農(nóng)村最低生活保障制度運行研究

張利

一、包頭市農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程

（一）探索起步階段

包頭市于2004年作為自治區(qū)試點地區(qū)，開始摸索實施農(nóng)村最低生活保障制度。經(jīng)包頭市政府研究，決定將達茂旗作為試點地區(qū)，開展此項工作，經(jīng)過精心部署，細致工作，最終取得了試點成功。因此，包頭市于2005年在全市范圍內(nèi)全面推廣實施農(nóng)村最低生活保障制度，并且出臺了《包頭市農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障工作實施意見》，指導(dǎo)各項工作的順利進行。這次出臺的《實施意見》也出現(xiàn)了新的內(nèi)容，對農(nóng)村最低生活保障制度提出了新的要求，分類施保這一新的政策出現(xiàn)在實施意見中。分類施保要求對于沒有固定收入的、喪失勞動能力的、缺乏勞動力的單親家庭以及年老體弱者，要分別采取不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）深入開展階段

自治區(qū)為貫徹“三個代表”重要思想，落實科學(xué)發(fā)展觀，深入領(lǐng)會國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》文件精神，妥善解決農(nóng)村困難群眾的基本生活問題，決定在全區(qū)范圍廣泛推廣農(nóng)村最低生活保障制度。包頭市結(jié)合在試點探索階段積累的工作經(jīng)驗，進一步加大了對全市農(nóng)村低收入困難人群的保障工作力度。2007-2013年六年間，在各級政府的不斷努力下，包頭市農(nóng)村最低生活受保障人數(shù)不斷增多，救助范圍不斷擴大，救助標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高。保障標(biāo)準(zhǔn)在2006年為每人每年432元，到2007年為每人每年700元。此后，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，到2014年低保標(biāo)準(zhǔn)達到每人每年4756元。

（三）完善提高階段

包頭市不僅完成了自治區(qū)要求的不斷擴大農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋范圍和提高保障標(biāo)準(zhǔn)的工作，而且已經(jīng)進入完善制度規(guī)定、加強低保管理、不斷提高工作能力的工作階段。

包頭市于2012年進一步規(guī)范一個大廳聯(lián)審聯(lián)批機制，積極開展對申請對象家庭收入狀況的調(diào)查工作，聯(lián)合有關(guān)部門對低保申請家庭的房屋、車輛、工作情況等信息進行等級與核查，確保申請對象信息準(zhǔn)確、公正認定。核實結(jié)束，確定保障對象后，要及時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各村支部公開保障對象名單、保障金額等信息，接受村民的監(jiān)督，把低保工作做到透明化、公開化。

在不斷加強農(nóng)村最低生活保障管理的同時，包頭市還把單一的救助政策發(fā)展為多項救助。自2008年包頭市為農(nóng)村低保家庭提供冬季取暖補貼后，2012年再次提高冬季取暖補貼標(biāo)準(zhǔn)，達到每戶每年400元。2014年1月，石拐區(qū)已經(jīng)連續(xù)三年為全區(qū)的城鄉(xiāng)低保對象全額資助參保參合，參保參合率達到100%。接著包頭市又為城鄉(xiāng)低保家庭發(fā)放電價補貼，按6個月計算，每戶共補電價38.7元。2014年1月，土右旗為城鄉(xiāng)低保對象發(fā)放臨時性物價補貼，農(nóng)村低保對象每人得到66元。

至此，包頭市農(nóng)村最低生活保障工作從單一的生活救助，發(fā)展到特殊救助、專項救助和優(yōu)惠政策救助，目前基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，使更多的農(nóng)村困難群眾享受到社會經(jīng)濟發(fā)展帶給他們的幸福成果。

二、包頭市農(nóng)村居民最低生活保障中存在的主要問題

近些年，包頭市農(nóng)村最低生活保障有了很大的發(fā)展，包頭市各級政府及相關(guān)部門都在積極貫徹落實國家、自治區(qū)有關(guān)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的相關(guān)政策，保障的覆蓋范圍在逐年擴大，得到補助的農(nóng)民越來越多。但是，由于多方面的原因，低保制度的發(fā)展水平還比較低，仍然存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）低保資金籌集渠道單一

