拍賣公共設(shè)施冠名權(quán)的法律思考

摘要：公共設(shè)施冠名權(quán)的拍賣屬具體行政行為。該行為涉及行政主體、拍買企業(yè)、相關(guān)企業(yè)及公眾等多方利益。拍賣公共設(shè)施冠名權(quán)應(yīng)遵循行政合理性和合法性原則，充分考慮公共設(shè)施的類型、用途及目的，綜合多方利益及可能造成的社會(huì)問題予以科學(xué)分析、研判。

關(guān)鍵詞：公共設(shè)施；冠名權(quán)；合理性；合法性

中圖分類號(hào)：D913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）11-0092-03

作者簡介：高虹（1990-），女，漢族，四川樂山人，四川師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法。

2012年11月13日，一張“周黑鴨冠名武漢地鐵2號(hào)線江漢路站”的圖片在微博上引起熱議，一天之內(nèi)近3萬人次參與討論。而早在周黑鴨冠名之前，類似冠名事件就層出不窮，“宜賓五糧液機(jī)場”、“歐德力路”、“海底撈‘戲謔航母”……許多公共設(shè)施紛紛被冠上了品牌名稱。從1992年有償命名地名以來，各路商家看到宣傳帶來的品牌效應(yīng)，斥巨資競拍公共設(shè)施冠名權(quán)，以期獲得商業(yè)利益。表面看來，拍賣公共設(shè)施的冠名權(quán)，政府獲得了資金，企業(yè)增加了名氣，似乎是一個(gè)雙贏的局面，但是拍賣公共設(shè)施會(huì)在社會(huì)中造成何種影響，其法理基礎(chǔ)為何，這是一個(gè)理性的制度建構(gòu)焏需解決的問題，筆者擬在此方面作一思考，以求展開討論。

一、公共設(shè)施的概念

公共設(shè)施是指為了達(dá)成公共利益目的，行政主體將其所有或管理的、供于公共使用的人工有體物或物的設(shè)備。①從“公共設(shè)施”一詞來看，它包含了公共性和設(shè)施性兩個(gè)基本特征。不同的國家和地區(qū)因基本情況不同（法治傳統(tǒng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、歷史文化、語言習(xí)慣等），公共設(shè)施的概念在不同國家或地區(qū)有不同的表述，其側(cè)重點(diǎn)也不同。但是，在對(duì)公共設(shè)施界定時(shí)，均包含了公共性和設(shè)施性兩個(gè)基本特征。

公共性表明了公共設(shè)施較于私有物的特殊性，它是為了公共利益而產(chǎn)生的，屬于公共所有，由代表公民整體利益的政府或者授權(quán)組織來管理。公共性決定了公共設(shè)施必須供公眾使用，不得私有化從而損害公共利益；公共性同時(shí)體現(xiàn)了公共設(shè)施的公益性即非營利性，其存在和使用并不以追求利潤為目的。而設(shè)施性特征則強(qiáng)調(diào)了公共設(shè)施的存在形式，是能為社會(huì)大眾使用的客觀存在物，反映了國家為公民的社會(huì)生活提供的基本物質(zhì)條件，如道路、體育設(shè)施等等。

二、冠名權(quán)的界定

人屬于概念的動(dòng)物。給事物以概念一方面有助于對(duì)事物進(jìn)行分類從而加深了人對(duì)物的認(rèn)識(shí)，另一方面賦予了事物人的意義特征。冠名權(quán)正是事物概念化的正式而極端表現(xiàn)。社會(huì)生活中，冠名權(quán)現(xiàn)象紛紜復(fù)雜，從道路、樓宇、火車等實(shí)體設(shè)施到球隊(duì)、俱樂部等由人物組合的組織，從足球、圍棋等體育賽事到影視、專欄等傳媒空間，可謂不一而足。然而，法律理論上對(duì)冠名權(quán)這一概念的闡述并不一致，不同的主體從不同的角度給予了不同的評(píng)述。如有學(xué)者從商事人格權(quán)的角度認(rèn)為，“冠名權(quán)，是指某一自然人或法人對(duì)其所有或管理、經(jīng)營的建筑物、特定事件、特定團(tuán)體等予以命名的專有權(quán)，其有權(quán)確定該建筑物、事件、團(tuán)體的名稱中所使用的具體文字?！雹谶€有學(xué)者將冠名權(quán)歸納為“法人、經(jīng)濟(jì)組織或自然人繼受取得原始主體具有的社會(huì)廣泛認(rèn)知性的所屬物、商業(yè)或公益活動(dòng)設(shè)定名稱的權(quán)利”。③也有學(xué)者針對(duì)具體的道路冠名權(quán)進(jìn)行分析，認(rèn)為“道路冠名是指國家有關(guān)行政管理部門，根據(jù)法律和法規(guī)，對(duì)新辟或無名道路進(jìn)行命名，以及對(duì)某些道路進(jìn)行更名的行為。這種行為屬國家行政行為，道路冠名的權(quán)利也僅屬于國家，屬公權(quán)范疇”。④該觀點(diǎn)得到了較多學(xué)者的贊同。筆者認(rèn)為，道路冠名權(quán)雖然只是冠名權(quán)的一種，但其具有典型意義，因而可以作有限的推廣，適用于其他公用設(shè)施的冠名權(quán)定性。

