中國農(nóng)業(yè)補貼簡要分析

□文/朱景峰

（天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 天津）

一、中國農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)補貼是一國政府農(nóng)業(yè)支持和保護政策體系中最重要、最常用的政策工具，其主要目的是保護本國的糧食安全、維護農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定并且保障農(nóng)民收入。中國的農(nóng)業(yè)補貼起始于20 世紀50年代，但實際上當時的農(nóng)業(yè)還處于負保護的狀態(tài)，一直到改革開放之后，這種狀態(tài)才逐步緩解，中央加大了對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)成為任何時期都必須重視的產(chǎn)業(yè)。自從2004年起，中央每年以“一號文件”的形式表示對農(nóng)業(yè)問題的高度重視，但總體而言中國的農(nóng)業(yè)補貼體系仍然不健全，相比于西方一些發(fā)達國家無論是在農(nóng)業(yè)補貼種類、相關(guān)法律法規(guī)還是總量績效方面都有待提高。

目前，我國還沒有對農(nóng)業(yè)補貼法律和政策進行系統(tǒng)的規(guī)定，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼法律體系主要是體現(xiàn)在各單行法規(guī)中。例如：《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《動物防疫法》、《草原法》和《植物檢疫條例》等法律法規(guī)。雖然單行法規(guī)對多種農(nóng)產(chǎn)品補貼都做了規(guī)定，但并未形成體系，也不全面。因此，中國必須加大對農(nóng)業(yè)補貼法律和政策的研究力度，讓農(nóng)業(yè)補貼成為未來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要動力。同時，農(nóng)業(yè)補貼是中國解決“三農(nóng)”問題的重要手段，它直接關(guān)系到國計民生和社會穩(wěn)定，關(guān)系到中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，是必須要解決好的問題。

二、其他各國農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀及績效

各國為維護本國農(nóng)業(yè)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或多或少都會采取農(nóng)業(yè)補貼政策，從而達到保護本國農(nóng)業(yè)的目的。但由于各國實際情況不一樣，補貼程度也會隨之變化。本文基于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）開發(fā)的農(nóng)業(yè)支持水平測算方法，運用農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）及其占GDP 的比例（%TSE）、生產(chǎn)者支持估計值（PSE）及其占農(nóng)場總收入的比率（%PSE）、消費者支持估計值（CSE）和一般服務(wù)支持估計值GSSE）等指標衡量各國的農(nóng)業(yè)補貼水平及農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)。

以美國為例，其政策類型有多種：一是直接補貼。直接補貼作為農(nóng)業(yè)補貼最重要、最直接的政策工具，一直是發(fā)達國家包括美國等采取的主要手段。直接補貼中最基本的手段是目標價格與市場價格差額補貼，在中國是最低收購價。直接補貼的對象是美國主要的糧食品種，如小麥、玉米、棉花和花生等農(nóng)產(chǎn)品。當產(chǎn)品的市場價格低于基于生產(chǎn)成本和生產(chǎn)者利潤基礎(chǔ)上制定的預(yù)計價格時，政府對農(nóng)場主給予差價補貼。直接補貼中，還包括災(zāi)害補貼、休耕補貼、儲藏補貼、土地轉(zhuǎn)產(chǎn)的實物補貼和乳品轉(zhuǎn)產(chǎn)補貼等；二是投入品補貼。隨著生產(chǎn)資料價格的上升，雖然農(nóng)產(chǎn)品價格也得到提升，但遠遠趕不上生產(chǎn)資料價格上漲的速度，包括飼料、薄膜等生產(chǎn)資料受糧食價格和石油價格上漲的影響，價格上漲較快，為保持農(nóng)業(yè)競爭力，有必要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行補貼。按照WTO規(guī)定，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補貼屬于黃箱政策，扭曲了農(nóng)產(chǎn)品的價格。但是一直以來，美國每年都提供巨額投入品補貼。這些補貼包括農(nóng)場儲藏設(shè)施補貼、農(nóng)場貸款補貼、作物保險補貼、燃料費補貼、緊急飼料免稅和放牧費補貼等；三是市場價格支持。這個支持主要包括不歸還貸款收益和液體牛奶補貼等；四是研發(fā)和資源型補貼；五是出口補貼。除以上補貼外，美國還采取過運輸補貼、檢查補貼、稅收補貼和州立項目支持等政策措施。

