兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化發(fā)展思路探討

陳士齋

摘 要：受制于黨政軍企合一的特殊體制以及新建市成立晚、城市人口規(guī)模不大等原因，兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化起步晚，領(lǐng)域窄，規(guī)模小。中央新疆工作會議后，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展成為兵團(tuán)維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，兵團(tuán)正逐步從“屯墾戍邊”向“建城戍邊”轉(zhuǎn)變。公用事業(yè)市場化可以加速這一“轉(zhuǎn)變”，加快兵團(tuán)城市建設(shè)步伐。公用事業(yè)的供給更多地依靠市場，可以提高公用事業(yè)供給效率、緩解財(cái)政壓力、滿足公眾需求、加快新建市城市建設(shè)步伐，但同時(shí)也可能產(chǎn)生效率與社會責(zé)任的沖突、公共服務(wù)的不公正、腐敗、公用事業(yè)的政府壟斷轉(zhuǎn)為私人壟斷等問題。對此，應(yīng)該從兵團(tuán)的實(shí)際出發(fā)，選擇合適的模式，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的制度，才能揚(yáng)長避短，順利推進(jìn)兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化改革。

關(guān)鍵詞：兵團(tuán)；新建市；公用事業(yè)；市場化

中圖分類號：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0047-02

城市公用事業(yè)包括城市供排水、供電、供熱、供氣、公共交通、垃圾和污水處理、市政設(shè)施、市容保潔綠化等方面，具有基礎(chǔ)性、壟斷性、外部性和公益性等特點(diǎn)。長期以來，我國城市公用事業(yè)由政府直接管理，實(shí)行壟斷經(jīng)營，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人們不斷增長的公共需求，這種缺少競爭的壟斷經(jīng)營體制，導(dǎo)致公用事業(yè)供給效率低、投資渠道單一、投入不足、不能滿足公眾需求等問題。在國家經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的背景下，城市公用事業(yè)民營化改革可以提高城市公用事業(yè)供給能力和效率，緩解財(cái)政壓力，滿足公眾需求，對于兵團(tuán)新建市來說具有十分重要的意義。

一、兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化的重要意義

（一）有利于新建市建成“精簡高效”的政府

對于兵團(tuán)新建市來說，從成立之初，城市公用事業(yè)就采用市場化運(yùn)作的方式，可以從根本上減少職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，使新政府“輕裝”前行，促使政企、政資、政事、政社分開，改變政府大包大攬社會事務(wù)和直接提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)做法。這樣可以有效增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

（二）有利于加快新建市城市建設(shè)步伐

對于兵團(tuán)新建市來說，一般多是在團(tuán)（農(nóng)場）的基礎(chǔ)上成立的，公用事業(yè)基礎(chǔ)普遍較為薄弱，且有缺失，需要大量的資金投入。但是，公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模都較為龐大，需要投入資金較多，單純依靠政府會占用新建市大量的城市建設(shè)資金，帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過公用事業(yè)民營化改革，可以使城市公用事業(yè)的投資主體多元化，減輕新建市城市建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使有限的資金更多地用到其他更需要的城市建設(shè)方面，從而加快新建市城市建設(shè)步伐。

（三）有利于滿足公眾需求，增加城市人口，擴(kuò)大城市規(guī)模

長期以來，我國城市公用事業(yè)由政府投資建設(shè)，財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營，國有企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營，由于缺乏競爭機(jī)制，導(dǎo)致公用事業(yè)機(jī)構(gòu)、人員龐雜，效率低下，虧損嚴(yán)重，單一的投資渠道造成投資嚴(yán)重不足等一系列問題。在政府的有效監(jiān)管下，公用事業(yè)民營化改革可以有效解決上述問題，引入具有競爭機(jī)制的民營資本，打破壟斷，激發(fā)民營企業(yè)的創(chuàng)新精神，提高城市公用事業(yè)的供給效率，更好地滿足公眾的需求，增加公眾利益。這樣才能吸引人們到兵團(tuán)新建市居住生活，從而增加城市人口，擴(kuò)大城市規(guī)模，才更能凸顯兵團(tuán)“建城戍邊”的作用。

二、兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化改革的模式選擇

兵團(tuán)新建市公用事業(yè)民營化改革，應(yīng)根據(jù)城市實(shí)際情況以及不同領(lǐng)域公用事業(yè)的特征，分門別類地進(jìn)行。

