北京建設(shè)宜居城市面臨的問(wèn)題及對(duì)策

◎ 文/王培訓(xùn) 石燕 范靜

美麗中國(guó)MEILIZHONGGUO

北京建設(shè)宜居城市面臨的問(wèn)題及對(duì)策

◎ 文/王培訓(xùn) 石燕 范靜

經(jīng)過(guò)多年快速發(fā)展，北京已成為一個(gè)國(guó)際化大都市，但人口過(guò)快增長(zhǎng)、大氣污染、交通擁堵等城市治理方面的痼疾頑癥，影響了首都城市形象、功能發(fā)揮和群眾生活，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期擺在北京面前的重大課題。

宜居北京建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

1.社會(huì)資源供給不足，分布不均

（1）教育資源相對(duì)充足，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題較為明顯。北京市教育資源比較豐富，但存在一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。其一，郊區(qū)教學(xué)質(zhì)量較差，教育資源分布不合理，教育資源分配缺乏公平性。其二，學(xué)齡兒童入園難入園貴，學(xué)前教育資源不足，政府對(duì)幼兒教育扶持力度有待提高。其三，外來(lái)人口比例不斷擴(kuò)大，外來(lái)人口子女受教育難已成為不可忽視的問(wèn)題，一些打工子弟學(xué)校辦學(xué)條件簡(jiǎn)陋，流動(dòng)兒童難以得到正規(guī)教育，對(duì)社會(huì)安定和兒童身心健康造成負(fù)面影響。

（2）醫(yī)療設(shè)施供不應(yīng)求，社區(qū)醫(yī)院方便性未能顯現(xiàn)。其一，大醫(yī)院看病掛號(hào)難，就醫(yī)及時(shí)性不能保證，資源少、收費(fèi)貴。其二，社區(qū)醫(yī)院站點(diǎn)少、藥品不全、方便性大打折扣、醫(yī)療條件相對(duì)落后。

（3）老齡化問(wèn)題嚴(yán)峻，獨(dú)居老人養(yǎng)老難。北京市獨(dú)生子女家庭居多，戶籍人口老齡化遠(yuǎn)超全國(guó)均值，“空巢老人”養(yǎng)老難問(wèn)題逐步凸顯。其一，市區(qū)養(yǎng)老院、老年公寓供不應(yīng)求，收費(fèi)昂貴。其二，多數(shù)老人獨(dú)居，缺乏娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所，引發(fā)“空巢綜合征”，對(duì)老人的人文關(guān)懷尚顯不足。其三，受計(jì)劃生育政策后續(xù)效應(yīng)持續(xù)影響，老齡化現(xiàn)象突出，很多中年人需要承擔(dān)每月住房貸款、子女教育支出和老人醫(yī)療費(fèi)用，無(wú)力顧及老人養(yǎng)老費(fèi)用與精神慰藉，這種現(xiàn)象普遍存在令養(yǎng)老問(wèn)題更為嚴(yán)峻。

（4）住房?jī)r(jià)格居高不下，低收入群體買房難。雖然政府已出臺(tái)多項(xiàng)政策，嚴(yán)格控制二套房，為無(wú)房者提供政策性住房，但數(shù)量杯水車薪，且搖號(hào)排隊(duì)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，難以滿足低收入群體的基本住房需求。

（5）就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，低學(xué)歷人群就業(yè)困難。北京市高校云集，高學(xué)歷人群占比大，專科等低學(xué)歷人群就業(yè)難，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入調(diào)整期，就業(yè)崗位供給量減少，與畢業(yè)生數(shù)量不匹配，崗位供需不平衡，大學(xué)生待業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.城市規(guī)劃尚有不足，老城改造問(wèn)題突出

（1）舊小區(qū)改造復(fù)雜，“城中村”影響市貌。北京歷史悠久，老城區(qū)布局錯(cuò)綜復(fù)雜，人口眾多。以天安門為中心的二環(huán)內(nèi)分布著很多年代久遠(yuǎn)的居民區(qū)，這些區(qū)域配套設(shè)施不完善，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，“城中村”改造實(shí)操阻力較大，且存在很多安全隱患，嚴(yán)重影響城區(qū)市容市貌。由于城六區(qū)（東城、西城、朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山）建筑密度大、格局復(fù)雜、地價(jià)昂貴，拆遷改造存在很大困難，因此如何合理規(guī)劃老城區(qū)布局、改善居民居住條件是一個(gè)急需解決的棘手問(wèn)題。

