以法律視角淺析我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)管理權(quán)

黎明德

【摘 要】《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》對(duì)機(jī)場(chǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的定位，機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)方式從以前的直接經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變。本文從法律角度分析了機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵、實(shí)行的必要性和可行性，概述了幾大機(jī)場(chǎng)試點(diǎn)情況并在此基礎(chǔ)上提出了符合我國(guó)國(guó)情的實(shí)施路徑建議，旨在拋磚引玉，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)更多地被國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)采用，促進(jìn)民航業(yè)的大發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】特許經(jīng)營(yíng)；政府特許經(jīng)營(yíng)；商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)；機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增長(zhǎng)，民航業(yè)的發(fā)展尤為迅猛，旅客吞吐量和貨郵量屢創(chuàng)新高，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方式從直接經(jīng)營(yíng)型不斷向管理型轉(zhuǎn)變，機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)日漸為越來(lái)越多的機(jī)場(chǎng)所采用。實(shí)行機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和總體趨勢(shì)，是民航業(yè)發(fā)展的必由之路。

一、機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的概念解析

1.特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵及分類

“特許經(jīng)營(yíng)”一詞本源于英文“franchise”，原指“關(guān)于奴隸、苦役的”身份，后即指“給予特權(quán)”，再后來(lái)演變?yōu)椤疤卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”，后特許經(jīng)營(yíng)逐漸發(fā)展到現(xiàn)在的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和政府特許經(jīng)營(yíng)。

（1）商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)幾乎融入了我們生活的方方面面：麥當(dāng)勞、肯德基等餐飲品牌店；耐克、阿迪達(dá)斯等服裝品牌店等，這些都是商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。對(duì)于商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，我國(guó)政府頒布條例予以規(guī)范，如2007年2月6日，國(guó)務(wù)院頒布《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》。根據(jù)該條例，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)（以下稱特許人），以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者（以下稱被特許人）使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（2）政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

政府特許經(jīng)營(yíng)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、嚴(yán)格的定義，各國(guó)在不同的法律體系和政府功能定位下，對(duì)其定義不一而足，但其核心思想是基本一致的，通常將政府特許經(jīng)營(yíng)理解為：政府授予特定主體在特定范圍內(nèi)擁有的某項(xiàng)商品或某項(xiàng)服務(wù)排他性的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的特許專項(xiàng)權(quán)利。政府特許經(jīng)營(yíng)涉及的主要是公共服務(wù)領(lǐng)域和國(guó)家壟斷和特定行業(yè)，具體包括公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（如供水、供電、供氣和污水處理等）和行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（如電信、金融、民航和煙草等）。

2.機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性

（1）機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

機(jī)場(chǎng)擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指機(jī)場(chǎng)將自己通過(guò)巨額投資形式建設(shè)、經(jīng)營(yíng)形成的航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)保障服務(wù)平臺(tái)資源（以下簡(jiǎn)稱：“機(jī)場(chǎng)資源”）許可給符合標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)商使用，運(yùn)營(yíng)商利用機(jī)場(chǎng)資源按照一定的標(biāo)準(zhǔn)開展航空客、貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)及相關(guān)派生業(yè)務(wù)，并向機(jī)場(chǎng)支付相應(yīng)的費(fèi)用。

機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于機(jī)場(chǎng)當(dāng)局對(duì)機(jī)場(chǎng)的投資，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則，機(jī)場(chǎng)擁有對(duì)機(jī)場(chǎng)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而機(jī)場(chǎng)能對(duì)這些經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行特許。其核心是機(jī)場(chǎng)資源的使用權(quán)，機(jī)場(chǎng)擁有機(jī)場(chǎng)資源特許權(quán)。

（2）機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)兩重屬性

從法律角度而言，政府特許經(jīng)營(yíng)屬于行政法律關(guān)系，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)屬于民商事法律關(guān)系，機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從根本上講，既具有政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，又有商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，即機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的雙重性質(zhì)。

首先，政府處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要必須加強(qiáng)公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，于是通過(guò)行政許可的方式將機(jī)場(chǎng)日常運(yùn)營(yíng)管理的事務(wù)交由機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)完成，政府將機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，這是行政關(guān)系的體現(xiàn)。

其次，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)為了更好地加強(qiáng)公共基礎(chǔ)服務(wù)，將機(jī)場(chǎng)日常運(yùn)營(yíng)管理的事務(wù)所對(duì)應(yīng)的機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)的各種資源通過(guò)商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的方式授予專業(yè)化公司，這是民事關(guān)系的體現(xiàn)。

二、實(shí)施機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的必要性和可行性

1.實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)是機(jī)場(chǎng)由經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變的必由之路

結(jié)合國(guó)內(nèi)外機(jī)場(chǎng)發(fā)展情況，筆者認(rèn)為機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)是一個(gè)非常有用的管理方式。機(jī)場(chǎng)屬地化改革后，機(jī)場(chǎng)、航空公司和民航局三者的關(guān)系發(fā)生了重大的改變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的直接經(jīng)營(yíng)型模式已經(jīng)不能有效地處理好機(jī)場(chǎng)與民航局、航空公司和駐場(chǎng)單位的關(guān)系，機(jī)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理模式從直接經(jīng)營(yíng)型模式向管理型模式過(guò)渡，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，機(jī)場(chǎng)專注于核心業(yè)務(wù)發(fā)展和管理，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理水平和效益的不斷提高。

