商量著辦 實在地干

中共南京市溧水區(qū)委黨校課題組

中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要穩(wěn)步推進基層協(xié)商?！睘樯钊肓私饽暇┦袖嗨畢^(qū)基層協(xié)商民主試點情況，并對推進協(xié)商民主在全區(qū)推廣提出合理化建議，溧水區(qū)委黨校會同區(qū)政協(xié)理論與實踐研究會深入一區(qū)七鎮(zhèn)有關(guān)村（居）委會，采用座談、走訪、問卷等形式進行了調(diào)查，形成如下調(diào)研報告。

一、溧水區(qū)在基層開展

協(xié)商民主試點工作的基本做法

為推動基層協(xié)商民主在溧水區(qū)的廣泛多層制度化發(fā)展，2013年8月由溧水區(qū)政協(xié)牽頭選擇了兩個村開始試點工作。經(jīng)過前期調(diào)研、先行試點、擴大試點三個階段，截至目前，基層協(xié)商民主在一區(qū)七鎮(zhèn)已初步完成了試點工作，具體過程如下：

兩村試點。根據(jù)前期調(diào)研并結(jié)合試點村實際，安排在白馬鎮(zhèn)浮山村和晶橋鎮(zhèn)芝山村分別采用“民主協(xié)商懇談會”和“民主協(xié)商議事會”兩種方式進行試點。

總結(jié)匯報。試點村圍繞確定的議題，經(jīng)過討論協(xié)商，達成了共識，形成了決議。區(qū)政協(xié)黨組根據(jù)試點情況，總結(jié)形成《關(guān)于在基層開展協(xié)商民主試點工作的情況報告》，報送區(qū)委并由區(qū)委批轉(zhuǎn)，為擴大試點工作提供了樣本。

擴大試點。根據(jù)《關(guān)于在基層開展協(xié)商民主擴大試點工作的實施意見》（溧政協(xié)〔2014〕5號），在七鎮(zhèn)各選兩個村（居）進行試點。開發(fā)區(qū)先行先試，在企業(yè)率先開展了協(xié)商民主的試點。

全區(qū)推廣。根據(jù)協(xié)商民主在溧水區(qū)的開展情況，區(qū)委、區(qū)政府將在2015年實現(xiàn)全區(qū)村（居）推廣。

二、溧水區(qū)在基層開展

協(xié)商民主試點工作產(chǎn)生的影響及成效

知情明政得到有效推進。通過“民議”、“民決”，解決“民事”，既將村民最關(guān)心、最敏感的難題上傳，群眾接“仙氣”；又讓上級部門了解基層群眾意愿和需求，領(lǐng)導(dǎo)接“地氣”；保證了村民的知情權(quán)和參與權(quán)，實現(xiàn)了村民對村級事務(wù)的當家做主。

沉疴積弊得到一定解決?；鶎用裰鲄f(xié)商在廣泛參與的基礎(chǔ)上尋求共識，化解以往民意反映不充分、干群溝通不順暢、民生訴求難解決等問題。很多未被“兩委”班子發(fā)現(xiàn)或重視的問題被擺上議事日程，經(jīng)過熱烈討論已大多被解決或正在解決的路上。

干群矛盾得到相應(yīng)緩解?；鶎訁f(xié)商民主的推行，促使村“兩委”班子積極主動由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變，對于議題，無論是贊成或反對，都允許反映和表達，都得到尊重和包容，這一過程中，群眾和村干部都有了“獲得感”，緩解了干群矛盾。

干部能力得到間接提升。一是基層協(xié)商民主會議倒逼村干部積極學(xué)習(xí)、勤于調(diào)研，努力拓寬工作思路，引導(dǎo)村民客觀、理性地發(fā)表意見；二是通過協(xié)商民主議事會和懇談會，為“兩委”班子找到了更方便快捷的解決路徑，間接提升了村干部的工作能力。

治理方式開始實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。通過“精英+草根”的決策形式，把老百姓的事交還給老百姓解決，把協(xié)商民主納入基層決策程序，融入社會治理，實現(xiàn)了本區(qū)村（居）委會從“一元治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，開始實現(xiàn)社會治理方式的大轉(zhuǎn)變。