2006年包頭市政府出臺的《包頭市農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度實施意見》中有關(guān)資金來源的方式有三種：第一種來源于政府，第二種來源于社會捐助，第三種來源于其它可用于低保工作的資金。但在實際工作中，包頭市的農(nóng)村低保制度主要采取各級財政分擔(dān)的方式。

國家財政多是政策上的支持，財政直接撥款比較少。而且隨著社會救助范圍的不斷拓展，救助標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，包頭市各級地方財政的壓力非常大，經(jīng)常出現(xiàn)保障資金不能及時、足額地發(fā)放到農(nóng)民手中的現(xiàn)象，一定程度上制約了農(nóng)村低保的健康發(fā)展。

（二）低保對象收入界定不規(guī)范

低保對象的收入是確定低保對象是否符合救濟條件的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段包頭市低保對象的界定仍以農(nóng)戶的收入為準(zhǔn)，而農(nóng)村居民的收入在界定上又存在一定的困難，主要表現(xiàn)為以下三方面的難題：

1.農(nóng)民的個人收入難以準(zhǔn)確計算

農(nóng)民的主要收入來源是糧食等農(nóng)作物，在轉(zhuǎn)化為貨幣的過程中受多方面因素的影響存在很大的隨意性。一些困難農(nóng)戶因種植農(nóng)業(yè)無法保證基本的生活，便外出務(wù)工，這些務(wù)工人員的打工收入和一些臨時性收入很難把握。

2.計算方法缺乏科學(xué)性

農(nóng)村最低生活保障制度對低保對象的收入情況缺乏科學(xué)的計算方法，造成收入核定的隨意性較大。農(nóng)民在申請低保時，有一部分農(nóng)民弄虛作假，隱瞞財產(chǎn)，虛報謊報收入情況，不利于低保對象的確認，也影響了低保政策的預(yù)期效果。

3.收入存在不穩(wěn)定性

一方面，農(nóng)民的收入取決于農(nóng)作物收成的好壞和出售價格的波動，一旦遇上自然災(zāi)害或者價格驟降的情況，將會對農(nóng)戶的收入有較大影響。另一方面，外出務(wù)工人員的數(shù)量不斷變化，工作不穩(wěn)定，收入變化也較大，這些因素都增加了農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性。

（三）低保審核不夠嚴(yán)格

包頭市的農(nóng)村低保制度主要由嘎查、村民委員會承擔(dān)農(nóng)村低保的申請、調(diào)查、核實等工作，由蘇木、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府調(diào)查核實并審批，這造成農(nóng)村牧區(qū)的低保工作在村、鎮(zhèn)一級的工作量較大。因此，會造成以下一些情況出現(xiàn)：

1.應(yīng)保未保

部分基層工作人員重視程度不夠，因此造成了在申請、審查、確定、執(zhí)行的過程中出現(xiàn)較大隨意性，甚至出現(xiàn)違規(guī)事件。例如個別工作人員把低保名額當(dāng)成是一種“人情往來”送給那些生活已經(jīng)很富裕的家庭，這就出現(xiàn)了人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象，使得真正需要這份保障的貧困居民卻無法得到生活的救助。

2.應(yīng)退未退

享有農(nóng)村最低生活保障的人群中有些人是因為暫時的生活困難導(dǎo)致貧困的，但因家庭中有成年勞動力并且具有勞動能力，在通過積極努力工作后，促使自己的家庭經(jīng)濟情況得到好轉(zhuǎn)，達到了正常的生活水平。但是本著“這是白來的錢”的心理，不愿意退出低保，依舊享受著低保政策的保障。這不僅自私地占有了真正貧困人員的名額，還為政府增加了不小的財政負擔(dān)。

三、對農(nóng)村最低生活保障制度的建議

（一）多渠道籌集農(nóng)村低保資金，廣泛尋求社會支持

籌集資金是開展農(nóng)村低保制度建設(shè)的核心問題。隨著包頭市農(nóng)村貧困居民保障范圍的逐年擴大，保障金數(shù)量也在逐年提升，這給包頭市的財政造成了不小的負擔(dān)。因此我們必須另辟途徑來共同保障農(nóng)村低保資金的來源，保障金籌集可以從兩方面著手：其一，政府財政支持。保障社會成員的基本生活是政府的責(zé)任和義務(wù)，因此，保障金應(yīng)納入政府計劃，由中央財政和地方財政共同撥入資金，并且在財政中專門立項，不可擠占或挪用。其二，尋求社會捐助。向社會廣泛宣傳農(nóng)村最低生活保障制度，向非政府組織、企業(yè)以及個人等尋求捐助。

