挪威油氣資源：高效開發(fā)、全民共享

作為世界著名油氣資源國(guó)，挪威成功避免了“資源詛咒”，不僅實(shí)現(xiàn)了石油資源的高效開發(fā)利用，也實(shí)現(xiàn)了石油財(cái)富的全民公平分享。前者靠政企分開、市場(chǎng)開放、自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)，后者靠立法和公正透明又著眼長(zhǎng)期的財(cái)富管理流程實(shí)現(xiàn)

剛剛改革開放的1980年，主管中國(guó)能源工作的副總理康世恩訪問挪威，考察了該國(guó)整個(gè)能源體系，尤其是石油行業(yè)的組織架構(gòu)，以及他們?nèi)绾翁幚砼c國(guó)際石油公司的關(guān)系。彼時(shí)負(fù)責(zé)全程陪同的挪威官員Arne Walther先生向《財(cái)經(jīng)》記者回憶說，當(dāng)聽到挪威對(duì)所有石油公司的利潤(rùn)都要征收高達(dá)百分之六七十的稅收時(shí)，康世恩大感吃驚。

已經(jīng)退休的Walther，曾是挪威資深外交官，擔(dān)任過國(guó)際能源署理事會(huì)主席和國(guó)際能源論壇秘書長(zhǎng)，目前是挪威研究機(jī)構(gòu)Fridtjof Nansen Institute的高級(jí)研究員。

Walther當(dāng)時(shí)對(duì)康世恩解釋，雖然稅率高，但因?yàn)榕餐芴峁┓浅７€(wěn)定的油氣管理框架，這對(duì)高資質(zhì)外國(guó)油氣公司依然有著強(qiáng)大的吸引力。挪威政府能確保所有參與企業(yè)都得到公平對(duì)待，使得外國(guó)企業(yè)愿意接受挪威高稅率，并計(jì)劃長(zhǎng)期投資挪威油氣開發(fā)。

在行業(yè)層面，挪威的油氣管理框架強(qiáng)調(diào)開放市場(chǎng)，通過吸引高資質(zhì)外國(guó)企業(yè)參與油氣開發(fā)來實(shí)現(xiàn)資源高效利用，也刺激挪威國(guó)家石油公司（Statoil）提高運(yùn)營(yíng)效率。

Statoil中國(guó)區(qū)總裁陳新華向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，Statoil并非人們想象中那樣，是代表挪威國(guó)家的國(guó)有石油公司，它完全實(shí)現(xiàn)了政企分開，并在全球進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。挪威政府對(duì)Statoil不審批投資項(xiàng)目、不指派高管、不安插董事、不干涉公司決策，Statoil完全是一個(gè)與政府脫鉤的純商業(yè)化公司。發(fā)展到今天，Statoil已經(jīng)成長(zhǎng)為一個(gè)堪與頂尖的老牌跨國(guó)石油公司媲美的世界級(jí)石油公司。

事實(shí)上，直屬于挪威石油管理局的Petoro公司，才是挪威政府直接利益的代理人。Petoro按照政府的指令，代表國(guó)家對(duì)油氣合作項(xiàng)目投資持股，并與其他股東一樣承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，獲取股權(quán)收益。

效率是為了公平。作為著名石油資源國(guó)，挪威成功避免了“資源詛咒”，不僅實(shí)現(xiàn)了石油資源的高效開發(fā)利用，也實(shí)現(xiàn)了石油財(cái)富的全民公平分享。

在財(cái)富分配層面，挪威將在油氣行業(yè)獲得的凈收入劃入挪威政府全球養(yǎng)老基金（The Norwegian Government Pension Fund–Global，NGPF，下稱養(yǎng)老基金 ）進(jìn)行海外投資。每年，經(jīng)過議會(huì)決策，養(yǎng)老基金的一部分會(huì)被劃作政府財(cái)政預(yù)算，以填補(bǔ)財(cái)政短缺。該機(jī)制使得挪威石油收入和使用脫鉤，財(cái)政預(yù)算并不嚴(yán)重依靠石油收益。

養(yǎng)老基金是挪威全體人民的儲(chǔ)蓄金，挪威國(guó)會(huì)全權(quán)委托財(cái)政部管理該基金，而基金運(yùn)營(yíng)則由挪威中央銀行在財(cái)政部的指導(dǎo)下進(jìn)行。央行負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的分支機(jī)構(gòu)Norges Bank Investment Management（簡(jiǎn)稱NBIM）將基金投資到海外股票、證券和房地產(chǎn)等市場(chǎng)。