其他國家，例如亞洲的日本、韓國，歐洲的挪威等，農(nóng)業(yè)補助力度都比較大，但反過來對本國以及國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生了一定的扭曲效應(yīng)。相比于中國，日本、挪威等國的%PSE 值均遠大于中國，表明其政府對農(nóng)業(yè)的高度補貼，農(nóng)民收入很大一部分來源于政府的補貼。美國以及歐盟成員國平均值和中國差距并不是很大，尤其是2000年以后，中國加大了對農(nóng)業(yè)的扶持力度，農(nóng)民收入得到相應(yīng)提高。

生產(chǎn)者名義保護指數(shù)，該指數(shù)以1 為平衡值，指數(shù)越大，表示該國政府對農(nóng)業(yè)的保護力度也就越大，農(nóng)產(chǎn)品價格相比于國際市場要高出許多。依據(jù)資料可知，冰島、日本、挪威三國NPC值較高，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格畸高，消費者利益受到一定損害，但農(nóng)業(yè)從業(yè)人員卻獲得了較高的收益。其他國家如OECD 成員國、美國、歐盟國家保護指數(shù)比較均衡，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場扭曲不大，對農(nóng)業(yè)的政策支持績效也較高。

三、我國農(nóng)業(yè)補貼政策分析

在WTO 框架下，各成員國在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的約束下實行國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼以及資助?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》主要內(nèi)容涉及市場準入、出口補貼以及國內(nèi)支持等方面。其中國內(nèi)支持方面主要包括三類支持條款，綠箱措施、黃箱措施以及藍箱措施等。

綠箱措施方面，當前中國農(nóng)業(yè)補貼的主要措施是“綠箱”措施，但“綠箱”措施對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲作用不強，缺乏專向性。早在2011年中國向WTO 農(nóng)業(yè)委員會通報了2005～2008年中國國內(nèi)支持已使用的八項措施，分別是一般服務(wù)、糧食安全公共儲備、國內(nèi)糧食援助、對生產(chǎn)者的直接支付、不掛鉤的收入支持補貼、自然災(zāi)害救濟支付、環(huán)境計劃下的支付和貧困地區(qū)援助補貼。歷史性地看，這些措施對中國農(nóng)業(yè)乃至整個中國社會都起到了重要的作用。面對新的形勢，中國在保持這些“老辦法”的基礎(chǔ)上，還要始終把改革作為根本動力，立足國情農(nóng)情，順應(yīng)時代要求，加強農(nóng)業(yè)補貼與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補，讓“老辦法”在新形勢下繼續(xù)煥發(fā)新光彩。

黃箱措施相比于綠箱措施而言，其專向性更強，可以有重點的支持和保護我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易。與其他發(fā)達國家不斷將填滿了的“黃箱”措施轉(zhuǎn)入“綠箱”不同，中國的“黃箱”措施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值8.5%的上限還有很大距離，中國暫時不需要削減“黃箱”措施，反而應(yīng)當適量增加“黃箱”措施對本國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲作用，以增強農(nóng)業(yè)補貼的專向性。當前，中國部分農(nóng)產(chǎn)品極度萎縮，進口依存度越來越大。因此，中國應(yīng)不斷增加對特定農(nóng)產(chǎn)品的補貼力度，在農(nóng)業(yè)談判中適當選取敏感產(chǎn)品、萎縮產(chǎn)品、主要糧食作物和主要經(jīng)濟作物補充列入特定農(nóng)產(chǎn)品名單，直至達到8.5%的微量允許上限；應(yīng)不斷加強對非特定農(nóng)產(chǎn)品的綜合補貼力度，加大良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機具購置補貼的力度，直至達到8.5%的AMS 上限；還應(yīng)不斷優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，積極與價格、收入、環(huán)境等因素掛鉤，減少中間環(huán)節(jié)，以直接補貼的形式補貼到農(nóng)民手中。