（二）規(guī)范界定農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象

合理合法地界定農(nóng)村最低生活保障對象應(yīng)以最低生活保障制度為依據(jù)，對低于最低生活保障線的農(nóng)村家庭都應(yīng)實施保障救助。因此農(nóng)村最低生活保障對象的確立應(yīng)做到以下幾點：

1.核實低保對象收入。工作人員應(yīng)對申請對象的家庭情況進行實地調(diào)查，通過鄰里走訪等形式了解申請對象家庭的日常生活狀況。還要建立一套科學(xué)的、行之有效的計量方法，準(zhǔn)確地核定申請農(nóng)村最低生活保障居民的實際收入來源情況，細化到務(wù)工收入、農(nóng)產(chǎn)品收入以及其他收入等。

2.結(jié)合貧困形成原因。確定保障對象時，還需要考慮貧困家庭形成的原因。要重點對那些因喪失勞動能力、沒有固定收入、年老體弱、殘疾等原因而造成收入達不到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的救助對象實施救助。其他具有勞動能力的對象還可通過自身主觀努力自力更生，擺脫貧困。

（三）努力構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障的社會監(jiān)督機制

我國農(nóng)村最低生活保障的專項資金和確立的保障對象，應(yīng)該受到社會各階層群眾的廣泛監(jiān)督。

1.加強對低保資金的監(jiān)管

如果這些低保資金得不到正確規(guī)范的運用，農(nóng)村貧困居民的生活將不能得到有效的保障，也會滋生腐敗現(xiàn)象，因此，低保資金需要完善的管理制度以及監(jiān)督制度。既要讓低保資金得到有效的管理，也要能夠接受社會的監(jiān)督，需要建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，不定時抽查資金的運用情況，把資金分配的根源管理好，讓保障金發(fā)揮最大的作用。

2.監(jiān)督低保對象的確定

采取群眾評議和調(diào)查摸底相結(jié)合的形式，核定最低生活保障對象，最大程度地了解保障對象的真實情況。而且各級的評審結(jié)果都必須在鄉(xiāng)村兩級及時公示，給其他村民提出異議留有時間，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

（四）對低保對象進行人文關(guān)懷

長期以來，為保證低保工作的公平、公正、公開，擬納入低保的貧困對象都會經(jīng)過公示這一過程，接受群眾的監(jiān)督。一方面，這使得應(yīng)該獲得低保資金的對象得到應(yīng)有的保障，另一方面也使這些貧困人員的個人情況暴露在大家的視線內(nèi)，這在無形中給這些貧困人員增加了不少心理負擔(dān)，被歧視感、自卑感、失落感等，都是低保對象經(jīng)常出現(xiàn)的消極心理狀態(tài)。

要想改變大多數(shù)低保對象的不健康心理狀態(tài)，就需做到真正從低保對象的心理出發(fā)，關(guān)心他們的內(nèi)心世界，尤其是那些怨天尤人、自暴自棄的人。在農(nóng)村，基層干部要對這類群眾進行心理開導(dǎo)與勸慰并在日常生活中提供幫助，以利于他們重新建立信心，樹立積極的人生目標(biāo)，從而為經(jīng)濟好轉(zhuǎn)奠定良好的心理基礎(chǔ)。因此，解決農(nóng)村貧困問題，在經(jīng)濟上提供幫助是必不可少的，但是心里的關(guān)懷也同樣重要，只有解決好貧困對象的心理問題，化解他們心中的不滿情緒，才能更好地保持社會穩(wěn)定。

四、結(jié)語

農(nóng)村最低生活保障制度是為了保障已經(jīng)陷入貧困窘境的農(nóng)村居民的基本生存權(quán)利?，F(xiàn)在各級政府在不斷完善農(nóng)村低保制度的同時正在積極探索一條讓貧困農(nóng)民能夠擺脫對救助的依賴、自立自強的新路，使政府從不斷向農(nóng)村“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)樽屍淇梢宰粤Ω禺a(chǎn)生“造血”的功能，這將更加有利于我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)以及小康社會生活的實現(xiàn)。

（作者單位：包頭師范學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明