（一）增量項(xiàng)目

經(jīng)營性領(lǐng)域（包括供水、供熱、供氣、電力等行業(yè)），即具有明確收費(fèi)基礎(chǔ)且能夠覆蓋投資成本的公用事業(yè)領(lǐng)域，開放投資、建設(shè)和運(yùn)營市場，鼓勵(lì)民間資本參與建設(shè)和運(yùn)營，與政府建立平等合作伙伴關(guān)系。授權(quán)合作伙伴在一定期限內(nèi)擁有投融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營并向用戶收費(fèi)的權(quán)限，在期滿后，轉(zhuǎn)交給新建市政府。這類領(lǐng)域可以采用的模式有：建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、民間主動(dòng)融資（PFI）、建造—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、建設(shè)—移交—運(yùn)營（BTO）等。

準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域（包括公共交通、地下綜合管廊、污水處理和垃圾處理等行業(yè)），經(jīng)營收費(fèi)難以覆蓋投資成本，需要公共財(cái)政進(jìn)行資金或資源補(bǔ)貼的項(xiàng)目，可以在授予特許經(jīng)營權(quán)同時(shí)以附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等方式合作，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建造—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式。

非經(jīng)營性領(lǐng)域（包括排水管網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)保潔垃圾清運(yùn)、園林綠化、市政道路及公共照明等行業(yè)），缺乏用戶付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠公共財(cái)政投入的項(xiàng)目，可與經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目捆綁招標(biāo)等方式由社會投資人組織實(shí)施，或通過委托運(yùn)營、BOO模式、購買服務(wù)等模式推進(jìn)。

（二）存量資產(chǎn)

通過委托運(yùn)營、移交—經(jīng)營—移交（TOT）、重構(gòu)—運(yùn)營—移交（ROT）、融資租賃、國有資產(chǎn)資本化、基金引導(dǎo)、整合改制、技術(shù)資源合作、后勤社會化等方式，加大專業(yè)化運(yùn)營力度，滿足人民群眾日益增長的公共需求。

不論采用何種模式，目的都是減輕新建市城市建設(shè)的資金壓力，使公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營不再是沉重的負(fù)擔(dān)。這樣既可以有效轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)，又可以提高公用事業(yè)的供給效率，可謂一舉多得。但縱觀國內(nèi)外公用事業(yè)市場化的實(shí)踐，公用事業(yè)市場化改革也可能帶來效率與社會責(zé)任的沖突、公共服務(wù)的不公正、腐敗、公用事業(yè)的政府壟斷轉(zhuǎn)為私人壟斷等問題，必須加以防范和控制。

三、兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化改革的對策建議

（一）樹立公共意識，將公眾利益放在首位

城市公用事業(yè)與城市居民日常生活、生產(chǎn)經(jīng)營息息相關(guān)，是城市居民生存與發(fā)展的基礎(chǔ)和基本條件，具有明顯的公益性特征。政府是促進(jìn)公共利益的公共組織，公共性是政府的首要特征。因此，在公用事業(yè)民營化改革過程中，政府首先要樹立公共意識，必須把政府、經(jīng)營者和公眾的利益結(jié)合起來，將公眾利益放在首位。樹立公共意識，還必須確保公眾在公用事業(yè)民營化過程中的參與權(quán)。公用事業(yè)民營化存在三方利益主體：政府、經(jīng)營者、公眾，但分散的公眾在其中處于劣勢地位，公眾對公用事業(yè)民營化缺少表達(dá)權(quán)，這也是國內(nèi)外許多公用事業(yè)產(chǎn)生問題甚至失敗的重要原因。在公用事業(yè)領(lǐng)域，消費(fèi)者幾乎沒有選擇權(quán)，經(jīng)營者擺脫了消費(fèi)者的“退出—競爭”機(jī)制的威脅，很可能侵犯消費(fèi)者利益。因此，在公用事業(yè)領(lǐng)域必須保障公眾的參與權(quán)，公民有權(quán)表達(dá)需求，能夠影響政府決策，政府必須對公眾需求做出積極的回應(yīng)。公眾作為直接消費(fèi)者，對公用事業(yè)民營化的效果擁有最真實(shí)、最直接的感受，必須從制度上保障公眾對經(jīng)營者的監(jiān)督權(quán)。