2.機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施已具備法律基礎(chǔ)

從法律法規(guī)角度而言，在機(jī)場(chǎng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)已具備法律基礎(chǔ)。2009年7月1日正式實(shí)施的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》已明確將我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)定位為公共基礎(chǔ)設(shè)施，這就更加明確了機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)從直接經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定，“機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項(xiàng)。 對(duì)于采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營(yíng)” 。

三、我國(guó)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)情況及以后的實(shí)施路徑建議

1.我國(guó)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)情況

2005 年3月，國(guó)家民航局選擇了首都、上海、廈門和深圳機(jī)場(chǎng)進(jìn)行了機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)，每個(gè)機(jī)場(chǎng)都制訂了詳細(xì)的工作方案報(bào)民航總局批準(zhǔn)實(shí)施，并與航空公司和服務(wù)商進(jìn)行了協(xié)商。首都機(jī)場(chǎng)在地面服務(wù)、航油供應(yīng)和航空配餐等業(yè)務(wù)上進(jìn)行試點(diǎn)。上海機(jī)場(chǎng)在地面服務(wù)、商業(yè)、賓館等業(yè)務(wù)開展了特許經(jīng)營(yíng)。深圳機(jī)場(chǎng)在航空配餐、貨運(yùn)快線和航空貨站開展了特許經(jīng)營(yíng)。廈門機(jī)場(chǎng)對(duì)航油供應(yīng)采取了特許經(jīng)營(yíng)。

從我國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)情況可知，在一些具體項(xiàng)目上有些機(jī)場(chǎng)取得了相對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)。然而從總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)還是存在一些問(wèn)題，與國(guó)外先進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理模式比較，我國(guó)的機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)仍處于探索的初級(jí)階段。endprint

2.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施路徑建議

國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)實(shí)施和完善特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是大勢(shì)所趨，但也會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的過(guò)程，為了機(jī)場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，我們需要在把握機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)和優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和機(jī)場(chǎng)自身的實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新特許經(jīng)營(yíng)形式。

（1）對(duì)完全沒(méi)有放開的由于體制和歷史原因形成的某些業(yè)務(wù)，如航油等，應(yīng)該協(xié)商對(duì)經(jīng)營(yíng)這些特許業(yè)務(wù)的主體收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，協(xié)商不成的，作為地主的機(jī)場(chǎng)，應(yīng)有一定的話語(yǔ)權(quán)，甚至可以采取一些強(qiáng)硬措施，比如考慮引入其他經(jīng)營(yíng)者、限制經(jīng)營(yíng)等。

（2）在某些商品零售、餐飲、物業(yè)出租、廣告、停車等項(xiàng)目上，對(duì)這些機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采取招標(biāo)、拍賣或競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，選擇有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營(yíng)者。成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)在T2候機(jī)樓竣工投產(chǎn)后，就對(duì)候機(jī)樓的商業(yè)分地段分別進(jìn)行了公開招標(biāo)、拍賣和競(jìng)爭(zhēng)性談判等，分別引進(jìn)了肯德基、麥當(dāng)勞和COSTA COFFEE等國(guó)際餐飲品牌，另還引進(jìn)了萬(wàn)寶龍，菲拉格慕、BALLY，COACH和TAG Heuer等國(guó)際一二線品牌。雙流機(jī)場(chǎng)選擇這些有實(shí)力的商家，與他們簽訂《候機(jī)樓經(jīng)營(yíng)合同》，轉(zhuǎn)讓一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅提升了候機(jī)樓的購(gòu)物檔次，方便旅客購(gòu)物，而且機(jī)場(chǎng)收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，增加了收入，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和良好的社會(huì)效益。

（3）根據(jù)國(guó)際上先進(jìn)機(jī)場(chǎng)和航空公司的做法，完全可以將航空公司的自行服務(wù)納入機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)范圍。如香港國(guó)泰航空，其航班的客貨運(yùn)保障、飛機(jī)維修、配餐、加油等均與其他非基地航空公司一樣委托各專營(yíng)商開展。因此筆者認(rèn)為，航空公司應(yīng)該將地服、配餐、飛機(jī)維修等業(yè)務(wù)委托給專營(yíng)公司代理，專營(yíng)公司在取得機(jī)場(chǎng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，接受機(jī)場(chǎng)在服務(wù)、運(yùn)行、安全等方面的監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，確保機(jī)場(chǎng)服務(wù)質(zhì)量等的不斷提升。

以上筆者從法律角度簡(jiǎn)要分析了機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理基礎(chǔ)，實(shí)施的必要性和可行性，概述了我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)試點(diǎn)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)情況，在此基礎(chǔ)上，筆者對(duì)今后在機(jī)場(chǎng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)提出了路徑建議。機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的研究還需在理論和實(shí)踐中不斷摸索，機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施一定會(huì)更好的使機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)從傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)展民用機(jī)場(chǎng)，進(jìn)而促進(jìn)民航業(yè)的大發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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