（2）城市建筑密度大，區(qū)域功能相對(duì)集中。其一，以金融街、CBD商業(yè)區(qū)為代表的產(chǎn)業(yè)辦公區(qū)和以天通苑、回龍觀為代表的居住區(qū)相對(duì)集中，“郊區(qū)買房、市區(qū)上班”的格局造成上下班交通擁堵，增加了居民出行的時(shí)間成本，導(dǎo)致交通壓力增大。其二，高層建筑的建筑密度和容積率過(guò)高，公共綠地和公共活動(dòng)空間占地比例不足，阻隔了原有通風(fēng)走廊，城市熱島效應(yīng)加重，居民住宅區(qū)日照不足，城市美觀協(xié)調(diào)也受到影響，如何協(xié)調(diào)高建筑密度和土地資源短缺問(wèn)題是北京市城市規(guī)劃中的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

3.生態(tài)環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)，居住區(qū)環(huán)境有待改善

（1）空氣質(zhì)量改善任務(wù)緊迫，關(guān)注度居首位。北京市人口密度大，現(xiàn)代化程度高，環(huán)境承載力相對(duì)較弱，改善環(huán)境成為居民與政府共同關(guān)注的問(wèn)題。近年來(lái)，北京市采取了多項(xiàng)措施，控制機(jī)動(dòng)車污染，深化工業(yè)污染治理，不斷推進(jìn)新能源建設(shè)，建設(shè)城市綠化屏障等，但空氣質(zhì)量改善非一朝一夕之事，治理空氣污染、建設(shè)生態(tài)文明是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的任務(wù)，也是建設(shè)宜居城市的必經(jīng)之路。

（2）居住區(qū)管理難度大，環(huán)境衛(wèi)生難以保證。由于社區(qū)管理力度不足，缺乏懲處措施，小區(qū)環(huán)境存在諸多問(wèn)題，如垃圾隨處堆放且處理不及時(shí)、小廣告和地?cái)偀痉簽E、人寵矛盾日益突出等，這些問(wèn)題難以形成統(tǒng)一的管理制度，由此引發(fā)大量民事糾紛，影響社會(huì)和諧。

4.人口密度較大、增速過(guò)快，造成諸多社會(huì)問(wèn)題

截至2013年底，北京市常住人口總量為2114.8萬(wàn)人，其中常住外來(lái)人口為802.7萬(wàn)人，占常住人口的比例達(dá)38%，人口密度為1289人/平方公里。近年來(lái)，北京外來(lái)人口數(shù)量急劇增加，外來(lái)人口對(duì)北京城市建設(shè)和發(fā)展的積極作用和影響不言而喻，但增速過(guò)快、結(jié)構(gòu)失衡和管理失控等原因造成多方面問(wèn)題。

（1）人口密度大使得各項(xiàng)人均資源使用量變小，如人均擁有道路面積、人均住房建筑面積、人均公園綠地面積等，群眾滿意度較低。

（2）人口過(guò)快增長(zhǎng)加重了教育、醫(yī)療、就業(yè)等問(wèn)題，引發(fā)了諸如住房緊張、交通擁擠、環(huán)境質(zhì)量下降、治安狀況惡化、城市管理難度加大等一系列社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)成為影響首都經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的瓶頸因素，同時(shí)成為困擾北京建設(shè)宜居城市的重大難題之一。

5.食品、交通安全等問(wèn)題頻現(xiàn)，公共安全讓人憂

（1）食品安全問(wèn)題種類多、范圍廣、危害大，值得引起廣泛重視。食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，近年來(lái)，食品安全問(wèn)題引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，目前存在的主要問(wèn)題是：其一，問(wèn)題食品涉及的范圍廣，不僅是主副食品，還有水果、酒類、奶制品、炒貨食品等均包括在內(nèi)。其二，問(wèn)題食品的危害程度深，各種化學(xué)品的殘留、毒害，已從食品外部侵入到食品內(nèi)部。其三，制毒制劣手段越來(lái)越多樣、手法越來(lái)越隱蔽，這些問(wèn)題的出現(xiàn)都導(dǎo)致了居民對(duì)食品安全信心不足，滿意度大大降低。