（二）建立健全有關(guān)民營化的法律法規(guī)體系

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，公用事業(yè)民營化改革要取得預(yù)期成效，健全的法律法規(guī)體系是基礎(chǔ)。為了防范和控制公用事業(yè)民營化潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該通過立法對新建市政府、經(jīng)營者、公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的所有參與主體的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行明確規(guī)定；引入競爭機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等重要機(jī)制，這樣才能使新建市公用事業(yè)市場化改革走上健康發(fā)展之路。在兵團(tuán)層面，根據(jù)國家的法律法規(guī)和兵團(tuán)實(shí)際情況，制定相關(guān)法規(guī)，并明確各級財(cái)政、國土資源、環(huán)保、監(jiān)察等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督管理職責(zé)。新建市政府根據(jù)兵團(tuán)法規(guī)政策及本城市的具體特點(diǎn)制定相關(guān)規(guī)章制度，作為實(shí)施細(xì)則，形成縱向一體化、橫向協(xié)調(diào)的法制體系。整個(gè)法制體系對公用事業(yè)民營化的實(shí)施程序、準(zhǔn)入制度、招投標(biāo)、定價(jià)制度、信息公開制度、監(jiān)管體系做出詳細(xì)的規(guī)定，從而使公用事業(yè)民營化具有明確的可操作的法律依據(jù)，保證其規(guī)范有序進(jìn)行。

（三）建立相對獨(dú)立的有效監(jiān)管體系

城市公用事業(yè)民營化客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能，由“劃槳+掌舵”合二為一的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗钡慕巧?，因此必須設(shè)立相關(guān)的監(jiān)管體系對民營企業(yè)進(jìn)行間接管理。通過法律法規(guī)明確監(jiān)管體系的職責(zé)（制定具有普遍適用性的行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)、頒發(fā)企業(yè)經(jīng)營許可證、實(shí)行市場準(zhǔn)入管理、制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查并懲處企業(yè)不當(dāng)行為、信息公開等），授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行有效監(jiān)管所需要的權(quán)力。同時(shí)，應(yīng)該保持監(jiān)管體系的相對獨(dú)立性，這是因?yàn)樵诮?jīng)營者、消費(fèi)者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的三方博弈中，經(jīng)營者和消費(fèi)者沒有聯(lián)合的可能，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)既可能站在經(jīng)營者一邊，幫助經(jīng)營者從消費(fèi)者那里獲取更多利潤，也可能站在消費(fèi)者一方，限制經(jīng)營者獲得過高的利潤而損害社會公眾利益。另外，應(yīng)該與信用較好的會計(jì)事務(wù)所或?qū)徲?jì)所等社會中介組織建立合作關(guān)系，對公用事業(yè)的成本進(jìn)行審計(jì)和核算，為合理定價(jià)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供客觀、科學(xué)的依據(jù)。

（四）加強(qiáng)與地方政府的合作

根據(jù)規(guī)劃，兵團(tuán)近期和遠(yuǎn)期擬建市約16個(gè)，多以團(tuán)（農(nóng)場）為主進(jìn)行構(gòu)建，這些城市多與地方市、縣靠近。地方市、縣建立時(shí)間較早，擁有較為完備的公用事業(yè)體系，開展公用事業(yè)民營化改革較早且有相似之處。兵團(tuán)新建市一方面可以借鑒地方政府進(jìn)行公用事業(yè)民營化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面可以借用其公用事業(yè)網(wǎng)絡(luò)，在污水處理、垃圾清運(yùn)及處理等方面，通過購買服務(wù)等形式并入地方網(wǎng)絡(luò)，既可以發(fā)揮公用事業(yè)的規(guī)模效益，避免重復(fù)建設(shè)，又可以加強(qiáng)兵地融合。

（五）利用援疆機(jī)遇，吸引內(nèi)地省市資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域

內(nèi)地開展公用事業(yè)民營化改革較早，擁有較多的經(jīng)驗(yàn)，對于兵團(tuán)新建市來說可以利用“援疆”平臺進(jìn)行學(xué)習(xí)、借鑒，少走彎路，同時(shí)注重引進(jìn)援疆省市公用事業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)、專家，加速推進(jìn)公用事業(yè)民營化改革。兵團(tuán)新建市還應(yīng)該以優(yōu)惠的條件，吸引承接內(nèi)地公用事業(yè)且口碑較好的民營資本進(jìn)入，示范引領(lǐng)新建市公用事業(yè)民營化改革。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]