三、推進協(xié)商民主在基層實踐的制約因素

協(xié)商制度亟待完善。協(xié)商民主能否發(fā)揮作用以及發(fā)揮作用的程度，與其制度化水平密切相關(guān)。溧水區(qū)從2013年開始選取兩個村委會試點，僅在村級層面做了一些積極探索。在總結(jié)試點村經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，區(qū)政協(xié)制定了《關(guān)于在基層開展協(xié)商民主擴大試點工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），從指導(dǎo)思想、基本原則、協(xié)商形式、內(nèi)容、程序、議事員的產(chǎn)生辦法等九個方面做出規(guī)定，作為2014年擴大試點工作的指導(dǎo)文件，擴大試點的村（居）都是按照《意見》要求開展民主協(xié)商的?？梢?，基層民主協(xié)商會還處在制度化的初期階段，《意見》的規(guī)定原則性較強，內(nèi)容還需細化，更缺乏配套制度。如議事員的代表性及比例如何規(guī)定；選聘的議事員要不要給予適當補貼，三年聘期結(jié)束后要不要改選；議題如何產(chǎn)生和確定；等等。還有許多制度細節(jié)需要完善，這一瓶頸必將制約著下一步全區(qū)民主協(xié)商面上的落實推進。

協(xié)商能力有待提高。民主協(xié)商的作用能否發(fā)揮，與協(xié)商參與各方的協(xié)商能力高低直接相關(guān)。縱觀溧水“民主協(xié)商”，參與各方的協(xié)商能力整體上還不是很高，并且不同參與者協(xié)商能力之間存在較大差異，這在一定程度上影響了協(xié)商效果。具體而言，地方政治精英，如各鎮(zhèn)、村干部，由于他們平時有更多機會參與政治討論以及公共辯論，他們的協(xié)商能力相對較強；地方經(jīng)濟精英，如企業(yè)主、小老板，他們的見識較廣，語言表達能力較好，所以協(xié)商能力也相對較強；而一般的村（居）民平時較少參與政治討論及公共辯論，并且在信息源上存在一定劣勢，這就使得他們的協(xié)商能力相對較弱。在參與各方能力普遍較低（蒲塘村初中及以下學(xué)歷的占70.6%），并且參差不齊的情況下，協(xié)商過程中不同觀點相互碰撞，不同價值觀相互激發(fā)的功能必然受到一定限制，協(xié)商結(jié)果就會打折扣。

協(xié)商范圍相對較窄。協(xié)商范圍包括兩個層次：縱向的協(xié)商人員層級；橫向的協(xié)商議題領(lǐng)域。具體到溧水，一是層級較低。從2013年以來，溧水的民主協(xié)商議事會和懇談會范圍有了一定的擴展，從最初的兩個試點村擴大到每個鎮(zhèn)（區(qū)）各選兩個點。但協(xié)商的范圍還僅僅局限于最基層的行政村（居），企業(yè)也只有一個，向下還未延伸到各村民小組，向上還未擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。二是議題較窄。在參與調(diào)研的11個村（居）委會中，基層民主協(xié)商議題主要集中在環(huán)境衛(wèi)生整治、農(nóng)村土地建房、水務(wù)一體化建設(shè)等本村急需解決的公益事業(yè)方面，對鎮(zhèn)黨委確定的中心工作和重點任務(wù)、對“兩委”工作的民主評議和民主監(jiān)督等內(nèi)容較少涉及。可見，議題領(lǐng)域也只是涉及本村的小團體利益，還未延伸到關(guān)注村鎮(zhèn)建設(shè)和事關(guān)區(qū)（鎮(zhèn)）發(fā)展的整體利益和全局問題。

