煤炭“解困”的公共政策選擇

產(chǎn)業(yè)觀察

煤炭解困的政府職能，應(yīng)從能源主管部門中移出，更多地轉(zhuǎn)移到財(cái)稅、民政部門

中國(guó)政府已經(jīng)作出了到2030年，實(shí)現(xiàn)20%非化石能源以及碳排放達(dá)到峰值、并盡可能提前的承諾?；茉粗校烊粴饩哂袕?qiáng)烈的增長(zhǎng)預(yù)期，石油由于用于快速發(fā)展的交通行業(yè)，增長(zhǎng)也會(huì)比較快，被壓縮的必然是煤炭。

這一大背景，加上煤價(jià)下跌已經(jīng)三年以上、今年面臨全行業(yè)虧損的小背景，讓我們有必要思考一些基礎(chǔ)性問(wèn)題。

《煤炭工業(yè)“十二五”規(guī)劃》開(kāi)篇提及，“在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，煤炭作為主體能源的地位不會(huì)改變”。近些年來(lái)，隨著霧霾問(wèn)題的加重，此類的說(shuō)法仍不時(shí)看到，諸如“二三十年內(nèi)不會(huì)改變”、“資源稟賦決定了煤炭主體地位不變”等等。

如果煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重代表其地位，那么“主體能源地位與否”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是70%、50%還是30%？含義相當(dāng)模糊。

煤炭比重的下降可以有多快？“多快”從零到任意大的百分比，也同樣存在任意多的可能性。如果2015年世界各國(guó)達(dá)成2020年開(kāi)始實(shí)施的深度氣候減排協(xié)議，煤炭現(xiàn)在就飽和了。但是，如果缺乏任何約束，煤炭仍將以其儲(chǔ)量豐富易得、直接價(jià)格低廉占據(jù)重要位置，在 2050年都不一定“見(jiàn)頂”。

從國(guó)際上看，如果沒(méi)有新的政策，煤炭的消費(fèi)量還將繼續(xù)上升，特別是在東南亞、印度與非洲。這考驗(yàn)整個(gè)能源系統(tǒng)的慣性與轉(zhuǎn)型難度、經(jīng)濟(jì)損失的承受能力，乃至政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治心理。

根本的標(biāo)準(zhǔn)還在于從全社會(huì)的角度，實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，哪些方式是成本最低的。成本低的減排選擇，應(yīng)該首先去實(shí)現(xiàn)與采用。那么，提高煤炭的排放清潔化程度一定比直接棄用煤炭的減排成本低嗎？

這不一定，比如在脫硫水平已經(jīng)很高的情況下進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，比如加裝碳回收的CCS裝置，既增加大量投資又損失能源效率，往往比不上直接實(shí)現(xiàn)煤炭的替代。

這也是為何理論上，基于各種政策目標(biāo)的平衡，爭(zhēng)論是直接走向綠色（go for green directly）還是加強(qiáng)末端治理（end of pipeline measures）哪個(gè)更經(jīng)濟(jì)有效的原因。

從更一般的角度，這種對(duì)各種能源“定位”的傳統(tǒng)思路，定位為“好”的就照顧、維護(hù)，定位為“壞”的就打擊，是對(duì)很多連續(xù)性問(wèn)題的二值簡(jiǎn)化，已經(jīng)無(wú)法處理現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜問(wèn)題。這種定位，很容易對(duì)所謂“壞”的懲罰過(guò)頭，對(duì)“好”的獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)度。

目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，煤炭電力產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，而電價(jià)仍舊高高在上。所謂節(jié)能減排力度要維持，就不能降電價(jià)的做法，有“過(guò)頭”之嫌。

這種定位的模式如果持續(xù)，對(duì)煤炭的未來(lái)也不是好消息，因?yàn)樗馕吨禾坑斜欢ㄎ粸椤奥浜竽茉础钡娘L(fēng)險(xiǎn)，如同很多NGO宣稱的那樣。主體地位，這一并不確切的判斷與信條，即使從煤炭行業(yè)本身出發(fā)，也不值得捍衛(wèi)。

氣候政策如果繼續(xù)加碼，那么煤炭的命運(yùn)可能就注定了——大幅度與更快地下降。

除了能源替代的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，就業(yè)這一社會(huì)問(wèn)題也是決策層必須考慮的。當(dāng)前，僅煤炭開(kāi)采與洗選環(huán)節(jié)就容納了580萬(wàn)人就業(yè)。

這種情況下，煤炭行業(yè)的問(wèn)題就成為了一個(gè)公共政策問(wèn)題。

煤炭消費(fèi)下降乃至逐步淘汰，都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史必然，但也應(yīng)把握相應(yīng)的節(jié)奏。首先國(guó)內(nèi)氣候政策不應(yīng)繼續(xù)加碼，其次要提高公共政策的有效性。

目前，是由能源主管部門負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型解困。但該部門出臺(tái)的一系列政策，包括行政主導(dǎo)型的兼并重組、限產(chǎn)減產(chǎn)、掛鉤煤炭采購(gòu)與發(fā)電小時(shí)數(shù)，將負(fù)擔(dān)定向到其他行業(yè)（比如電力）或者企業(yè)（比如經(jīng)營(yíng)情況尚可的企業(yè)），甚至組建煤炭寡頭“卡特爾”等，都屬于對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)。

實(shí)際上，煤炭解困的政府職能，應(yīng)從能源主管部門中移出，更多地轉(zhuǎn)移到財(cái)稅、民政部門。前者解決煤炭行業(yè)稅負(fù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，后者處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、破產(chǎn)等帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

作者為卓爾德（北京）環(huán)境咨詢與研究中心首席能源經(jīng)濟(jì)師