財政部優(yōu)選PPP

“不是所有缺錢項目都要去擠PPP這個獨木橋”

主導政府和社會資本合作（下稱“PPP”）的財政部，正在修訂《PPP項目物有所值指引（征求意見稿）》，不日將對外公布。這份文件和已于2015年4月公布的《PPP項目財政承受能力論證指引》一道，成為PPP項目準備前必須邁過的“門檻”。業(yè)內人士認為，這兩份指引文件將會在一定程度上遏制目前各地競相上馬PPP的沖動。

十八屆三中全會之后，中央相關部委和各地政府積極推進PPP模式。根據廣發(fā)證券研究報告披露，截至2015年5月底，全國22個省份公布了PPP項目推介計劃，估算投資總額超過3萬億元，動輒超過千億規(guī)模省份不在少數。

與此同時，大量不具備實施條件的項目也列入PPP之中。以中部某省為例，該省120多個PPP項目，近半不符合PPP新規(guī)。不過，隨著相關文件的出臺，PPP模式的門檻被提高，良莠不齊的局面或許會得到控制。

《財經》記者獲悉，財政部在2014年底推出了30個、總投資1800億元的PPP示范項目之后，今年將推出第二批示范項目，預計總數為60個，第三批示范項目預計會在2016年推出。今后，國家重點支持開發(fā)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、安居性保障房等領域的PPP項目。

兩道“門檻”

根據財政部2014年11月下發(fā)的PPP模式操作指南（試行），一個完整的PPP項目流程可以分為項目的識別、準備、采購、執(zhí)行、移交五個環(huán)節(jié)，其中在項目識別環(huán)節(jié)，將進行物有所值和財政承受力評價，前者考察的是“該不該做”，后者考察的是“能不能做”。

“不是所有缺錢項目都要去擠PPP這個獨木橋?！币晃毁Y深業(yè)內人士介紹說，通過物有所值和財政承受力評價，控制PPP投資的總規(guī)模，此舉意在促使地方擇優(yōu)、有重點地推行PPP項目。

亦有業(yè)內人士認為這是兩道“緊箍咒”，中央意在對地方政府的預算軟約束形成一定的再約束，避免PPP模式給地方帶來債務壓力。

2015年4月，財政部公布了《財政承受能力論證指引》。而原本早該出臺的《PPP項目物有所值指引》，因為各方爭議較大，至今尚未公布?！敦斀洝酚浾攉@悉，該指引已多次修改，目前征求意見稿已經定稿，不日將對外公布。

對PPP項目的“物有所值”認定，將從定性和定量兩方面進行評價，其中定性評價重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。在操作中，將會采取專家打分的方式進行評判。

而爭議較大的是對PPP項目進行定量評價。定量評價主要通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷采取PPP模式是否降低項目全生命周期成本。如果采取PPP模式，成本更低，則通過論證。

不過由于諸多子因素難以界定，許多PPP項目目前仍難以采取定量評價。一些研究人員在對個別優(yōu)質PPP項目進行定量評價測試時發(fā)現，其PPP值竟然低于傳統(tǒng)采購模式值?！敦斀洝酚浾攉@悉，今后一段時間內實行定性評價，待時機成熟后再推行定量評價。

“從預算安排中的支出責任上衡量，地方政府每年全部PPP項目占一般公共預算支出的比例不應超過10%?！必斦到y(tǒng)一位官員告訴《財經》記者，這就會促使地方政府有所取舍地推進PPP。

財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任（主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等），科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。該文件針對政府付費和可行性缺口補助類PPP項目，如果無法通過論證，將不能采取PPP模式。

財政部門出臺兩個指引，給未來PPP項目提出了標準，意味著只有在項目能夠比傳統(tǒng)政府采購模式更高效、更經濟的情況下才采用PPP模式，同時對于符合條件的PPP項目也有先后取舍。

“PPP是一場婚姻”

