業(yè)的社會(huì)輿論監(jiān)督就處在一種不力的狀態(tài)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是媒體開設(shè)的慈善專欄太少，使得慈善組織及其活動(dòng)的曝光率太低，社會(huì)關(guān)注度不夠高。二是媒體正面宣傳成績(jī)的多，而暴露問題較少，使得社會(huì)對(duì)慈善事業(yè)真實(shí)的運(yùn)營(yíng)情況知之甚少，對(duì)一些深層的問題更是缺乏了解，從而失去了“話語權(quán)”。

4.民間評(píng)估機(jī)制尚未建立

民間中介組織的評(píng)估由于沒有直接的利益關(guān)系而顯得更加公允一些，因此，民間評(píng)估的結(jié)論更易被廣大民眾所接受。目前，我國(guó)并沒有建立針對(duì)慈善組織的民間評(píng)估機(jī)制，既沒有確定由什么類別的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)來執(zhí)行評(píng)估，也沒有制定具體的評(píng)估時(shí)間和次數(shù)要求。民間評(píng)估機(jī)制的缺位造成我國(guó)慈善事業(yè)3個(gè)方面的缺憾：

（1）廣大民眾對(duì)慈善組織“孰好孰劣”并不知情，因此，作為捐助主體的民眾無法作出正確的決策，不知道究竟應(yīng)該優(yōu)先向哪些慈善組織捐款。

（2）慈善組織因?yàn)槿狈υu(píng)估排名而失去了競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致慈善組織產(chǎn)生惰性，不思進(jìn)取。

（3）政府對(duì)慈善組織的支持失去了參考依據(jù)。政府出于公平和效率的考量，沒有必要對(duì)各種慈善組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，所以只能依賴民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的結(jié)論來決定具體的支持對(duì)象和支持力度，如果沒有民間中介組織的評(píng)估結(jié)論，政府對(duì)慈善組織的支持也就失去了參考依據(jù)。

5.公民個(gè)人監(jiān)督熱情不高

每一個(gè)公民都有監(jiān)督慈善組織及其行為的責(zé)任和義務(wù)，但目前我國(guó)的普通公民個(gè)人監(jiān)督熱情不高，公民的社會(huì)公益監(jiān)督意識(shí)比較淡薄。

6.行業(yè)自律機(jī)制尚未形成

行業(yè)自律機(jī)制是慈善事業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重要前提。公益行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)聯(lián)合會(huì)是制訂行業(yè)自律公約的中介組織，自律公約一旦形成，行業(yè)內(nèi)的所有成員單位就必須自覺執(zhí)行，行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)成員單位的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)一些違反自律公約的組織要按照規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以保護(hù)行業(yè)所有成員的整體利益不受損害。目前，我國(guó)慈善公益行業(yè)還沒有制訂出自律公約，行業(yè)自律機(jī)制尚未形成。缺乏行業(yè)自律的慈善組織只能是各自為戰(zhàn)，無序競(jìng)爭(zhēng)。

建立健全中國(guó)式慈善監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策

我國(guó)慈善事業(yè)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)是要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，建立健全全民參與的、涵蓋所有慈善組織的社會(huì)監(jiān)督體系。

1.建立政府對(duì)“草根組織”的監(jiān)督機(jī)制

（1）政府要建立對(duì)“草根組織”的監(jiān)督機(jī)制。其一，給予“草根組織”以合法的身份，建立無門檻的慈善組織登記備案制度。其二，建立低門檻的慈善業(yè)務(wù)登記審查制度，讓所有的慈善活動(dòng)都能享受到稅收優(yōu)惠政策。慈善組織在民政部門獲得合法身份之后，如果開展募捐活動(dòng)和慈善活動(dòng)，還必須到稅務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)登記，通過稅務(wù)部門登記審查之后，給予稅收優(yōu)惠證明。稅務(wù)部門對(duì)慈善組織的登記審查主要是針對(duì)業(yè)務(wù)而不是針對(duì)整個(gè)組織，稅務(wù)部門給慈善組織開出的稅收優(yōu)惠證明只是慈善組織開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠證明，而不是整個(gè)慈善組織的稅收優(yōu)惠證明。

（2）政府對(duì)“草根組織”的監(jiān)督要堅(jiān)持“支持與管理”并重的策略。政府的支持主要包括3個(gè)方面：其一，稅收優(yōu)惠和減免政策的支持。要讓眾多的“草根組織”能夠享受到與在冊(cè)的慈善組織及基金會(huì)同樣的待遇。其二，資金的支持。政府可以安排一部分財(cái)政資金支持“草根組織”，以增強(qiáng)這些慈善組織的實(shí)力。其三，提供信息服務(wù)。政府的優(yōu)勢(shì)是掌握眾多的捐助對(duì)象信息，如果將信息提供給慈善組織，將會(huì)大大節(jié)約其搜尋成本。政府的管理也包括3個(gè)方面：其一，加強(qiáng)對(duì)慈善組織注冊(cè)和年檢的日常管理。降低登記注冊(cè)和年檢的門檻，將所有的慈善組織都納入政府的管理序列，將一些名不副實(shí)的組織清理出去。其二，加強(qiáng)對(duì)慈善業(yè)務(wù)的稅收管理。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審查慈善組織的慈善業(yè)務(wù)，快速甄別慈善業(yè)務(wù)的真實(shí)性和合法性，以便于慈善組織能夠盡快拿到免稅證明，快速開展慈善業(yè)務(wù)。其三，對(duì)政府支持的財(cái)政資金進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。對(duì)一些違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行糾正，并給予相應(yīng)處罰，情節(jié)嚴(yán)重的將永久取消其獲取政府資助的資格。

