實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地 推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

摘要：小城市作為連接城鄉(xiāng)社會(huì)的載體，是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化的中心，也是大中城市發(fā)展的重要后備力量。小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)是《國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)“十二五”規(guī)劃》確定的重點(diǎn)工作，也是落實(shí)國(guó)家有關(guān)節(jié)約集約用地要求的重要措施。本文以榆樹(shù)市為例，對(duì)其區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)數(shù)據(jù)調(diào)查，進(jìn)行中微觀尺度上不同類型建設(shè)用地的集約水平評(píng)價(jià)、潛力規(guī)模測(cè)算以及開(kāi)發(fā)時(shí)序研究，并提出建設(shè)用地規(guī)模挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化的途徑及措施。

關(guān)鍵詞：小城市；節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)；榆樹(shù)市

中圖分類號(hào)： F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.12.081

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化水平顯著提高，對(duì)建設(shè)用地的需求量增大。當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，未來(lái)15年城市化水平將保持年均8～10個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度，若繼續(xù)外延式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，未來(lái)建設(shè)用地需求與城市用地供給間的矛盾會(huì)更加突出，這將阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此，必須改變粗放型的土地利用模式，走集約化發(fā)展之路。十八大報(bào)告提出，要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并將“全面促進(jìn)資源節(jié)約”作為主要任務(wù)。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，搞好城鎮(zhèn)宏觀和微觀布局，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度和用地效率?？梢哉f(shuō)，節(jié)約集約用地工作已經(jīng)上升到資源利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的戰(zhàn)略高度。大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用和科學(xué)管理已成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然選擇[1]。

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)是《國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)“十二五”規(guī)劃》確定的重點(diǎn)工作，也是落實(shí)國(guó)家有關(guān)節(jié)約集約用地要求的重要措施。繼2011年開(kāi)展30個(gè)重點(diǎn)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作后，國(guó)土資源部于2012年又部署開(kāi)展了原平等20個(gè)小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，榆樹(shù)市也位列其中[2]。當(dāng)前，榆樹(shù)市正步入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展階段，建設(shè)用地的巨大需求與可供土地的嚴(yán)重短缺矛盾日益突顯，同時(shí)保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)也任重道遠(yuǎn)，這就要求必須節(jié)約集約用地。本文以榆樹(shù)市為例，對(duì)其區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)數(shù)據(jù)調(diào)查，對(duì)不同類型建設(shè)用地的集約水平評(píng)價(jià)、潛力規(guī)模測(cè)算以及開(kāi)發(fā)時(shí)序研究，并提出建設(shè)用地規(guī)模挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化的途徑及措施。

1 工作依據(jù)與技術(shù)路線

1.1 工作依據(jù)

（1）《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）；（2）《國(guó)土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕16號(hào)）；（3）《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于部署開(kāi)展原平等20個(gè)小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳函〔2013〕438號(hào)）；（4）《吉林省人民政府關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》（吉政發(fā)〔2008〕12號(hào)）；（5）《原平等20個(gè)小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)操作手冊(cè)》；（6）《原平等20個(gè)小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》；（7）《原平等20個(gè)小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制圖規(guī)范》；（8）《國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)“十二五”規(guī)劃》；（9）《榆樹(shù)市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》；（10）《榆樹(shù)市城市總體規(guī)劃（2006-2020年）》；（11）《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（TD/T 1018-2008）；（12）《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）；（13）《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011）；（14）《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50180-1993（2002版））；（15）《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》（GB/T 18507-2001）；（16）《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508-2001）；（17）其他相關(guān)政策、法規(guī)、規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 技術(shù)路線

榆樹(shù)市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究分為區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、城市建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)及城市集約利用潛力測(cè)算三大部分，工作程序包括：準(zhǔn)備工作；資料收集與整理；技術(shù)分析與評(píng)價(jià)；成果編制；成果驗(yàn)收；成果歸檔等[3]。工作總體思路和技術(shù)路線見(jiàn)圖1。

