全面深化改革對(duì)“土地財(cái)政”的影響分析

李盛凱

“土地財(cái)政”是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。土地財(cái)政在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）具體部署了全面深化改革的主要任務(wù)和重大舉措，將有利于正確引導(dǎo)土地財(cái)政發(fā)揮積極作用，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

一、土地財(cái)政的積極作用

土地出讓收入是土地財(cái)政最重要的載體。2011年至2014年，全國(guó)地方土地出讓收入占地方可支配財(cái)政收入的比例均在30%以上或接近30%，占政府性基金收入的80%以上，發(fā)揮著一般公共財(cái)政不可替代的作用。一是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升群眾收入水平。地方政府通過(guò)大量供應(yīng)土地，一次性增加財(cái)政收入的同時(shí)，吸引外來(lái)投資，增加稅收收入，提高就業(yè)水平，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娛杖胨教嵘?，加快本地?jīng)濟(jì)發(fā)展。二是推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市化進(jìn)程。2010年和2011年，地方政府直接安排用于城市建設(shè)支出的土地出讓收入占當(dāng)年土地出讓凈收益支出的比例最大，分別是26.92%和16.78%。三是加快社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步，促進(jìn)民生建設(shè)。土地出讓凈收益中計(jì)提的廉租住房保障資金、教育資金，為解決低收入家庭住房困難、促進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)健康發(fā)展起到了積極的作用。四是向“三農(nóng)”傾斜，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。土地出讓收入中計(jì)提用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)田水利建設(shè)資金，加快推動(dòng)“三農(nóng)”建設(shè)步伐，征地拆遷等成本性支出也大大改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

二、土地財(cái)政存在的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

（一）土地資源的特點(diǎn)決定了土地財(cái)政的不可持續(xù)性

土地具有稀缺性和有限性，不可能無(wú)限制地開(kāi)發(fā)利用，堅(jiān)持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地是我國(guó)土地利用的根本方針。為守住18億畝耕地紅線，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，使得可供應(yīng)土地日趨減少，帶來(lái)土地財(cái)政的不可持續(xù)性。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期影響土地財(cái)政的持續(xù)性

土地的供需關(guān)系受經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的影響明顯，經(jīng)濟(jì)下行很可能導(dǎo)致土地價(jià)格的下滑以及土地財(cái)政收入的減少，進(jìn)而使得地方政府面臨一定的財(cái)政壓力。

（三）土地融資帶來(lái)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府通過(guò)土地抵押融資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地收儲(chǔ)，形成了大量政府性債務(wù)，土地出讓收入是地方政府償還債務(wù)最主要的資金來(lái)源。長(zhǎng)期看，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)臨界點(diǎn)不好把握的情況下，此舉具有一定的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

（四）土地出讓收入的征收、管理和使用中存在諸多問(wèn)題

近幾年的審計(jì)結(jié)果顯示，市、縣級(jí)政府在土地出讓收入的征收管理和使用中仍然存在很多問(wèn)題，比如未完全納入政府性基金預(yù)算管理，虛增財(cái)政收入、調(diào)節(jié)財(cái)政收入進(jìn)度、平衡預(yù)算、超范圍使用等。

三、全面深化改革對(duì)土地財(cái)政的影響

土地財(cái)政的成因涉及土地制度、財(cái)稅體制、干部考核評(píng)價(jià)制度等多個(gè)方面，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！稕Q定》以及十八屆三中全會(huì)以來(lái)的多項(xiàng)改革措施，將對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生積極而又深遠(yuǎn)的影響。

（一）土地管理制度改革

1.完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能上市交易、不能抵押?！稕Q定》的一個(gè)亮點(diǎn)，就是進(jìn)一步擴(kuò)大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，可以出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地一樣享有同等入市、同權(quán)同價(jià)的待遇。這一舉措為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了保障，邁出了土地管理制度改革的一大步。

2.改革征地制度?！稕Q定》明確了深化征地制度改革的方向和重點(diǎn)任務(wù)，提出縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范和約束政府征地行為，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量，減少征地糾紛，使被征地農(nóng)民享受到土地增值帶來(lái)的收益，真正實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3.改革完善土地市場(chǎng)?！稕Q定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)交易平臺(tái)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。還要減少非公益性用地劃撥，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，使市場(chǎng)在國(guó)有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。

（二）財(cái)稅體制改革

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度。《決定》提出要完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，增加其規(guī)模和比例，同時(shí)清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡。這些舉措可以解決地方政府的財(cái)力缺口，避免習(xí)慣于向土地財(cái)政“伸手”的現(xiàn)象。

2.建立政府性債務(wù)管理體系。防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，《決定》對(duì)政府債務(wù)管理做出了重要部署，明確了地方可以名正言順地發(fā)行地方債，而不是單純地依靠土地融資，以防范和化解土地融資帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的修改預(yù)算法的決定中，對(duì)地方債務(wù)管理作出明確規(guī)定，經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)發(fā)債規(guī)模后，地方政府可以發(fā)行債券，這是我國(guó)政府債務(wù)管理的新突破。

3.完善稅收制度?！稕Q定》提出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重，有利于培育地方主體稅種，調(diào)動(dòng)地方組織收入的積極性和自主性。同時(shí)完善地方收入體系，相應(yīng)減少政府性基金收入的比重，地方對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度將得到緩解。

4.建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！稕Q定》提出了中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任的改革方向，通過(guò)逐步理順中央和地方事權(quán)關(guān)系，明確事權(quán)劃分，提高中央支出責(zé)任、減少地方支出責(zé)任，緩解地方的財(cái)力困難。

（三）干部考核評(píng)價(jià)制度改革

《決定》提出，改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度，突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)方面的全面成效，不再僅僅把GDP作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)。體現(xiàn)了黨中央以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政績(jī)考核工作的鮮明導(dǎo)向，“以GDP論英雄”將成為歷史，領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求政績(jī)的現(xiàn)象將得到緩解。這些措施有助于促使地方政府官員“看淡”土地財(cái)政，不再過(guò)分追求土地財(cái)政。

土地財(cái)政改革相當(dāng)復(fù)雜，涉及憲法、預(yù)算法、土地管理法、物權(quán)法等諸多法律法規(guī)的修訂，一系列相關(guān)部門(mén)規(guī)章也都需要重新梳理和修改。因此，改革不能一蹴而就，是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過(guò)程?？上驳氖?，十八屆三中全會(huì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)多次召開(kāi)會(huì)議、出臺(tái)文件，促進(jìn)各領(lǐng)域改革措施的落地，用實(shí)際行動(dòng)表明了中央全面深化改革的決心和信心，讓我們看到了曙光。

（作者單位：天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司）

責(zé)任編輯：代建明