戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度研究

作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)昉，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，專業(yè)：2013級(jí)，民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)實(shí)施以來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。企業(yè)經(jīng)營(yíng)、工業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)行為多受到國(guó)家或地區(qū)政策、戰(zhàn)略目標(biāo)的影響，長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響。實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，將有利于政府進(jìn)行更合理、科學(xué)的規(guī)劃決策，將地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略規(guī)劃；環(huán)境影響；評(píng)價(jià)；公眾參與

將環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法應(yīng)用于政策、計(jì)劃和規(guī)劃的制定中，即戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)。20世紀(jì)70年代，美國(guó)以制度形式將戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)確定下來(lái)。直至20世紀(jì)90年代，英國(guó)學(xué)者泰里夫等在其合著的《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)》一書中，將戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)正式定義為：“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)可以看成是環(huán)境影響評(píng)價(jià)在政策、計(jì)劃和規(guī)劃層次上的應(yīng)用，是對(duì)一項(xiàng)政策計(jì)劃或規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行的正式的、系統(tǒng)的和綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程?！?/p>

一、我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)及公眾參與制度的產(chǎn)生與發(fā)展

在我國(guó)，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)過(guò)三十多年的探索與實(shí)踐，形成了一套較為完整的由法律、行政法規(guī)和部門法律規(guī)章所組成的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律體系。但關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較欠缺。

2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中第七、八和十一條規(guī)定了政府及其有關(guān)部門進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并應(yīng)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。將公眾參與制度引入戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，標(biāo)志著環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

2015年實(shí)施的新環(huán)保法第十四條規(guī)定政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。但仍沒有具體的實(shí)施方法或指導(dǎo)意見?？傮w來(lái)看，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與仍處于缺位狀態(tài)。

（二）國(guó)外戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)及公眾參與制度現(xiàn)狀

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在于使政府的戰(zhàn)略規(guī)劃更符合環(huán)境實(shí)際，從宏觀上更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、可持續(xù)性，防止產(chǎn)生重大決策失誤。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，國(guó)外實(shí)踐開始的較早。

美國(guó)在1969年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法》中，第一次把環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在國(guó)家環(huán)境政策中確定下來(lái)，并規(guī)定：對(duì)人類環(huán)境有顯著影響的每一項(xiàng)政策或立法建議以及聯(lián)邦所要確定的重大行動(dòng)中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說(shuō)明。并要求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須將環(huán)境影響報(bào)告書公布在《聯(lián)邦公報(bào)》上，并分送有關(guān)各方征求意見。同時(shí)通過(guò)舉行公開聽證會(huì)來(lái)征求意見，相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)新聞媒介發(fā)布環(huán)評(píng)消息和聽證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)。

加拿大在1992年頒布的《環(huán)評(píng)法》中規(guī)定公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和聽證會(huì)發(fā)表自己的意見，并明確了環(huán)境評(píng)價(jià)署必須在網(wǎng)站上公布獲得環(huán)評(píng)報(bào)告的日期、方式、提交意見的最后期限和方式等要求，方便公眾及時(shí)查閱和提出意見。

（三）我國(guó)現(xiàn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與制度的問(wèn)題

目前，我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)仍缺乏明確的公眾參與指導(dǎo)文件，導(dǎo)致公眾參與在廣度、深度、形式、內(nèi)容等方面仍存在諸多問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：

1.公眾參與的重要性長(zhǎng)期以來(lái)未能引起足夠的重視。如：在查閱河南省環(huán)保廳和鄭州市環(huán)保局官方網(wǎng)站過(guò)程中，并未找到公眾參與的相關(guān)板塊。河南省環(huán)保廳網(wǎng)站僅公示對(duì)項(xiàng)目的審批意見，且公眾參與欄均未填寫公眾參與工作情況。此外，未對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書進(jìn)行公示，公眾無(wú)法查閱。鄭州市環(huán)保局官方網(wǎng)站上雖設(shè)有咨詢板塊，但筆者嘗試提問(wèn)卻未在網(wǎng)頁(yè)顯示，也未收到相關(guān)回復(fù)。

2.公眾參與戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)難以獲得預(yù)期效果。由于戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可能涉及某領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，而公眾調(diào)查結(jié)果往往由于參與人員知識(shí)水平參差、參與樣本數(shù)量較少而不能評(píng)為價(jià)提供數(shù)據(jù)支持或成為評(píng)價(jià)結(jié)論的有力依據(jù)。