協(xié)商運用尚需加強。這里的協(xié)商運用指的是制度沿用和協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。表現(xiàn)在溧水：一是有些基層干部“情緒難”。雖然有《意見》的制度規(guī)定，但沒有硬性要求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在貫徹實施過程中，重視程度存在差異，對于管理規(guī)范、群眾基礎(chǔ)好的村開展協(xié)商民主的積極性較高，工作推進相對順利；而對于內(nèi)部管理存在問題，干群矛盾多、意見大的村和鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就心存顧慮，擔(dān)心民主懇談會、民主議事會談出問題、議出是非來。這就造成了上急下不急，“剃頭挑子一頭熱”的狀況。二是協(xié)商經(jīng)費“保障難”。按照《意見》規(guī)定，村一級“民主協(xié)商議事會”原則上每季度一次，“民主協(xié)商懇談會”不定期召開，而村（居）組織召開議事會和懇談會都需要一定的經(jīng)費。調(diào)研中了解到，各村召集議事員開一次會至少花費近萬元，但該項工作費用并沒有列入村級年度經(jīng)費預(yù)算開支中，也沒有上級專項經(jīng)費補助，缺乏經(jīng)費保障。對經(jīng)濟較弱的村來說，經(jīng)費不足的局限就會導(dǎo)致村（居）削減議事次數(shù)。三是協(xié)商成果“落實難”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)商成果有的能立即整改見成效；有的需要村鎮(zhèn)聯(lián)動、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動，需要有關(guān)部門負責(zé)人到現(xiàn)場來解決；有的需要分階段、分期限解決；有的實現(xiàn)不了，還需村（居）委會做出宣傳解釋；有的硬件設(shè)施配備了，軟件卻不配套，如村醫(yī)務(wù)室建立了，可由鎮(zhèn)衛(wèi)生院統(tǒng)一配備的醫(yī)生只有一位，只有白天上班，不能24小時為村民服務(wù)，同時藥品品種少，造成村民看病難。

四、進一步發(fā)揮基層協(xié)商民主作用的對策建議

堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，把握基層協(xié)商的方向性。中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，加強協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，對溧水區(qū)推進基層協(xié)商民主來講，就是要把發(fā)揮黨委在基層協(xié)商民主中的主導(dǎo)作用和增強政協(xié)配合黨委推進這項工作的主動性有機統(tǒng)一起來。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)以身作則。黨委領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)掌握協(xié)商民主理論，熟悉協(xié)商民主工作方法，把握協(xié)商民主工作規(guī)律，努力成為協(xié)商民主建設(shè)的組織者、促進者、實踐者，通過協(xié)商民主改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是尊重群眾主體地位。保障他們的提議權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，參會人員具有同等的發(fā)言權(quán)，可以充分發(fā)表自己的意愿、自由商討，不能以任何借口阻礙基層群眾行使權(quán)利。三是宏觀把握協(xié)商程序。從協(xié)商議題的提出到會議的組織、開展，基層黨組織要始終掌握主動權(quán)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，落實領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，確保有關(guān)部門各司其職、各負其責(zé)。

完善制度，提高基層協(xié)商的科學(xué)性。完善溧水區(qū)《實施意見》，有兩方面意義：一方面，保證協(xié)商制度的長期運行，保證決策程序的正當性；另一方面，對協(xié)商各方形成剛性約束力，保證協(xié)商過程中達成的共識能夠得到有效貫徹，保證協(xié)商決策結(jié)果的合法性。完善協(xié)商民主具體制度，主要包括信息發(fā)布制度、協(xié)商議事制度以及協(xié)商考核監(jiān)督制度，在這些細節(jié)制度上下功夫，才能夠使得協(xié)商民主的功能得到較好發(fā)揮。一是完善信息發(fā)布制度。在協(xié)商展開之前，把協(xié)商的主題、時間、地點事先告知協(xié)商各方，事先向社會征求協(xié)商的備選方案，讓協(xié)商各方在協(xié)商之前對相關(guān)信息有足夠的了解。二是完善協(xié)商議事制度。對協(xié)商中議案的提出方法，對協(xié)商中公民、社會組織、鎮(zhèn)村代表比例，應(yīng)遵循的基本原則、協(xié)商的議事程序等方面做出規(guī)定。三是完善協(xié)商考核監(jiān)督制度。將開展基層協(xié)商民主情況納入鎮(zhèn)村（居）年度考核，并建立評優(yōu)獎勵制度。盡早建立協(xié)商結(jié)果監(jiān)督制度，以確保協(xié)商形成的決策、共識能夠得到有效落實。