（2）道路設(shè)計(jì)、安全意識(shí)與監(jiān)管處罰不足，共同引發(fā)交通安全問(wèn)題。北京的現(xiàn)實(shí)情況是居住人口多，車輛多，人均道路面積小，發(fā)生交通事故的可能性較大。存在的問(wèn)題主要有：其一，目前國(guó)內(nèi)的交通安全研究主要集中于人、車、路、交通管理、自然和社會(huì)環(huán)境等方面，對(duì)道路設(shè)計(jì)的安全性考慮較少。其二，行人、機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車駕駛者交通安全意識(shí)比較淡薄，存在較多交通違章行為。其三，交通監(jiān)管力度不夠，應(yīng)急救援體系不完善、事故快速處理能力不強(qiáng)。

（3）治安狀況仍待改善，突發(fā)事件、惡性案件時(shí)有發(fā)生。北京作為全國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和文化中心，治安問(wèn)題歷來(lái)被北京警方列為維護(hù)首都穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。但不可否認(rèn)的是，目前北京的治安狀況并不能令人滿意，而且突發(fā)事件、惡性案件時(shí)有發(fā)生。尤其社區(qū)中發(fā)生的搶劫、入室盜竊案件對(duì)居民心理影響較大，致使居民宜居滿意度降低。

北京市建設(shè)宜居城市的對(duì)策建議

1. 科學(xué)規(guī)劃城市布局，建設(shè)功能完善新郊區(qū)和獨(dú)具特色老城區(qū)

（1）郊區(qū)建設(shè)要以完善功能為主要目標(biāo)。其一，不斷加快完善郊區(qū)的各類設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)郊區(qū)招商引資扶持力度，合理搭配基礎(chǔ)設(shè)施、住宅和企事業(yè)單位比例。其二，依托道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不連續(xù)的區(qū)域組團(tuán)，形成各郊區(qū)經(jīng)濟(jì)中心，區(qū)域間留存足夠綠色生態(tài)空間，起到凈化空氣和提供居民活動(dòng)場(chǎng)所的作用。其三，由政府建設(shè)開發(fā)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行郊區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)，設(shè)施、住宅與產(chǎn)業(yè)區(qū)齊頭并進(jìn)，建成后引進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作方式，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其四，綜合開發(fā)土地資源，保護(hù)森林綠地資源，注重建筑美感和市容市貌，從整體上將郊區(qū)發(fā)展為功能完善、相對(duì)集約、環(huán)境優(yōu)美的郊區(qū)新城。其五，引導(dǎo)城區(qū)人口向郊區(qū)流動(dòng)、緩解市區(qū)郊區(qū)之間的交通壓力、真正提高生活在郊區(qū)市民的幸福感。

（2）老城區(qū)改造應(yīng)當(dāng)以保護(hù)、修復(fù)、再開發(fā)為主。其一，促進(jìn)城區(qū)大型企業(yè)和某些部門向郊區(qū)搬遷，如軟件基地、研發(fā)中心等占地較大、相對(duì)獨(dú)立的部門，適時(shí)引入大型企業(yè)整體搬遷。其二，政府直接參與，制定與舊城改造、拆遷有關(guān)的法律法規(guī)，明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及糾紛處理方法。其三，舊城規(guī)劃前做好調(diào)查研究工作，二環(huán)以內(nèi)有特色的胡同修繕為居民區(qū)與民俗旅游并重的步行街。

2.以民生為中心，建立覆蓋全面的設(shè)施體系和健康的社區(qū)環(huán)境

（1）健全衛(wèi)生醫(yī)療體系，提高社區(qū)醫(yī)院覆蓋率。其一，關(guān)注城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)現(xiàn)狀，提高醫(yī)保報(bào)銷比例和范圍，加大藥品質(zhì)量監(jiān)督管理懲處力度，真正將醫(yī)保政策的惠民效果落到實(shí)處。其二，加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)，形成以社區(qū)為中心、半徑控制在一定范圍內(nèi)的社區(qū)醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)體系，提高社區(qū)醫(yī)院覆蓋率。其三，加大投入，改善衛(wèi)生條件、增加藥品種類，尤其要加大對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)的扶持力度，改善農(nóng)村落后的衛(wèi)生醫(yī)療狀況。

（2）全程監(jiān)管食品生產(chǎn)過(guò)程，加強(qiáng)立法遏制非法行為。其一，從源頭抓起，派駐專家進(jìn)駐養(yǎng)殖場(chǎng)和食品生產(chǎn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)控，杜絕有害食品流入市場(chǎng)。其二，加強(qiáng)公民食品安全意識(shí)，設(shè)置多種舉報(bào)途徑，讓違法商家無(wú)處藏身。其三，完善食品法律制度，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，嚴(yán)懲違法者，發(fā)揮法律的震懾和懲罰作用。其四，緊急召回有害食品，對(duì)發(fā)現(xiàn)的有安全問(wèn)題的食品，設(shè)立自愿召回和強(qiáng)制召回制度，守住食品安全的第一道屏障。

