江蘇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度困境

◎ 文/樊佩佩

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)CHUANGXINQUDONG

江蘇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度困境

◎ 文/樊佩佩

就地就近轉(zhuǎn)移已成為江蘇省農(nóng)民就業(yè)的主渠道。長(zhǎng)期以來(lái)一直以勞動(dòng)力輸出為主的蘇北以及蘇中地區(qū)已從當(dāng)年勞動(dòng)力凈輸出地變?yōu)閯趧?dòng)力不足地，農(nóng)村人口異地轉(zhuǎn)移意愿下降，甚至出現(xiàn)強(qiáng)烈的戶(hù)籍“逆遷移”需求。

現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力基本實(shí)現(xiàn)就地就近轉(zhuǎn)移

截至2013年末，江蘇省的城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.1%，比2012年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)。作為人口大省，很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，江蘇的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移壓力很大。但近年來(lái)，江蘇農(nóng)村剩余勞動(dòng)力存量基本轉(zhuǎn)移完畢。就地就近轉(zhuǎn)移已成為省內(nèi)農(nóng)民就業(yè)的主渠道。從2008年開(kāi)始，每年的新增轉(zhuǎn)移人數(shù)中，70%左右是就地轉(zhuǎn)移。

2.農(nóng)村人口異地轉(zhuǎn)移意愿下降

（1）近年來(lái)得益于區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，蘇北蘇中地區(qū)都出現(xiàn)了明顯的勞動(dòng)力供給不足，揚(yáng)州、鹽城、淮安、南通等地頻頻出現(xiàn)招工難，特別是這些地區(qū)快速發(fā)展的各類(lèi)制造業(yè)企業(yè)，招工難的情況比蘇南地區(qū)明顯，南通市2013年12月的求人倍率甚至達(dá)到1.09。

（2）2013年，蘇北地區(qū)的人口凈流出開(kāi)始減少，常住人口多年持續(xù)下降的局面發(fā)生逆轉(zhuǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年蘇北地區(qū)首次成為全省常住人口增加最多的地區(qū)，全年增加9.68萬(wàn)人，超過(guò)蘇南的9.1萬(wàn)人。這與全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局密切相關(guān)。正是省內(nèi)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的再平衡進(jìn)程為人口的就地轉(zhuǎn)移與就近轉(zhuǎn)移奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.農(nóng)村人口城鄉(xiāng)遷移意愿下降

在人口城鄉(xiāng)遷移方面，農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移意愿急速下降，并且出現(xiàn)強(qiáng)烈的戶(hù)籍“逆遷移”需求。這得益于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進(jìn)程推進(jìn)較快，農(nóng)村人口所享有的福利與城鎮(zhèn)人口的落差持續(xù)縮小。在江蘇各地，越是城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的地區(qū)，如蘇南地區(qū)、全省各地的城市近郊地區(qū)，農(nóng)村人口越是不愿意主動(dòng)“進(jìn)城”，既不愿意放棄土地也不愿意放棄農(nóng)村戶(hù)籍。更有甚者，一些地區(qū)不斷出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的戶(hù)籍“逆遷移”，即過(guò)去曾經(jīng)通過(guò)各種方式放棄農(nóng)村戶(hù)籍，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍的進(jìn)城人口，近年來(lái)開(kāi)始想方設(shè)法將戶(hù)口遷回原來(lái)的村里。如2010年，丹陽(yáng)市約7000人放棄城鎮(zhèn)戶(hù)口，將戶(hù)口遷回原來(lái)行政村。通常，這類(lèi)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)融入城市群或都市圈的發(fā)展，農(nóng)民不但有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，還有來(lái)自農(nóng)村集體建設(shè)用地的租金收益分紅，他們實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。因此，沒(méi)有必要再以城市規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)戶(hù)口的交換來(lái)實(shí)現(xiàn)名義上的市民化。