藍箱措施相比而言在中國暫時還沒有實行，因為它是在限產(chǎn)計劃下的措施手段，一般的發(fā)展中國家還沒有達到限產(chǎn)的地步。但未來利用國內(nèi)支持中不受削減承諾約束限制的“藍箱”措施對農(nóng)業(yè)予以支持也是大勢所趨。

一般而言，中國的%TSE 值雖然與OECD 成員國的%TSE值差距不大，但由于中國農(nóng)民人數(shù)較多，所以平均下來農(nóng)民人均得到的補貼值就偏低。此外，除了補貼力度有所不足之外，補貼效率不高，補貼結(jié)構(gòu)也不夠合理，這也限制了補貼的多功能性和刺激作用。補貼結(jié)構(gòu)問題一般主要表現(xiàn)在以下方面：

1、基于投入的支持比重過大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持主要通過三種方式：（1）市場價格支持，由于執(zhí)行了對某一種農(nóng)產(chǎn)品的價格政策導(dǎo)致該農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格與考慮了關(guān)稅等因素的邊境價格產(chǎn)生差別，這種價格上的差別導(dǎo)致出現(xiàn)了國內(nèi)消費者和納稅人向國內(nèi)生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)移支付。若這個指標的數(shù)值為正，則表明該地區(qū)實施的是市場價格的支持政策；若該值為負，則表明該地區(qū)向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者征收了農(nóng)業(yè)稅；（2）基于投入的支持是納稅人基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)投入而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行的轉(zhuǎn)移支付；（3）基于耕作面積、牲畜數(shù)量、收入、收益的支持是對于某種或某類農(nóng)產(chǎn)品，以其目前的種植面積、飼養(yǎng)牲畜數(shù)量、收入或收益為基礎(chǔ)，由納稅人向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的價值量。它又被細分為基于當前生產(chǎn)狀況的支付和基于當前收入收益情況的支付兩類。根據(jù)OECD 的評估，基于投入支持僅有總投入的17%可以被個人生產(chǎn)者獲得，當使用市場價格支持時總投入的25%可以被個人生產(chǎn)者獲得；而基于耕作面積、牲畜數(shù)量、收入、收益的支持，大約有總投入的47%可以被個人生產(chǎn)者獲得。

2、一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)也不合理。一般服務(wù)支持主要包括農(nóng)業(yè)科研和發(fā)展、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)和教育、食品質(zhì)量和安全、基礎(chǔ)設(shè)施、營銷和促銷、農(nóng)產(chǎn)品公共儲備等項目投入。

綜上所述，生產(chǎn)者支持和一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)需調(diào)整。應(yīng)降低基于投入支持的份額，增加基于耕作面積、牲畜數(shù)量、收入、收益價格支持份額，同時增加政策的連續(xù)性，穩(wěn)定價格支持的比重。在一般服務(wù)支持中，公共儲備支持被國有糧食企業(yè)所壟斷，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)部門直接受益很小。因此，應(yīng)該減少公共儲備支持的總量，同時加大農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣支持比重，增加農(nóng)產(chǎn)品營銷促銷支持力度。

四、小結(jié)

總體概括而言，我國要想進一步完善農(nóng)業(yè)補貼制度，其總體思路包括：以保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為核心目標，建立健全法律法規(guī)體系；適度提高農(nóng)業(yè)補貼水平；調(diào)整與優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)；增強農(nóng)業(yè)補貼政策工具的多樣化與靈活度，更好地發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)；適當簡化農(nóng)業(yè)補貼資金的發(fā)放程序并強化農(nóng)業(yè)補貼資金的監(jiān)管；妥善處理財政補貼與市場調(diào)節(jié)、直接補貼與間接補貼以及提高效率與保護積極性三大平衡點，著力構(gòu)建科學(xué)合理、穩(wěn)定持續(xù)、前瞻性強、聯(lián)動運行的動態(tài)調(diào)整機制?！?/p>