（3）營(yíng)造和諧人文環(huán)境，彰顯北京歷史特色。精神文明是一個(gè)城市的軟實(shí)力，體現(xiàn)了城市的人文素養(yǎng)和文化內(nèi)涵。在精神文明建設(shè)過(guò)程中，其一，要保證城市軟實(shí)力建設(shè)所需的硬件水平，加大教育投入、提高師資力量、建設(shè)圖書館和博物館等文化活動(dòng)場(chǎng)所。其二，通過(guò)宣傳、展示、評(píng)比等活動(dòng)增加青年人學(xué)習(xí)傳統(tǒng)文化、了解城市歷史的機(jī)會(huì)，保存城市韻味和城市活力；通過(guò)以社區(qū)為單位組織老年人文化藝術(shù)活動(dòng)，創(chuàng)新促進(jìn)老人身心健康、展現(xiàn)社會(huì)人文關(guān)懷的途徑。

（4）推進(jìn)保障性住房建設(shè)，解決中低收入者住房問(wèn)題。其一，增加廉租房、公租房供應(yīng)，這是針對(duì)無(wú)收入者或收入微薄群體實(shí)施的救濟(jì)措施，是住房保障的底線。其二，擴(kuò)大政策性資金的投入，向符合條件群體提供低于市場(chǎng)利率的購(gòu)房貸款。其三，政府直接參與保障性住房建設(shè)，提高供應(yīng)量，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)向保障性住房。

3.全民參與，大力整治空氣污染，改善交通擁堵

（1）控制源頭、加強(qiáng)監(jiān)管、做好宣傳，改善空氣質(zhì)量。其一，在控制污染源頭方面，要加強(qiáng)高排放工業(yè)企業(yè)監(jiān)管力度，在現(xiàn)有廢氣處理技術(shù)上不斷提高標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)居民健康出行，建設(shè)一定數(shù)量自行車道、步行街，強(qiáng)化全民環(huán)保意識(shí)；開發(fā)新能源技術(shù)，對(duì)新能源交通工具使用者提供優(yōu)惠政策；設(shè)置車輛環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，減免低排放量車輛購(gòu)買稅費(fèi)等。其二，在完善治理方法方面，要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、完善立法、加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲排放不合格企業(yè)；加強(qiáng)城區(qū)綠化和城外圍綠化，對(duì)破壞綠化帶的行為進(jìn)行處罰，以企業(yè)認(rèn)領(lǐng)和政府保護(hù)結(jié)合的方式增強(qiáng)全民保護(hù)植被的意識(shí)。

（2）從嚴(yán)管理、相互監(jiān)督、提高意識(shí)，解決交通擁堵。其一，實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)，提高公共交通出行分擔(dān)比率，優(yōu)化換乘中心功能和布局，提高出行效率。其二，政府出資支持油品升級(jí)技術(shù)研發(fā)，提高煉油企業(yè)改進(jìn)技術(shù)的積極性，在提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，保證用油品質(zhì)。其三，投放機(jī)動(dòng)車尾氣監(jiān)測(cè)車輛進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，對(duì)超標(biāo)車輛要求整改，直到整改達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)才可上路。其四，二環(huán)內(nèi)道路禁止長(zhǎng)時(shí)間停車，將二環(huán)內(nèi)設(shè)為“環(huán)保區(qū)域”，尾氣超標(biāo)車輛不得駛?cè)?。其五，逐步完善城市電?dòng)車系統(tǒng)，設(shè)置足夠的充電裝置，實(shí)行電動(dòng)車優(yōu)先上號(hào)政策，鼓勵(lì)短途電動(dòng)汽車出行。其六，發(fā)揮群眾力量，鼓勵(lì)市民互相監(jiān)督，在各路段張貼舉報(bào)電話、網(wǎng)址，實(shí)現(xiàn)手機(jī)直接上傳違章圖片證據(jù)，讓遵守交通規(guī)則、文明出行的理念深入人心。

■ 編輯：云霞

*本文系北京政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)科研立項(xiàng)課題《北京市建設(shè)宜居城市面臨的主要問(wèn)題及對(duì)策研究》的階段性成果

作者單位：（北京市門頭溝區(qū)統(tǒng)計(jì)局）