4.以農(nóng)民工流動(dòng)為主的城鎮(zhèn)化受經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)、政策等多方面影響

盡管農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工趨于穩(wěn)定，但我國(guó)城鎮(zhèn)化在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將以數(shù)量龐大的農(nóng)民工流動(dòng)方式實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整還將對(duì)農(nóng)民工的流量和目的地產(chǎn)生影響，公共服務(wù)的改善也不是短期可以完成的。要求農(nóng)民工以土地?fù)Q市民身份，既不現(xiàn)實(shí)，也不公平。因此，國(guó)家有關(guān)農(nóng)民工落戶(hù)政策的制定與農(nóng)民工的需求之間、農(nóng)民工落戶(hù)地的選擇與城市出臺(tái)的落戶(hù)政策之間存在反差。

以公共產(chǎn)品均等化推進(jìn)市民化的動(dòng)力與阻礙

1.農(nóng)民工進(jìn)入城市受戶(hù)籍制度和就業(yè)制度阻礙

（1）現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善導(dǎo)致農(nóng)民工不能安心在城市務(wù)工，呈現(xiàn)出兼業(yè)性和兩棲性并存的特征。在城市進(jìn)入環(huán)節(jié)，農(nóng)民工最先遇到的是戶(hù)籍制度和就業(yè)制度方面的障礙。受戶(hù)籍制度限制，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)民工勞動(dòng)力市場(chǎng)難以完全建立，農(nóng)民工即使找到了工作，也只是進(jìn)入了一種非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)。這種非正規(guī)就業(yè)在短期內(nèi)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)入城市具有積極作用，但在長(zhǎng)期內(nèi)卻會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減緩農(nóng)民工城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（2）“常住化城鎮(zhèn)化”與“戶(hù)籍化城鎮(zhèn)化”兩種觀點(diǎn)的對(duì)立，短期顯示著城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口與農(nóng)民工的差別化政策配置，但卻在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策涵義中暗含著對(duì)未來(lái)農(nóng)民工市民化道路的設(shè)計(jì)。由于其農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人的雙重屬性，身份和工作地點(diǎn)、性質(zhì)都不固定，這種不固定導(dǎo)致其技能難以提升，同時(shí)也加大了管理和跟蹤問(wèn)效的難度，成為我國(guó)制造質(zhì)量難以在國(guó)際上有競(jìng)爭(zhēng)力的根本原因之一。我國(guó)要成為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，就要靠素質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍支撐，農(nóng)民工的市民化，是形成這支隊(duì)伍的重要條件。

2. “常住化城鎮(zhèn)化”更能促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展

（1）如果農(nóng)民工在某一具體城市落戶(hù)后不再流動(dòng)，或未來(lái)流動(dòng)人口的數(shù)量在城市或城鎮(zhèn)戶(hù)籍化過(guò)程中趨于縮小，則將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)新市民并以戶(hù)籍配置社會(huì)保險(xiǎn)與公共福利的思路更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

（2）促進(jìn)深度城鎮(zhèn)化的根本做法，不在于將農(nóng)民工戶(hù)籍落在當(dāng)?shù)爻鞘?，而在于以居住地和就業(yè)地配置社會(huì)保障與公共服務(wù)的政策。其政策涵義是在不對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的承包地和林地權(quán)屬變更的前提下，以居住地與就業(yè)地設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度與公共服務(wù)政策，通過(guò)推進(jìn)公共服務(wù)均等化消除城市因兩種戶(hù)籍人口間的不和諧而造成的資本損耗。

（3）城市待遇的提高使更多移民進(jìn)城工作，城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相應(yīng)提高。逐步實(shí)現(xiàn)城市常住人口的基本公共服務(wù)均等化，使其與城市戶(hù)籍居民均等享有保障與公共服務(wù)，這在理論上給出了現(xiàn)有制度框架下城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合自發(fā)演變的一種可能性。