NBIM雖然是挪威央行的分支機(jī)構(gòu)，但也和Statoil一樣，采用市場(chǎng)化運(yùn)作，其雇員薪酬不走公務(wù)員序列，而是完全看齊市場(chǎng)化投資機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。此外，NBIM還雇傭國(guó)際一流投資咨詢公司的顧問，幫助其作出投資決策。因此，可以把NBIM理解為挪威央行的特設(shè)機(jī)構(gòu)，其任務(wù)就是通過全球化投資讓養(yǎng)老基金增值。

挪威財(cái)政部每季度都會(huì)提交一份投資報(bào)告，并且每年都會(huì)向國(guó)會(huì)提交一份關(guān)于基金管理的白皮書。所有基金投資戰(zhàn)略的重大變化，都需要在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后才能實(shí)施。NBIM在4月29日發(fā)表的季度報(bào)告顯示，養(yǎng)老基金2015年一季度的投資收益率為5.28%，收益達(dá)到4010億挪威克朗。

通過養(yǎng)老基金投資，挪威人一共持有全球上市公司1.3%的股權(quán)和歐洲上市公司2.4%的股權(quán)。

這樣，巨大的石油財(cái)富真正實(shí)現(xiàn)了“全民共享”。Walther表示，挪威希望利用長(zhǎng)期可觀的投資獲得高回報(bào)，以確保挪威的石油財(cái)富能夠惠及子孫后代。

多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的兩國(guó)專家均指出，中挪兩國(guó)國(guó)情迥異，但中國(guó)石油工業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與挪威相同：都想提高國(guó)家石油公司運(yùn)營(yíng)效率，以保證油氣資源得到有效開發(fā)利用；都想讓國(guó)企為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)富的全民所有和共享。

挪威的資源稟賦以及民主政體與中國(guó)差別較大，“挪威模式”注定不能照搬。中國(guó)不具備借鑒挪威石油資源國(guó)全民福利體系的條件。同時(shí)，中國(guó)當(dāng)前石油對(duì)外依存度已逾60%，石油供應(yīng)在相當(dāng)程度上依賴海外資源，因此也不能照搬挪威的國(guó)家石油公司模式。

但無疑，在宏觀上徹底的政企分開、中觀上開放市場(chǎng)，以及微觀上對(duì)Statoil進(jìn)行完全市場(chǎng)化設(shè)計(jì)的“挪威經(jīng)驗(yàn)”，對(duì)正在進(jìn)行油氣體制改革的中國(guó)具有借鑒意義。

政企分開，市場(chǎng)開放

“挪威模式”的特點(diǎn)是：政企分開，市場(chǎng)開放，透明運(yùn)作，全民所有。其建立基礎(chǔ)，是得天獨(dú)厚的石油資源稟賦與現(xiàn)代民主政體。

1972年到1985年間，Statoil曾代表挪威政府與外國(guó)石油公司簽訂合同。但從1985年開始，挪威就把政府的權(quán)力全部從Statoil剝離，實(shí)現(xiàn)了徹底的政企分開——Statoil不再具有代表政府的職能，政府來對(duì)區(qū)塊集中招標(biāo)。Statoil可參與招標(biāo)，但并沒有任何特權(quán)。

從此，在挪威大陸架的招標(biāo)中，挪威政府對(duì)Statoil和BP、殼牌等國(guó)際企業(yè)一視同仁。誰能通過嚴(yán)格的資格審查，獲得機(jī)會(huì)在挪威石油部登記，誰就有資格在挪威近海大陸架運(yùn)營(yíng)油氣項(xiàng)目。

作為資源國(guó)政府，挪威政府理應(yīng)在油氣合作開發(fā)中占有利益。此前通過Statoil來實(shí)現(xiàn)政府利益的模式，陷入了“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的悖論。而挪威石油管理局作為政府部門，也不能參與任何市場(chǎng)收益的分配。

因此，在Statoil被剝離政府職能后，挪威石油部?jī)H持有Statoil 67%的股份，但保證后者的市場(chǎng)化設(shè)計(jì)與獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，挪威成立了Petoro公司，作為政府利益代理人，對(duì)油氣合作項(xiàng)目持股，從而代表政府獲取股權(quán)收益。