2 評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

2.1 區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況

2009年～2012年榆樹(shù)市常住城鎮(zhèn)人口增加幅度大于常住農(nóng)村人口的減少幅度，從而使得榆樹(shù)市常住總?cè)丝谥鹉暝黾?。隨著榆樹(shù)市城鎮(zhèn)化的不斷加速，一部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，造成常住農(nóng)村人口的逐年下降和常住城鎮(zhèn)人口的逐年增加。近幾年，隨著榆樹(shù)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，導(dǎo)致大量外來(lái)人口向榆樹(shù)市城鎮(zhèn)遷移，從而使得榆樹(shù)市城鎮(zhèn)人口增加量大于農(nóng)村人口減少量。與此同時(shí)，建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地和村莊用地均呈逐年增加的趨勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化的加速，城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張。榆樹(shù)市工業(yè)發(fā)展速度大幅增加，工業(yè)用地需求量巨大。部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，造成常住農(nóng)村人口呈下降趨勢(shì)，然而村莊用地卻呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，說(shuō)明部分農(nóng)村人口在村莊用地方面存在著一定的不合理因素。

從定量評(píng)價(jià)各指標(biāo)值來(lái)看，增長(zhǎng)耗地指數(shù)值最高，為89.60；其次為用地彈性指數(shù)，為85.70；建設(shè)用地利用強(qiáng)度指數(shù)和管理績(jī)效指數(shù)分?jǐn)?shù)相近，分別為75.20和75.55。從各指標(biāo)分值可以看出，增長(zhǎng)耗地和用地彈性表現(xiàn)良好，而用地強(qiáng)度和管理績(jī)效與理想水平尚有一定差距。建設(shè)用地節(jié)約集約利用總分值為79.14，可見(jiàn)，2012年榆樹(shù)市建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況尚可，但并不理想。建議在未來(lái)的發(fā)展中，更加注重單位建設(shè)用地的利用效率，適當(dāng)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)城市用地的管理，縮短經(jīng)批次批準(zhǔn)允許供應(yīng)的城市土地供應(yīng)轉(zhuǎn)化周期。

2.2 城市建設(shè)用地集約利用狀況

城市建設(shè)用地集約利用狀況評(píng)價(jià)對(duì)象范圍面積為15.37平方公里。共劃分出170個(gè)功能區(qū)，其中居住功能區(qū)69個(gè)，商業(yè)功能區(qū)12個(gè)，工業(yè)功能區(qū)12個(gè)，教育功能區(qū)7個(gè)，行政辦公功能區(qū)24個(gè)和特別功能區(qū)46個(gè)。除特別功能區(qū)、工業(yè)功能區(qū)外，城市建設(shè)用地的土地用地強(qiáng)度較高，特別是商業(yè)用地、教育用地和行政辦公用地，其基礎(chǔ)設(shè)施及生活設(shè)施比較完備，綜合容積率、建筑密度和基礎(chǔ)設(shè)施完備度、生活設(shè)施完備度等指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度較高。對(duì)于工業(yè)功能區(qū)而言，制約其集約利用水平的主要影響因素是土地利用強(qiáng)度和土地利用效益，受城市區(qū)位及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，榆樹(shù)市工業(yè)用地投入產(chǎn)出強(qiáng)度不高，主要體現(xiàn)在工業(yè)功能區(qū)的單位用地固定資產(chǎn)投資和單位用地工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)上，使得工業(yè)功能區(qū)整體集約利用水平偏低。對(duì)于教育功能區(qū)而言，由于中等職業(yè)學(xué)校主要位于市區(qū)中心，建筑密度較高，且單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)較大，造成榆樹(shù)市教育功能區(qū)多數(shù)呈過(guò)度利用的現(xiàn)狀。而特別功能區(qū)，主要受其用地構(gòu)成的影響，用地強(qiáng)度是限制其集約利用水平的決定性因素。