就法規(guī)層面，國務(wù)院1986年12月23日頒布實(shí)施的《地名管理?xiàng)l例》規(guī)定，地名（包括道路名稱）的命名和更名“應(yīng)當(dāng)按照條例規(guī)定的原則和審批權(quán)限批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自決定”（第3條）；“國務(wù)院委托中國地名委員會(huì)管理全國地名工作”，“城市街道名稱，由直轄市、市、縣人民政府批準(zhǔn)”（第6條）?？梢姡缆饭诿麢?quán)只能由特定國家行政機(jī)關(guān)行使，該權(quán)利屬特定國家行政機(jī)關(guān)依行政法規(guī)而取得的職權(quán)。依照法律法規(guī)的規(guī)定，出讓道路冠名權(quán)，出讓的只是地名的使用權(quán)，并沒有出讓地名的管理權(quán)，地名的最終管理還需由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行。

近十多年來，出現(xiàn)的拍賣公共設(shè)施的冠名權(quán)，公共設(shè)施被冠上企業(yè)名稱，根據(jù)公共設(shè)施的特征以及不同的冠名方式，其所帶來的影響也各異。以下用具有指向性強(qiáng)的道路和指向性弱的體育場等基礎(chǔ)建筑為例分別予以說明。

三、拍賣道路冠名權(quán)的不合理性

企業(yè)介入公共設(shè)施，毫無疑問的會(huì)為政府建設(shè)帶來充足的建設(shè)資金，也正是這個(gè)原因，一些政府才愿意將道路的冠名權(quán)有償?shù)剡M(jìn)行轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，企業(yè)、商家基于利益的考量，認(rèn)為這是一個(gè)宣傳品牌，展現(xiàn)財(cái)力的機(jī)會(huì)，不惜高價(jià)獲得公共設(shè)施的冠名權(quán)從而提高企業(yè)和商品的聲譽(yù)。從表面上看，冠名權(quán)拍賣行為似乎給政府和企業(yè)帶來了雙贏局面。但基于道路的特殊性分析，這種雙贏局面是有限甚至?xí)l(fā)諸多社會(huì)問題的。

（一）道路冠名的意義分析道路冠名作為一種特定的命名行為，有其獨(dú)特性。首先，道路冠名有很強(qiáng)的政治性和影響力，即道路冠名與國家尊嚴(yán)和公共利益密切聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出國家的政治原則并彰顯社會(huì)的正能量。如果對(duì)道路冠名缺乏制約，則商業(yè)化的地名隨處可見，公共道路在名稱上將喪失公共性，淪為私人逐利的場所。其次，道路冠名應(yīng)具有穩(wěn)定性，路名與人民群眾的日常生活密切相關(guān)，若經(jīng)常變動(dòng)或受嚴(yán)重的商業(yè)利益影響，將失卻生活的便捷性。再次，道路冠名還應(yīng)體現(xiàn)歷史延續(xù)性，命名或更名應(yīng)尊重歷史和傳統(tǒng)，也應(yīng)考慮地域和習(xí)慣。因此，對(duì)道路冠名權(quán)的拍賣，法律上應(yīng)規(guī)定一定的限制范圍和條件。

（二）行政成本考量道路冠名從表面上看，拍賣道路冠名權(quán)所獲得的款項(xiàng)多被用于道路建設(shè)、維護(hù)，節(jié)約了行政開支，減輕了政府財(cái)政壓力，但長遠(yuǎn)來看，行政成本只會(huì)增加。在道路冠名權(quán)拍賣的實(shí)踐中，冠名權(quán)往往有一定的年限，15年、30年、50年……一旦期限屆滿，企業(yè)不再愿意延續(xù)道路的冠名，那么是否面臨再一次的拍賣？再次拍賣一旦成功，道路就得再次更名，而更名帶來的麻煩也隨之而來。企業(yè)的注冊(cè)地址要換，老百姓的家庭地址要換，身份證件也要更換，凡是和路名有關(guān)的一切符號(hào)記載皆要變更，這種改變?cè)诮o老百姓生活帶來不便的同時(shí)，行政成本也相應(yīng)的增加。因此，從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，拍賣道路冠名權(quán)并不是節(jié)約行政成本的最佳方法。

