我國(guó)公用事業(yè)管制革新

摘要：十八大以來，建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府、法治政府成為我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)，要逐步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，改革的一個(gè)重要方面就是進(jìn)行公用事業(yè)管制革新。公用事業(yè)被視為我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘，在國(guó)有制傳統(tǒng)下弊病重重。本文將從有限政府的理論出發(fā)，探討公用事業(yè)管制革新的基本路徑。

關(guān)鍵詞：有限政府；公用事業(yè)；管制革新

中圖分類號(hào)：D9121文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）11-0130-02

作者簡(jiǎn)介：蘇恒瑤（1995-），女，湖北恩施人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院涉外經(jīng)貿(mào)法專業(yè)2012級(jí)本科生。

“經(jīng)濟(jì)改革和政治改革是推動(dòng)中國(guó)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的雙邊進(jìn)程。如果把中國(guó)比喻為一駕快速行進(jìn)的馬車，那么，經(jīng)濟(jì)改革與政治改革就如帶動(dòng)這駕馬車的兩個(gè)輪子”。①目前，我國(guó)改革開放已經(jīng)步入深水區(qū)，順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)，在2013年11月召開的中共十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），強(qiáng)調(diào)了以經(jīng)濟(jì)體制改革為我國(guó)接下來全面深化改革的重點(diǎn)，同時(shí)明確提出“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”?！稕Q定》翻開了我國(guó)法治政府、有限政府建設(shè)的新篇章。

與此相對(duì)應(yīng)，作為公用事業(yè)的典型代表，新一輪的電力行業(yè)改革拉開序幕。深圳作為試點(diǎn)，首先進(jìn)行輸配電價(jià)改革，暗示了本輪電改的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)售分離”，逐漸破除電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的行政壟斷模式，引入民間資本，這意味著政府在電力領(lǐng)域的進(jìn)一步退出，真正實(shí)現(xiàn)政企分開。以電力行業(yè)為代表的公用事業(yè)管制革新是“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的重要方面。

一、有限政府概述

自上世紀(jì)八十年代開始經(jīng)濟(jì)改革以來，我國(guó)也在不斷探尋行政體制改革路徑，總的來說都是為了建立一個(gè)與經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)，能履行管理和服務(wù)職能有效政府，本質(zhì)上就是建立“有限政府”。

（一）有限政府理論基礎(chǔ)

古今中外的歷史證明，當(dāng)權(quán)者總是將權(quán)力用到最大的限度。洛克在其《政府論》中將政府比作“必要的惡”，并通過自然權(quán)利理論、分權(quán)制衡理論、社會(huì)契約理論詳細(xì)論證并劃定了政府權(quán)力的邊界，提出了“有限政府”的概念。主張政府只能行使政府轉(zhuǎn)讓的權(quán)力并在行使時(shí)征得同意。美國(guó)的啟蒙思想家潘恩更是尖銳的指出政府政府是由人們的邪惡產(chǎn)生的，“即使是在最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”。②主張通過建立完善的共和制度盡量減少“政府之惡”。此外，密爾、盧梭、斯密、杰斐遜等西方思想家均提出自己對(duì)限制政府權(quán)力的觀點(diǎn)?；诖?，建立以人民主權(quán)、權(quán)力制衡、依法行政等為基本原則的“有限政府”成為現(xiàn)代西方國(guó)家憲政的重要方面。

當(dāng)代，哈耶克·布坎南等所提出的公共選擇理論、政府能力有限理論、政府尋租與管制俘獲理論等觀點(diǎn)進(jìn)一步充實(shí)了有限政府理論。

（二）有限政府與有效政府

實(shí)踐證明我國(guó)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全能政府”已不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，日漸被“有限政府”取代。建立有限政府意味著政府權(quán)力的縮小，但并不等于建立無能政府。而是建立一個(gè)職能法定、規(guī)模合理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、效益最優(yōu)的政府。

中國(guó)歷來就是以行政為主導(dǎo)的國(guó)家，建國(guó)以來，我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍然堅(jiān)持政府的主導(dǎo)與推動(dòng)作用，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)、行政改革亦是走政府主導(dǎo)的自上而下的變革之路。因此，我國(guó)在建立有限政府的同時(shí)還要求政府是積極有效的，也即一個(gè)“有限有效政府”。因此，筆者把“有限政府”界定為：政府的職責(zé)權(quán)限、行政程序、組織機(jī)構(gòu)及其人員構(gòu)成均限定在法定范圍之內(nèi)，政府依法行政、積極履行職責(zé)，以滿足社會(huì)公眾需求為存在目的和價(jià)值的政府模式。

二、我國(guó)公用事業(yè)傳統(tǒng)全能政府管制模式

（一）“公用事業(yè)”的定義

“公用事業(yè)”又被稱為“公共行業(yè)”、“公共部門”或者“公共服務(wù)行業(yè)”?！肮彩聵I(yè)大致而言是指為公眾或不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品或服務(wù)，或由他們使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)”。③包括給排水、電力、能源、郵政通訊、交通等行業(yè)?；诠檬聵I(yè)的公益性、公共性和不可或缺性，公用事業(yè)必須受到政府的有效規(guī)制。