3.公眾參與方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施具有一定盲目性和隨意性。由于沒有完善的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度，即使政府制定規(guī)劃或政策希望通過(guò)公眾參與制度了解公眾意愿，也難以通過(guò)科學(xué)的方式進(jìn)行方案設(shè)計(jì)獲得評(píng)價(jià)結(jié)果。2006年頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》未涉及戰(zhàn)略環(huán)評(píng)公眾參與的內(nèi)容，使戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與在實(shí)踐中得不到合理的引導(dǎo)。

4.信息傳導(dǎo)機(jī)制不明確。政府進(jìn)行戰(zhàn)略決策時(shí)通常不會(huì)考慮公眾意愿，即使有公眾參與決策的機(jī)會(huì)，公眾獲得信息的途徑十分有限，且只能單向地表述觀點(diǎn)和看法，但很少被告知其意見或建議是否被采納。同時(shí)，公眾獲得的信息相對(duì)滯后，也給戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作的開展帶來(lái)障礙。

二、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度構(gòu)建設(shè)想

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：全面深化改革、完成和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府具有重要作用。公眾參與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是體現(xiàn)我國(guó)民主政治的有力證明、是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要舉措。將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與以制度形式確定下來(lái)十分必要。

（一）進(jìn)一步完善戰(zhàn)略影響環(huán)境評(píng)價(jià)制度

1.建立并完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律責(zé)任制度。我國(guó)現(xiàn)階段主要通過(guò)行政處罰來(lái)追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，但這不足以對(duì)可能造成環(huán)境破壞、危害公眾健康的嚴(yán)重違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的行為進(jìn)行有效打擊。應(yīng)明確罰則，對(duì)未按規(guī)定執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.在戰(zhàn)略環(huán)境影評(píng)價(jià)報(bào)告書中提出替代方案。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在于通過(guò)商討、評(píng)價(jià)而最終確定對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展效用最大的發(fā)展項(xiàng)目。因此，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中，應(yīng)將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)項(xiàng)目的替代方案作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，以便于通過(guò)各種方案的權(quán)衡來(lái)作出最佳決策。

（二）制定戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與細(xì)則

1.參照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》確立戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與制度“公開、平等、廣泛、便利”原則，指導(dǎo)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的制度建立和工作實(shí)踐。

2.完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開制度。環(huán)境知情權(quán)是公眾行使決策參與權(quán)的基礎(chǔ)，應(yīng)進(jìn)一步完善信息公開制度，滿足公眾了解國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的需要。應(yīng)將相關(guān)信息通過(guò)適當(dāng)?shù)男问较蚬?、相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體等主體發(fā)布，并明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)公開的內(nèi)容、途徑、時(shí)間、公眾參與的方式、期限等。

3.建立公眾意見反饋制度。重視各公眾參與主體的意見和建議，建立意見采納反饋制度，保證參與者可以及時(shí)了解對(duì)其的采納情況。同時(shí)及時(shí)反饋戰(zhàn)略實(shí)施或政策落實(shí)的進(jìn)展情況，保障公眾的監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)確立良好的信息溝通和互動(dòng)機(jī)制。

（三）其他應(yīng)注意的問(wèn)題

1.了解戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的特殊性。與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)多采用宏觀視角，涉及范圍廣且影響深遠(yuǎn)，直接影響到國(guó)家、地區(qū)或者行業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大決策。因此參與決策的主體應(yīng)包含各部門、各層級(jí)和各類主體或群體的代表，特別是相關(guān)政府部門和專業(yè)研究機(jī)構(gòu)。同時(shí)，賦予普通公民跟蹤評(píng)價(jià)和監(jiān)督的權(quán)利，保障戰(zhàn)略決策的落實(shí)。

2.參與方式的多樣化。電子信息技術(shù)的迅速發(fā)展，使通過(guò)各種現(xiàn)代化手段公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)信息成為可能。利于擴(kuò)大信息傳播的范圍，使更多公民參與評(píng)價(jià)和監(jiān)督，同時(shí)規(guī)避了原有信息張貼、發(fā)放紙質(zhì)問(wèn)卷造成的資源浪費(fèi)。還有助于提升效率、降低成本。配合原有聽證會(huì)、座談會(huì)等方式，更好地完成戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度的完善和發(fā)揮效用還需要做許多工作，需要國(guó)家、公民的共同重視和不懈努力。（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）