2.3 城市建設(shè)用地集約利用潛力測(cè)算

截至評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)，榆樹(shù)市評(píng)價(jià)范圍內(nèi)基于全面挖潛的城市用地規(guī)模潛力為730.41公頃，占現(xiàn)狀占地面積60.91%；基于現(xiàn)實(shí)條件挖潛的的規(guī)模潛力為646.08公頃，占現(xiàn)狀占地面積53.88%。無(wú)論是基于全面挖潛還是基于現(xiàn)實(shí)條件挖潛，榆樹(shù)市城市用地規(guī)模潛力均較高，相當(dāng)于整個(gè)榆樹(shù)市范圍內(nèi)2012年新增建設(shè)用地供應(yīng)面積（68.3295公頃）的10倍。

無(wú)論是基于全面挖潛還是基于現(xiàn)實(shí)條件挖潛，規(guī)模潛力總量和經(jīng)濟(jì)潛力總量最高的均是居住功能區(qū)；基于全面挖潛的單位土地經(jīng)濟(jì)潛力最高的為特別功能區(qū)；基于現(xiàn)實(shí)條件挖潛的空閑地、改造地單位土地經(jīng)濟(jì)潛力最高的為商業(yè)區(qū)。

從空間分布上看，高規(guī)模潛力主要位于城區(qū)評(píng)價(jià)范圍的邊緣地區(qū)，主要為居住區(qū)和特別區(qū)；全面挖潛的城市建設(shè)用地高潛力區(qū)主要為特別功能區(qū)，主要位于城區(qū)邊緣，以農(nóng)村住宅用地為主，居住功能區(qū)和工業(yè)功能區(qū)均不具有高潛力區(qū)；基于現(xiàn)實(shí)條件挖潛的城市建設(shè)用地高潛力區(qū)主要集中于華昌街道，多位于政府新區(qū)附近，低潛力區(qū)主要分布于城區(qū)最南部和最北部的邊緣地帶。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著榆樹(shù)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的不斷加速，建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地和村莊用地均呈逐年增加的趨勢(shì)?？傮w來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)現(xiàn)狀值與理想值差距明顯，榆樹(shù)市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)與常住人口的增長(zhǎng)規(guī)模相差不大，造成土地利用效率不高；土地管理部門(mén)允許批準(zhǔn)供應(yīng)過(guò)多的城市土地，但實(shí)際供應(yīng)的比例并不高，造成轉(zhuǎn)化效率不高。榆樹(shù)市城市土地集約利用狀況呈現(xiàn)出圈層式變化趨勢(shì)，即由中心城區(qū)向外城區(qū)呈現(xiàn)集約利用水平逐漸降低的趨勢(shì)。榆樹(shù)市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平較高，功能分區(qū)明確，空間結(jié)構(gòu)布局合理，具有一定的擴(kuò)展?jié)摿?，可以滿足近期建設(shè)用地需求。通過(guò)現(xiàn)實(shí)條件改造，居住區(qū)和特別區(qū)土地經(jīng)濟(jì)潛力普遍較高，商業(yè)功能區(qū)和居住功能區(qū)空閑地、改造地的單位經(jīng)濟(jì)潛力普遍較高。未來(lái)應(yīng)更加注重單位建設(shè)用地的利用效率，適當(dāng)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)城市用地的管理。

參考文獻(xiàn)

[1] 林堅(jiān)，張沛，劉詩(shī)毅.論建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)的技術(shù)體系與思路究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（4）：4-10.

[2] 國(guó)土資源部關(guān)于部署開(kāi)展全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的通知[EB/OL].http：//www.guotuzy.cn/html/

1412/n-208494.html.

[3] 建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程[S].國(guó)土資源部，TD/

T 1018-2008.

作者簡(jiǎn)介：侯國(guó)俊，本科學(xué)歷，吉林省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃研究院，工程師，研究方向：國(guó)土資源信息化及管理決策支持。