（二）全能政府管制模式

全能政府時(shí)期對(duì)公用事業(yè)的管制是指政府部門根據(jù)法律、法規(guī)、部門規(guī)章等文件的規(guī)定對(duì)公用事業(yè)采取直接干預(yù)，甚至參與公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。

中國(guó)有著行政主導(dǎo)的政治傳統(tǒng)，新中國(guó)成立后，高度計(jì)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和管理模式，又將行政主導(dǎo)的政治傳統(tǒng)進(jìn)一步制度化。建國(guó)之初，我國(guó)在公用事業(yè)的管制方面借鑒前蘇聯(lián)的模式，實(shí)行國(guó)家所有、國(guó)家投資以及國(guó)家管理的垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng)模式，不允許其他資本的進(jìn)入。④政府從公用事業(yè)企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)目標(biāo)、產(chǎn)品價(jià)格及分配均進(jìn)行行政管理，公用事業(yè)企業(yè)的內(nèi)部組織高度行政化，黨政不分、政企不分。以電力行業(yè)為例，建國(guó)頭三十年，歷經(jīng)燃料工業(yè)部、電力工業(yè)部和水利電力部管理，但都是統(tǒng)一集中管理體制，變的只是主管部門。政府主導(dǎo)電力行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)配全國(guó)電力資源、通過政府下面的供電所為居民提供生活用電。雖然改革開放以后對(duì)發(fā)電領(lǐng)域有所放開，但輸配送電領(lǐng)域仍由國(guó)家電力公司一家壟斷，盡管現(xiàn)在國(guó)家電力公司已被拆分，但不可否認(rèn)的事電力領(lǐng)域仍是高度壟斷，各地電力公司一方面從事經(jīng)營(yíng)管理，另一方面也在履行政府在電力領(lǐng)域的某些公共管理職能，電力公司與電業(yè)局很多情況下都是一個(gè)班子兩塊牌子，政企并未完全分開。

全能政府對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域全方位的管制，帶來了顯而易見的弊端：

第一，政府決策可能既不公共也不經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致管制失效。例如，進(jìn)入20世紀(jì)以來，我國(guó)多次出現(xiàn)區(qū)域性窩電和缺電并存的現(xiàn)象。而且，政府對(duì)公用事業(yè)的直接干預(yù)，會(huì)產(chǎn)生許多尋租機(jī)會(huì)，導(dǎo)致腐敗。

第二，導(dǎo)致政府?dāng)U張和行政低效。全能政府對(duì)公用事業(yè)的全方位管制需要大量的行政人員，難以避免行政人員從自身利益出發(fā)，濫用行政權(quán)力，在政府?dāng)U張的同時(shí)造成社會(huì)資源浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)效益降低、政府開支增加等問題。

第三，導(dǎo)致公用事業(yè)高成本，低效率。行業(yè)內(nèi)的利潤(rùn)得以長(zhǎng)期穩(wěn)定被壟斷企業(yè)收取，缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，形成行政壟斷。因此，公用事業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新、降低成本的動(dòng)力，也無意于改善服務(wù)。

第四，公用事業(yè)的合法壟斷自我強(qiáng)化趨勢(shì)成為經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革和發(fā)展的阻礙。

三、我國(guó)公用事業(yè)管制革新

公用事業(yè)管制革新是我國(guó)建設(shè)有限政府、法治政府的重要方面，管制革新必須在法治的框架下進(jìn)行并尋找符合我國(guó)具體情況的路徑。就是要在公用事業(yè)管制革新過程中處理好政府角色、功能的定位，處理好政府、公用事業(yè)企業(yè)、消費(fèi)者三方的關(guān)系，要認(rèn)識(shí)到，政府本質(zhì)上是公共服務(wù)的安排者。推動(dòng)政府自身觀念的轉(zhuǎn)變，政府、社會(huì)及公民關(guān)系的調(diào)整?？偟恼f來就是要政府“權(quán)自法出、依法辦事、違法必究”。

我國(guó)在革新中，可以適當(dāng)參考英美等國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)。二十世紀(jì)七十年代初開始的英美等國(guó)公用事業(yè)管制革新，均采取立法先行的革新策略，對(duì)政府部門在公用事業(yè)領(lǐng)域的職權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，并設(shè)立獨(dú)立于其他政府部門和各公用事業(yè)企業(yè)的獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的組織、人員構(gòu)成、行政程序等都必須在法律的框架下為之。和英國(guó)相比，美國(guó)的管制機(jī)構(gòu)擁有更廣泛的權(quán)力，它不僅具有行政職權(quán)，還兼具準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的性質(zhì)。這些機(jī)構(gòu)不僅可以對(duì)公用事業(yè)的服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制，還可以制定有關(guān)法律法規(guī)，在企業(yè)有違法行為時(shí)又可收集證據(jù)對(duì)其進(jìn)行指控。這些職能雖保障了管制機(jī)構(gòu)具有足夠的獨(dú)立性，但也造成管制機(jī)構(gòu)權(quán)力過大、是公用事業(yè)企業(yè)俘虜?shù)膶?duì)象，易導(dǎo)致腐敗發(fā)生。目前，我國(guó)公用事業(yè)正處在英美等國(guó)管制革新前的階段，同樣面臨著政府權(quán)力過大，干預(yù)過度，產(chǎn)業(yè)高度集中等問題。