Petoro只有70多名工作人員，由挪威石油管理局100%控股，聽從其指令，但也有獨(dú)立決策權(quán)。Petoro不參與招標(biāo)，不做作業(yè)方，由政府自動(dòng)安排進(jìn)入油氣項(xiàng)目中，作為獨(dú)立公司代表國(guó)家持股。Petoro同樣參與項(xiàng)目會(huì)議、分擔(dān)成本、分享收益，和其他企業(yè)一樣交稅。

挪威政府分享石油收益的方式有多樣。首先是對(duì)所有公司征收所得稅，稅率為27%。另對(duì)石油行業(yè)征收50%的特別稅，稅基是企業(yè)稅前利潤(rùn)減去項(xiàng)目投資前四年每年7.5%的投資抵扣。

綜上所述，挪威政府拿走的收益，包括77%的稅收、Petoro公司100%的利潤(rùn)、Statoil 67%的利潤(rùn)。同時(shí)，政府獲得的所有上述收入直接進(jìn)入養(yǎng)老基金賬戶，成為國(guó)家財(cái)富。

另一方面，完全商業(yè)化的Statoil除貢獻(xiàn)67%利潤(rùn)給國(guó)家外，與普通獨(dú)立石油公司并無差別。挪威政府對(duì)Statoil不參與管理，不批項(xiàng)目，不任命高管，也不派駐董事，只是作為最大的股東參加股東大會(huì)，充分保障Statoil完全的市場(chǎng)化設(shè)計(jì)以及獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。這樣既提高運(yùn)營(yíng)效率，又能有效防止公司卷入國(guó)內(nèi)政治。

同時(shí)，挪威政府也有鼓勵(lì)油氣風(fēng)險(xiǎn)勘探的措施。政府雖對(duì)石油公司征收77%的稅收，但一旦勘探失敗，挪威政府也會(huì)返還石油公司77%的勘探投入。

不只油公司，挪威同樣放開油服市場(chǎng)。Statoil沒有自己的油服公司，但有內(nèi)部技術(shù)項(xiàng)目管理部門。通過該部門的自主創(chuàng)新，可將大批供應(yīng)商和服務(wù)商整合起來。

陳新華認(rèn)為，正是政企分開和市場(chǎng)開放的制度安排，讓挪威成為全球海工強(qiáng)國(guó)。如果當(dāng)初Statoil成立專門為自己服務(wù)的油服公司，則業(yè)績(jī)必然遠(yuǎn)不如今天，且整個(gè)挪威的海工產(chǎn)業(yè)也難以發(fā)展起來。目前，挪威的海工裝備公司有成百上千個(gè)，技術(shù)實(shí)力都很強(qiáng)，且為各大石油巨頭提供全球作業(yè)服務(wù)。

因此，從挪威石油管理局到Petoro再到Statoil以及其他諸多獨(dú)立公司，挪威整套石油管理體系既能保證所有公司的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，又能保證國(guó)家對(duì)石油財(cái)富的獲取。

石油財(cái)富全民共享

挪威是全球第三大天然氣出口國(guó)，也是石油出口大國(guó)。但是，挪威國(guó)內(nèi)96%的電力和60%的能源需求依靠水電提供，因此所開采油氣幾乎全部出口。

油氣出口可迅速積累巨大財(cái)富，但若管理不善，將無法惠及全民，反而會(huì)導(dǎo)致貪污腐敗或“資源詛咒”——這是全球很多資源國(guó)發(fā)展過程中的教訓(xùn)。

挪威雖將國(guó)民福利建立在油氣出口上，但該國(guó)將油氣出口收入劃入了政府主權(quán)財(cái)富基金，而不像某些中東國(guó)家，把其作為某個(gè)國(guó)王或家族的私有財(cái)產(chǎn)。挪威政府每年從基金提取的額度，需要遵循嚴(yán)格的開支規(guī)則。從長(zhǎng)線而言，政府支取額度不能超過基金實(shí)際投資回報(bào)率，以便為子孫后代確?；鸬恼鎸?shí)資產(chǎn)。但其開支規(guī)則也并非泥古不化，而是允許根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件的變化做些靈活調(diào)整：基金實(shí)際投資回報(bào)率估算為4%，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)支取額度低于4%，經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)則可超過4%。

挪威政府認(rèn)為，油氣總有一天要被用完或被其他新能源代替，挪威必須考慮油氣時(shí)代結(jié)束后如何生存。長(zhǎng)期以來，挪威政府實(shí)際提取的額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于4%。譬如2014年僅提取了2.9%，今年仍會(huì)低于3%。