加強培訓(xùn)，確?；鶎訁f(xié)商的實效性。為了讓參與各方更充分地參與協(xié)商，可以在協(xié)商前請相關(guān)的專業(yè)人士或地方精英以講座的形式對大家進行協(xié)商議題、知識背景培訓(xùn)。培訓(xùn)過程中需注意以下幾點：一是對專業(yè)問題應(yīng)當重點闡述，如財務(wù)、經(jīng)濟、稅收等專業(yè)政策問題，這些問題直接關(guān)系決策方案的選擇。二是應(yīng)照顧到受教育程度較低的參與者，盡量以通俗易懂的方式來講述。三是培訓(xùn)中培訓(xùn)人員要保持中立，不應(yīng)當表露出自己對方案的偏好，防止對參與各方方案選擇產(chǎn)生引導(dǎo)。對參與各方進行協(xié)商形式、議事程序方面的培訓(xùn)。通過異地觀摩學(xué)習(xí)的方式取經(jīng)，借鑒成熟的經(jīng)驗做法；以小組討論的形式開展演繹，將參與各方置身于真實的討論環(huán)境以便對發(fā)言中的問題進行挖掘，并及時請專家對發(fā)言中的不足進行點評。通過這種模擬討論的方式了解掌握協(xié)商議事的程序要求。對參與各方進行協(xié)商意識、發(fā)言技巧方面的培訓(xùn)。協(xié)商過程中，許多協(xié)商參與者之所以人云亦云，無法提出自己的見解，除了對協(xié)商信息的了解不足之外，很大程度上也受到自身協(xié)商意識、發(fā)言技巧的制約。

合縱連橫，增強基層協(xié)商的廣泛性。擴展協(xié)商民主制度的縱向?qū)蛹?。溧水現(xiàn)有的基層協(xié)商制度試點主要局限在村（居）一級，要更好地發(fā)揮協(xié)商民主的功效，還需將協(xié)商制度向上擴展到鎮(zhèn)乃至區(qū)一級，向下擴展到各村民小組一級。盡量吸納不同階層、不同群體的代表人士，擴大參與面，增強包容性，讓更多的人員參與到協(xié)商中來，這樣不同層級的行政人員能夠在平等對話的基礎(chǔ)上了解各自的行政環(huán)境，在協(xié)商中理性斟酌及換位思考將有利于他們做出更符合實際的決策。延伸協(xié)商民主制度的橫向領(lǐng)域。經(jīng)過試點的發(fā)展，溧水協(xié)商議題領(lǐng)域已有一定的擴展，還需進一步延伸，既要有黨委、政府“點題”，也要有非政府組織“送題”，更要有群眾“出題”。延伸協(xié)商民主制度的橫向領(lǐng)域應(yīng)包括兩個方面：一是從只對地方重點公共事務(wù)展開協(xié)商，延伸到對地方一般性公共事務(wù)展開協(xié)商；二是從重經(jīng)濟、民生領(lǐng)域進行協(xié)商，延伸到經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個領(lǐng)域進行協(xié)商。

厘定預(yù)算，強化基層協(xié)商的保障性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，任何一項活動的開展都需要有相應(yīng)的資金作為運行基礎(chǔ)。溧水基層協(xié)商活動的實踐證明，基層協(xié)商的運行需要一定的成本來維持，它的發(fā)展需要相應(yīng)的經(jīng)費予以保障。據(jù)調(diào)研反饋，除白馬鎮(zhèn)浮山村外，其他村（居）都希望給予資金上的保障。一場涉及全村（居）的民主協(xié)商會議，從組織、宣傳、實施到跟蹤反饋，要花費上萬元。為此，一區(qū)七鎮(zhèn)黨委、政府可根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，開展調(diào)查研究，因地制宜地核定一個較為合理的比率，設(shè)立基層協(xié)商專項經(jīng)費，列入每年財政預(yù)算，其數(shù)額根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平做相應(yīng)的調(diào)整，確?；鶎訁f(xié)商能夠持續(xù)長久地運行，并不斷地積累經(jīng)驗、發(fā)展成熟。也可以通過考核評比的方式適當拉開差距，分檔次給予一定獎勵。

責(zé)任編輯：高 莉