結(jié)合英美等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，具體說來有以下幾點(diǎn)：

（一）推進(jìn)政府及公眾觀念轉(zhuǎn)變

鑒于我國(guó)的改革是自上而下的政府主導(dǎo)模式，對(duì)公用事業(yè)的管制革新也是政府主導(dǎo)和推動(dòng)。因此，政府要首先清楚自身的職能和作用，明確在公用事業(yè)領(lǐng)域管制只應(yīng)該發(fā)生在壟斷不可避免的方面，把不該管的事情交給市場(chǎng)去調(diào)整。但也要避免消極無為思想，要著力于公共福利的提升。例如，在電力領(lǐng)域，即要放開售電側(cè)，讓民眾自由選擇供電方，促進(jìn)資源的合理分配和服務(wù)質(zhì)量的提高，同時(shí)對(duì)于私營(yíng)供電公司沒有顧及到的供電不便地區(qū)提供電力服務(wù)。

公眾的觀念很大程度上仍停留在全能政府時(shí)期，認(rèn)為政府可以做任何事情，對(duì)政府提供的公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)有依賴感。為此要增強(qiáng)公眾的自主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮公眾的積極性和主動(dòng)性。

（二）實(shí)現(xiàn)政企分離

一方面，公用事業(yè)管制革新，意味著政府的退出，“行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來承擔(dān)更多的保障責(zé)任”⑦。

另一方面，在政府退出的同時(shí)要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。只有保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)才能繁榮市場(chǎng)，保護(hù)壟斷、保護(hù)落后是得不到發(fā)展的。在壟斷的情況下無法有效的促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和提高效率。但引入競(jìng)爭(zhēng)并非意味著放開公用事業(yè)的所有領(lǐng)域，而是指在公用事業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其自然壟斷業(yè)務(wù)則不引入競(jìng)爭(zhēng)。

第三，設(shè)立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，管制機(jī)構(gòu)組織及職權(quán)法定。政府要真正做到從管行業(yè)到管市場(chǎng)，從直接干預(yù)到間接管制就應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)，做到全責(zé)統(tǒng)一。管制機(jī)構(gòu)不僅要獨(dú)立，其組織機(jī)構(gòu)、組織規(guī)模、權(quán)限、設(shè)置等都需要依照法律規(guī)定，一定要取得法律的明確授權(quán)才能進(jìn)行相應(yīng)的管制。

第四，完善政府管制程序，實(shí)現(xiàn)信息公開。首先通過立法的形式明確政府管制機(jī)構(gòu)的管制程序。其次，政府管制機(jī)關(guān)的管制信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開。信息公開才是公眾參與的最好保障，也是促使公眾轉(zhuǎn)變觀念的有效途徑之一。

第五，對(duì)公用事業(yè)的價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。政府對(duì)公用事業(yè)的管制在很大程度上可以通過價(jià)格管制實(shí)現(xiàn)。參考英國(guó)政府采用的最高限價(jià)模型、美國(guó)設(shè)立公用事業(yè)價(jià)格調(diào)節(jié)基金等方法。我國(guó)在公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)方面要提高透明度，通過政府主導(dǎo)的聽證會(huì)或價(jià)格委員會(huì)等形式確定價(jià)格，充分考慮經(jīng)營(yíng)者的收益、社會(huì)承受能力以及社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，意味著政府在“不該管、管不了和管不好的地方有所不為，在該管的地方要積極作為、大有作為”⑧。目的是更好的政府，更美好的社會(huì)。

[注釋]

①燕繼榮從“行政主導(dǎo)”到“有限政府”——中國(guó)政府改革的方向和路徑[J]學(xué)海，2011，3：10

②[美]潘恩著潘恩選集[M]馬清槐等譯北京：法律出版社，19813

③史際春，肖竹公用事業(yè)民營(yíng)化及其相關(guān)法律問題研究[J]北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，7

④吳志紅公用事業(yè)規(guī)制法研究[D]蘇州大學(xué)博士論文，2012，5：41-53

呂忠梅，陳虹著經(jīng)濟(jì)法原論[M]北京：法律出版社，2007：350

石佑啟論有限有為政府的法治維度及其實(shí)現(xiàn)路徑[J]南京社會(huì)科學(xué)，2013（11）：3

⑦章志遠(yuǎn)民營(yíng)化、規(guī)制改革與新行政法的興起——從公交民營(yíng)化受挫切入[J]中國(guó)法學(xué)，2009（2）：6

⑧石佑啟論有限有為政府的法治維度及其實(shí)現(xiàn)路徑[J]南京社會(huì)科學(xué)，2013（11）：7