司法監(jiān)督具有一定的強(qiáng)制性，監(jiān)督效率較高。要進(jìn)一步完善司法對(duì)慈善組織的事前、事中和事后監(jiān)督機(jī)制。

（1）建立司法監(jiān)督的組織保障。各級(jí)司法機(jī)關(guān)都要建立由檢察長(zhǎng)牽頭的專門機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)慈善組織的事前、事中和事后監(jiān)督工作。

（2）完善司法監(jiān)督程序。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是調(diào)查和審計(jì)慈善組織，發(fā)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)人或者信托人是否有失范管理、轉(zhuǎn)移資金甚至欺詐行為。而慈善組織必須定期向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況。

（3）建立問責(zé)制。司法機(jī)構(gòu)對(duì)所管轄的慈善組織負(fù)有事前、事中和事后監(jiān)督的職責(zé)，如果檢察機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力而造成公益組織的重大損失，檢察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.加強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督力度

（1）政府要引導(dǎo)社會(huì)輿論，讓更多的目光關(guān)注慈善事業(yè)。在發(fā)達(dá)國(guó)家慈善事業(yè)一般要占到GDP的9%，我國(guó)距離這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距，所以，慈善事業(yè)發(fā)展空間巨大，前景廣闊，動(dòng)員全社會(huì)的民眾關(guān)注和支持慈善事業(yè)是非常必要的。

（2）政府要制訂具體措施，保證各種媒體能夠定期開辟“慈善專欄”。在“慈善專欄”的內(nèi)容上，既要有正面宣傳，也要有深度報(bào)道和問題探索。既要做到宣傳慈善事業(yè)的目的，也要發(fā)揮社會(huì)輿論對(duì)慈善組織監(jiān)督的作用。

（3）各種媒體要定期公布由民間評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織的評(píng)估結(jié)果。

4.建立民間評(píng)估機(jī)制

2.用聯(lián)系的觀點(diǎn)看，“三嚴(yán)三實(shí)”契合了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化精華。我國(guó)古代進(jìn)步知識(shí)分子一直把修身、齊家、治國(guó)、平天下當(dāng)作人生目標(biāo)，“三嚴(yán)三實(shí)”以樸實(shí)無華的語言，契合了這一優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華。契合了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持用權(quán)為民，按規(guī)則、按制度行使權(quán)力。契合了作風(fēng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，即持之以恒改進(jìn)作風(fēng)，不斷以作風(fēng)建設(shè)的新成效為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

（1）必須有一批針對(duì)慈善組織的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，這些中介評(píng)估機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰，優(yōu)勝者通過品牌建設(shè)贏得民眾和政府認(rèn)可，成為權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)。

（2）有一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括董事會(huì)管理職能、目標(biāo)、項(xiàng)目、信息、財(cái)政資助、資金使用、年度報(bào)告、職責(zé)、預(yù)算9個(gè)方面的內(nèi)容。每個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)可能不同，經(jīng)過市場(chǎng)檢驗(yàn)之后，最能為市場(chǎng)所接受的標(biāo)準(zhǔn)就是最權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）在規(guī)定的媒體上定期發(fā)布評(píng)估結(jié)果。這個(gè)評(píng)估結(jié)果將成為政府支持和民眾捐助的參考依據(jù)。

■ 養(yǎng)浩然正氣 極天地大觀 李洪昌/書

5.建立公民個(gè)人監(jiān)督機(jī)制

（1）提倡公民意識(shí)和公民精神。其一，加強(qiáng)公民的法律意識(shí)教育。加強(qiáng)憲法的宣傳和普及，讓憲法所規(guī)定的公民權(quán)利和義務(wù)成為公民生活的準(zhǔn)則。其二，加強(qiáng)公民的道德意識(shí)教育。其三，加強(qiáng)公民的信仰意識(shí)教育。信仰不是迷信，因此要倡導(dǎo)公民建立對(duì)于真善美的信仰，鼓勵(lì)各種進(jìn)步的宗教信仰，如佛教、基督教等。

（2）建立“慈善監(jiān)督員”制度。目前，在全國(guó)各地普遍出現(xiàn)了一種被稱為“慈善監(jiān)督員”的制度，比較有代表性的是重慶與山東濟(jì)寧。他們?cè)谏鐣?huì)上聘請(qǐng)（招募）一些熱心的公民，通過他們對(duì)慈善團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督，建立“慈善監(jiān)督員”制度。在聘請(qǐng)慈善監(jiān)督員的過程中，既要保證慈善監(jiān)督員的熱情與愛心，同時(shí)還要具備一定專業(yè)素養(yǎng)。

6.形成行業(yè)自律機(jī)制

目前，我國(guó)慈善公益行業(yè)自律公約還處在制訂和完善的過程之中。要形成行業(yè)自律機(jī)制，其一，要成立權(quán)威性的慈善公益組織行業(yè)協(xié)會(huì)。權(quán)威性主要來自政府的授權(quán)和服務(wù)的質(zhì)量。其二，要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量督促慈善公益組織行業(yè)協(xié)會(huì)建立自律機(jī)制。

（作者系北京市社會(huì)科學(xué)院管理研究所所長(zhǎng) ）

■ 編輯：張涵