上世紀80年代，中國各級政府開始引入BOT（建設-運營-移交）模式、BT（建設-移交）模式，解決準公共領域的項目建設問題。到了90年代，發(fā)電、水務等領域開始廣泛采取BOT模式。2008年，四萬億經濟刺激計劃出臺后，政府主導了諸多領域的建設。2013年以后，在地方債務負擔過重背景下，PPP模式被委以重任。

PPP模式歷史悠久，它首先是一種項目融資方式，很好地解決了政府無錢進行準經營性或公益性項目建設的困境。引入社會資本后發(fā)現，它提高了效率，降低了成本，很好地實現了政府和社會資本風險共擔、利益共享，因而也就有了政府大力推廣它的正當性。

2015年5月，國務院辦公廳轉發(fā)了財政部等三部委《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，明確在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13個領域采用PPP模式。

上述文件鼓勵運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將地方融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營。此舉意在化解地方政府債務性風險，通過將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于民生項目建設。

在中央政府的極力推動下，地方政府也對PPP表現出極大的熱情。根據廣發(fā)證券研究報告披露，截至2015年5月，22個省市推介的PPP項目估算總投資高達3萬億元。但是真正能夠很好落地的項目，仍然集中在使用者付費、有穩(wěn)定現金流收入的經營性領域，政府付費和可行性缺口補助類PPP推行緩慢。

但好項目都有一些共同的經驗。比如較早落地的安徽省安慶市外環(huán)北路工程項目，屬于政府購買服務型PPP，提供了讓社會資本放心的要素。這條總長14.93公里的市政道路，總投資19.76億元，由政府出資代表安慶市城市建設投資發(fā)展（集團）有限公司（占股12%）與社會資本北京城建設計發(fā)展集團股份有限公司（占股88%）合資成立項目建設、運營等，合作期限為13年。

“PPP是一場持久的婚姻，而不是簡單的一場婚禮。” 在PPP圈，這句話十分流行。而維系一段美好婚姻，則需要雙方努力，尤其是更為強勢的政府。

一位參與設計的人士介紹說，安慶市外環(huán)北路PPP項目創(chuàng)新了政府購買服務方式。安慶市人大常委會在PPP項目簽署協(xié)議前通過決議，將可用性服務費和運營績效服務費納入跨年度的財政預算，并要求市政府加強項目建設與資金管理，定期向市人大報告工程進展、資金使用情況。“注重政府方履約保障，給社會資本和金融機構等利益相關方吃了定心丸，這也是本項目成功實施的關鍵因素之一?！?/p>

作為政府應急工程，江蘇常州市餐廚垃圾處理項目已由江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰具\行多年。2013年5月，常州市政府授予該公司投資、建設、運營的特許經營權，包括垃圾收集、處理、廢油脂回收、沼氣能源轉化等。在該項目運行過程中，社會資本方真切感受到政府方的積極作為、風險共擔的重要性。

餐廚垃圾收集困難是這類項目面臨的普遍問題，由于油脂、廢油脂處理后有一定利潤，因而餐廳會將餐廚垃圾私下對外銷售，企業(yè)加工以后又以地溝油形式回流到餐桌。2011年后，國家發(fā)改委推行餐廚垃圾無害化處理，動員地方上馬相關環(huán)保工程，但是建好以后面臨無餐廚垃圾處理的尷尬局面。

常州市一家大型餐廳每日餐廚垃圾七八桶，只應付性交出兩三桶，其余私下售出。當地城管支隊發(fā)現后，找來媒體，準備在該餐館開協(xié)調會。餐館負責人擔心聲譽受損，最終屈服。目前，該項目每日可收集餐廚垃圾70噸。

江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰靖笨偨浝韽堖M峰表示，過去對于企業(yè)來說，政府十分強勢，但是在PPP原則下，雙方是伙伴關系，在這個原則下需要重新考慮各方利益。對于政府來說，并不是價格補貼越低越好，而是要合理掌握處理標準和補貼的平衡。對于社會資本方來說，要提供更多的技術資料和數據，避免政府方的信息不對稱?！斑@樣一個伙伴關系，充分體現了風險共擔、利益共享的原則?！睆堖M峰說。