3.農(nóng)民工市民化困境

（1）農(nóng)民工市民化既具有微觀層面的私人收益，也具有宏觀層面的正外部性。一方面，政府希望通過(guò)農(nóng)民工市民化推動(dòng)地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，政府又擔(dān)心市民化的實(shí)現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工大規(guī)模地在城市積聚，給城市生活配套設(shè)施、文化教育與社會(huì)治安等帶來(lái)沉重壓力，最終壓垮地方政府與阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（2）農(nóng)民工市民化不僅意味著其生活空間的改變，而且意味著生產(chǎn)方式和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的徹底變化。這一改變涉及到多個(gè)利益主體之間的利益調(diào)整和重新分配，必然存在著轉(zhuǎn)換成本，轉(zhuǎn)換成本的高低以及轉(zhuǎn)換成本的分擔(dān)模式直接關(guān)系到農(nóng)民工的順利市民化。由于農(nóng)民工自身對(duì)市民化成本承擔(dān)力有限，只有少量的、具有一定經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)營(yíng)才能的農(nóng)民工才能實(shí)現(xiàn)市民化。

（3）城市的承載力總是有限的，無(wú)論是為農(nóng)民工提供城鎮(zhèn)居民待遇，還是為其提供完備的勞動(dòng)、醫(yī)療、住房、教育等方面的基本公共服務(wù)，都需要城鎮(zhèn)有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的公共財(cái)政作為支撐。

公共產(chǎn)品均等化供給的制度性困境

1.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化需充分考慮地方政府財(cái)政的支付能力、國(guó)家和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以及城市公共服務(wù)資源的供給能力

（1）農(nóng)民工市民化的利益更多地表現(xiàn)為宏觀層面的國(guó)家利益，在現(xiàn)行政府層級(jí)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民工市民化的公共成本更多地表現(xiàn)為地方政府的公共支出成本，即農(nóng)民工市民化的公共屬性和公共利益在不同層級(jí)政府間存在明顯的成本與利益的非一致性，存在激勵(lì)不足問(wèn)題。相對(duì)于中央政府而言，農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益是巨大的，而這種成本卻更多地落在了地方政府身上，在沒(méi)有相應(yīng)的成本分?jǐn)傊贫鹊那闆r下，出于對(duì)中央政府相關(guān)政策執(zhí)行成本的思考，地方政府的策略性行為將是有選擇性的執(zhí)行中央政策，降低了政策效力。

（2）農(nóng)民工就業(yè)的流動(dòng)性特征決定了地方政府在農(nóng)民工市民化方面的制度安排和公共投入收益方面存在不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民工流動(dòng)性就業(yè)必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)地方政府承擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本，另一個(gè)地方政府卻享受到了農(nóng)民工較為廉價(jià)的勞動(dòng)要素的利益，存在著橫向?qū)用娴某杀九c利益的不一致。

2.對(duì)現(xiàn)行屬地化管理體制提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

屬地化管理體制下，我國(guó)政府提供公共產(chǎn)品的資源配置具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是無(wú)論在財(cái)力、土地使用指標(biāo)還是在行政編制管理上，行政區(qū)和戶(hù)籍人口都是配置的主要依據(jù)之一，而戶(hù)籍人口也是政府公共產(chǎn)品提供的對(duì)象；二是屬地化管理體制以實(shí)行戶(hù)籍制度為條件，適應(yīng)于一個(gè)人口流動(dòng)相對(duì)靜態(tài)的社會(huì)。進(jìn)入高流動(dòng)社會(huì)以后，這種體制必然對(duì)人口流入地政府提供公共產(chǎn)品的能力帶來(lái)挑戰(zhàn)。從表面上看，這是一個(gè)社會(huì)正義或權(quán)利平等的問(wèn)題，背后卻是屬地化管理體制下，地區(qū)、城鄉(xiāng)、大中小城市之間在公共服務(wù)提供水平方面的巨大差異。