早在1963年，挪威就出臺(tái)了《石油法》，宣布油氣資源屬于全體人民。因此，當(dāng)挪威人1971年開始在近海大陸架大規(guī)模開采油氣時(shí)，政府和議會(huì)就已經(jīng)明確了要使這筆財(cái)富能夠長(zhǎng)期惠及全社會(huì)。唯此，油氣稟賦才真正是“?！辈皇恰暗湣?。

通過稅收、石油公司利潤(rùn)上繳以及股權(quán)分紅獲得的石油財(cái)富，被挪威政府直接劃撥進(jìn)養(yǎng)老基金，從而實(shí)現(xiàn)了真正的全民所有和全民共享。

獲取石油財(cái)富后，NBIM利用養(yǎng)老基金對(duì)海外股票、證券及房地產(chǎn)等資產(chǎn)進(jìn)行投資，以確保挪威的石油財(cái)富能夠保值增值。挪威央行下屬的NBIM，是專業(yè)、穩(wěn)妥可靠的長(zhǎng)線投資者，不管股票價(jià)格高低，都不會(huì)隨便去頻繁買賣。另外，養(yǎng)老基金也不會(huì)試圖通過操縱股票市場(chǎng)去掙快錢，而是注重長(zhǎng)線投資。

截至2014年12月底，NBIM將61.3%的基金投資股票市場(chǎng)，36.5%投資固定收益資產(chǎn)，2.2%投資到地產(chǎn)中?？傮w而言，養(yǎng)老基金的總價(jià)值一直保持相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài)，不會(huì)有大的起伏。

挪威沒有將這筆巨額資金投資在國(guó)內(nèi)。其中理由是：在挪威國(guó)內(nèi)投資越多，就越可能讓國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)過熱，從而導(dǎo)致工資大幅上升，損傷其他的出口行業(yè)。挪威政府希望，油氣行業(yè)之外的其他行業(yè)都能很好地發(fā)展。

Walther稱，“確?；疬\(yùn)作透明并理?yè)?jù)充分，對(duì)挪威、國(guó)會(huì)和全體人民而言非常重要，因?yàn)轲B(yǎng)老基金的數(shù)額太龐大了?！?/p>

目前，養(yǎng)老基金第一大投資對(duì)象國(guó)是美國(guó)，英國(guó)排第二，其后依次是日本、德國(guó)和法國(guó)。在投資比例上，38.9%的投資在北美，39.3%的投資在歐洲，17.6%的投資在亞洲，其余4.2%在全球其他地方。目前，歐洲的投資比例在下降，亞洲的比例在上升。這是因?yàn)閬喼薜慕?jīng)濟(jì)活力更強(qiáng)，發(fā)展更有前景。

養(yǎng)老基金投資的主要決策標(biāo)準(zhǔn)，是能否獲得長(zhǎng)久回報(bào)。例如，2013年養(yǎng)老基金的賬面投資回報(bào)率是16%，2014年是7.6%。長(zhǎng)期來看，從建立基金到現(xiàn)在，平均實(shí)際投資回報(bào)率為4%左右。日本亦有規(guī)模很大的養(yǎng)老基金，但其養(yǎng)老基金的年收益是1.2%。相比之下，挪威養(yǎng)老基金的回報(bào)率相當(dāng)高。

截至2014年，養(yǎng)老基金在全球75個(gè)國(guó)家共投資了9000多家公司?；鹁唧w數(shù)據(jù)及詳細(xì)投資情況全部透明化，在其官方網(wǎng)站對(duì)外公開。任何人都可以詳細(xì)而清楚地查到該養(yǎng)老基金在任何國(guó)家的具體投資領(lǐng)域和額度。例如，養(yǎng)老基金目前在中國(guó)（大陸+臺(tái)灣+香港）共有303億美元的股權(quán)投資和53億美元的固定收益資產(chǎn)投資；在英國(guó)有670億美元的股權(quán)投資和211億美元的固定收益資產(chǎn)投資以及36億美元的房地產(chǎn)投資；在美國(guó)有1750億美元的股權(quán)投資、950億美元的固定收益資產(chǎn)投資、50億美元的房地產(chǎn)投資。

挪威政府一直試圖將養(yǎng)老基金塑造為一個(gè)負(fù)責(zé)任的投資者。NBIM每年會(huì)出一份報(bào)告，說明其如何進(jìn)行負(fù)責(zé)任地投資。挪威設(shè)立了道德委員會(huì)，基于一系列的道德標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)向挪威中央銀行建議投資對(duì)象中哪些公司應(yīng)該觀察，哪些公司應(yīng)該被排除。

如果有公司生產(chǎn)某些特定產(chǎn)品或者出售武器給某些特定國(guó)家，那么挪威養(yǎng)老基金就不能投資于這些公司。如果有公司是一些不道德行為的主謀或參與其中，這樣的公司會(huì)被除名。

最近，或基于環(huán)?？紤]，挪威議會(huì)要求政府增設(shè)一個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)，避免投資煤炭公司，以及主要使用煤炭發(fā)電的電力公司。

國(guó)情迥異，不可照搬

石油財(cái)富和民主政體，讓挪威有條件成為高福利國(guó)家。挪威貧富差別很小，社會(huì)相對(duì)平等。在發(fā)現(xiàn)石油資源前，挪威是歐洲最窮的國(guó)家之一，但其早期就著手建立了一套福利體系，以保障窮人的醫(yī)療和就業(yè)。挪威的高稅收，正是為了支持整個(gè)福利體系。

此外，巨額石油財(cái)富并未引發(fā)大面積腐敗。透明的政府運(yùn)作系統(tǒng)，讓挪威人能夠清楚地查到政府預(yù)算被花在哪里，政府官員難有機(jī)會(huì)貪腐。

“讓挪威人民能看到政府在有效地使用他們繳納的稅收，并且以最高的透明度和盡可能好的方式管理屬于全體人民的國(guó)家石油財(cái)富，這一點(diǎn)非常重要。人們理解目前不能使用這筆財(cái)富，因?yàn)榕餐拓?cái)富不僅屬于當(dāng)代，也應(yīng)該惠及子孫后代?！盬alther稱。

那么，中國(guó)可以照搬挪威模式嗎？

挪威財(cái)稅制度和社會(huì)福利模式，均建立在油氣收入的基礎(chǔ)上。挪威要盡可能地保證油氣行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和良性發(fā)展，并以最低成本、最安全的方式開發(fā)出盡可能多的資源，以支撐當(dāng)前和未來多年的福利。挪威油氣行業(yè)的豐厚利潤(rùn)，也并非單純因?yàn)槠涫袌?chǎng)化運(yùn)作，而是因?yàn)榕餐仁琴Y源國(guó)，又幾乎完全出口，本國(guó)的能源供應(yīng)不依靠油氣。

中國(guó)不具備挪威的資源稟賦，全民福利模式不易照搬。

根據(jù)《2015BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2014年，挪威本土油氣產(chǎn)量約為14.17億桶油當(dāng)量（石油產(chǎn)量約6.92億桶，天然氣產(chǎn)量折合約7.25億桶），而挪威2014年僅有約510萬人。如果按人均計(jì)算，每人每年有約278桶油當(dāng)量。

相比之下，中國(guó)2014年本土油氣產(chǎn)量約為24.5億桶油當(dāng)量（石油產(chǎn)量約15.6億桶，天然氣產(chǎn)量折合約9億桶），但2014年僅中國(guó)大陸登記在冊(cè)的人口就達(dá)13.67億。因此平均每人每年僅有約1.8桶油當(dāng)量。

在改革開放初期，中國(guó)石油行業(yè)也曾以Statoil為師，主要是因?yàn)楹笳呔哂袊?guó)家石油公司的身份，同時(shí)又進(jìn)行了完全的市場(chǎng)化運(yùn)作，熟悉國(guó)際石油市場(chǎng)的游戲規(guī)則。

但后來中國(guó)當(dāng)局發(fā)現(xiàn)，挪威的國(guó)家石油公司模式也不宜照搬。挪威、沙特、墨西哥、俄羅斯這樣的石油輸出國(guó)，自然要打造國(guó)家石油公司，因?yàn)槠涫褪杖牒蛧?guó)家財(cái)政高度相關(guān)。而中國(guó)的邏輯不同，是希望自己的三大國(guó)家石油公司與跨國(guó)石油公司一樣，用參與開發(fā)全球油氣資源的方式，來保障中國(guó)能源安全。

“中國(guó)學(xué)不起Statoil，首先挪威沒有保供給的壓力；其次，Statoil賺了錢也不用馬上花，而是存到基金中投資，這些中國(guó)都不具備?！敝泻Ｓ湍茉唇?jīng)濟(jì)研究院首席研究員陳衛(wèi)東稱。