3.缺乏全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系

2014年3月16日公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提到：“受城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化?！背青l(xiāng)分割體現(xiàn)在戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口所享有公共服務(wù)的差別上。突出表現(xiàn)在子女教育和社會(huì)保障方面。由于地方政府是社會(huì)保障的主要責(zé)任主體，各個(gè)城市的社會(huì)保障體系均以服務(wù)本地居民為主。即使有些城市有專(zhuān)門(mén)為外來(lái)人口提供的社會(huì)保障，其保障水平也比較低，外來(lái)勞動(dòng)力的參與率不高。加之沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)籌，社會(huì)保障賬戶(hù)無(wú)法跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)，這與進(jìn)城務(wù)工人員的高流動(dòng)性嚴(yán)重沖突。另外，城市的義務(wù)教育資源還沒(méi)有在戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口之間實(shí)現(xiàn)無(wú)差異的分配。

從公共產(chǎn)品均等化角度推進(jìn)市民化的路徑

公共服務(wù)均等化是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能地使全體人民（不分城鄉(xiāng)）享有同樣的權(quán)利；或者說(shuō)，政府應(yīng)盡可能地滿(mǎn)足全體人民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本需求。

1.建立費(fèi)隨人走的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

把流動(dòng)人口管理服務(wù)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，改目前以戶(hù)籍人口為標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)劃撥制度為以居民登記數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，確保地方財(cái)政利益與居民規(guī)模相協(xié)調(diào)。改革財(cái)稅體制，完善流入地吸納人口的激勵(lì)機(jī)制，逐步調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。優(yōu)先實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的全國(guó)統(tǒng)籌，逐步實(shí)施社會(huì)保障的全部或部分全國(guó)統(tǒng)籌。

2.建立農(nóng)民工市民化的政府、企業(yè)與個(gè)人成本分?jǐn)傊贫?/p>

探索建立農(nóng)民工專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，形成中央和地方財(cái)政共擔(dān)機(jī)制。對(duì)吸引流動(dòng)人口較多的城市補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動(dòng)人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施，對(duì)吸納流動(dòng)人口較多的中小城市和小城鎮(zhèn)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)資金，做好基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容和公共服務(wù)提升。建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)和以一定財(cái)政資金調(diào)配人口空間分布的能力。

3.逐步突破戶(hù)籍與福利合一的社會(huì)管理制度

通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)，推進(jìn)市民化。在農(nóng)民工享受均等公共服務(wù)的資格上，逐漸以參保代替戶(hù)口。更重要的是將戶(hù)籍準(zhǔn)入與農(nóng)民土地權(quán)利分離，還原戶(hù)籍的人口登記功能，不把獲得城市戶(hù)籍與放棄農(nóng)村土地權(quán)益掛鉤，才是戶(hù)籍制度改革的根本方向所在。完善《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款，賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，引導(dǎo)他們?cè)谧栽富A(chǔ)上探索財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的多種方式。

4.建立多層次住房供應(yīng)體系，多渠道改善農(nóng)民工居住條件

建立農(nóng)民工住房補(bǔ)貼制度和農(nóng)民工城市公共住房專(zhuān)項(xiàng)資金。逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴(kuò)大到在城市中有固定工作的農(nóng)民工群體，實(shí)行靈活的繳存政策，允許農(nóng)民工及其單位暫時(shí)按較低繳存比例，先行建立住房公積金賬戶(hù)。對(duì)購(gòu)買(mǎi)城市經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的農(nóng)民工，給予契稅優(yōu)惠。對(duì)為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機(jī)構(gòu)，給予一定的稅收減免。對(duì)興建農(nóng)民工公寓的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供低息長(zhǎng)期銀行貸款或公積金貸款。

■ 編輯：王慧

*本文系江蘇省社科基金課題“中國(guó)夢(mèng)與民族復(fù)興的共識(shí)凝聚與實(shí)踐路徑研究”（編號(hào)：13WTB031）的階段性成果

作者單位：（江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究中心）