（三）拍賣道路冠名權(quán)不利于公平競爭道路被企業(yè)冠名后，企業(yè)將占有宣傳優(yōu)勢，形成廣告效益，這對(duì)于位于該條道路上的其它企業(yè)來說并不公平，因?yàn)樗鼈儗⒉坏貌粸楣诿髽I(yè)作免費(fèi)的廣告宣傳。以“歐德力路”事件為例：上海浦東金橋開發(fā)區(qū)為解決新建道路兩旁的綠化、人行道等配套工程建設(shè)的資金，征得上海市政府地名辦同意，把11條道路的冠名權(quán)分別拍賣給了在這些路上的11家企業(yè)，冠名權(quán)50年不變。但是，不久就引起了麻煩，落戶“歐德力路”上有幾家企業(yè)紛紛發(fā)難，他們對(duì)今后漫長的50年里不得不在自己產(chǎn)品的外包裝、說明書、廣告乃至信封、信紙、名片上注明廠址“歐德力路”而感到難以忍受，他們不愿意免費(fèi)為別人做廣告宣傳。上海法律界的十余位專家學(xué)者一致認(rèn)為，道路冠名權(quán)政府擁有，路名具有共享性，以一個(gè)企業(yè)的名稱命名一條道路，實(shí)際上是依靠金錢優(yōu)勢取得了不公平競爭的“合法”手段，理應(yīng)遭到其他企業(yè)的反對(duì)。

四、拍賣體育場、橋梁等冠名權(quán)的合法性

相反，對(duì)比道路來說，拍賣體育場、橋梁等公共設(shè)施的冠名權(quán)，筆者認(rèn)為更為恰當(dāng)。道路冠名拍賣和橋梁、體育場冠名拍賣完全不一樣，橋上、體育場沒有住戶，沒有企業(yè)單位，但道路兩旁一般不是住戶就是企業(yè)單位，變化名稱會(huì)帶來很多不便。即使體育場名稱發(fā)生變化，由此引發(fā)的更名費(fèi)用也不會(huì)太多，雖然更名會(huì)給廣大群眾生活帶來不便，但是這種不便會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸習(xí)慣。

這是因?yàn)轶w育場、橋梁這類公共設(shè)施，其指向性和與生活的關(guān)聯(lián)性比道路公共設(shè)施弱。道路作為城市最基礎(chǔ)的公共設(shè)施，從滿足城鎮(zhèn)的基本生活來說，政府不可懈怠。但是，體育場、橋梁等次級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施，往往需要政府具備一定資金并在社會(huì)發(fā)展到一定程度的基礎(chǔ)上，才為市政建設(shè)所必需。在不影響所有權(quán)的前提下，拍賣體育場的冠名權(quán)，無疑為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、補(bǔ)充和完善提供了充足的財(cái)力基礎(chǔ)，使得城市基礎(chǔ)建設(shè)得以完善。與此同時(shí)，民間資本也獲得了品牌效應(yīng)，進(jìn)行廣告宣傳，獲得經(jīng)濟(jì)利益，可謂真正雙贏之舉。

五、公共設(shè)施冠名應(yīng)追求合法與合理的統(tǒng)一

公共設(shè)施的冠名權(quán)屬于政府，企業(yè)擁有使用權(quán)，公共設(shè)施冠名本身屬于行政行為這是不可爭辯的事實(shí)。行政合法性是行政行為最基本的原則，要求行政機(jī)關(guān)必須按照法律法規(guī)的要求來行為，沒有法律依據(jù)的堅(jiān)決不為。對(duì)于公共設(shè)施的冠名，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該按照法律法規(guī)規(guī)定的程序、原則來辦理，符合合法性要求。企業(yè)作為追逐經(jīng)濟(jì)利益的商事主體，之所以花高價(jià)拍買公共設(shè)施的冠名權(quán)是為了追求利潤，這是公共設(shè)施冠名權(quán)拍賣的需求條件。相關(guān)部門在最終決定公共設(shè)施名稱時(shí)，應(yīng)當(dāng)同企業(yè)、商家平等協(xié)商、競價(jià)，在不損害國家、集體、第三人利益的同時(shí)滿足企業(yè)的需求。同時(shí)，公共設(shè)施的冠名同廣大群眾的生活息息相關(guān)，對(duì)于該問題應(yīng)廣泛聽取公眾的意見，爭得公眾的同意，這既要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公共設(shè)施的拍賣應(yīng)舉行行政聽證，且對(duì)于公共設(shè)施名稱的確定也要體現(xiàn)民主意愿。只有綜合考慮多方利益，各主體協(xié)商交往，才能做到公共設(shè)施冠名合法性與合理性的統(tǒng)一。

公共設(shè)施的冠名權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)、法律問題，公共設(shè)施性質(zhì)的不同，拍賣冠名權(quán)所帶來的效益大小也不相同，考慮的相關(guān)因素很多，應(yīng)當(dāng)綜合研判。在拍賣公共設(shè)施冠名權(quán)時(shí)，首先要確定公共設(shè)施的類型、用途和目的，對(duì)于道路這類同群眾生活密切相關(guān)、影響力大的公共設(shè)施，應(yīng)增強(qiáng)行政主體的拍賣論證和法律制約，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序來辦理，同時(shí)要考慮城市文化、歷史傳統(tǒng)，從長遠(yuǎn)利益來考量，使公共設(shè)施的冠名能帶來最好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果。而對(duì)于體育場這類更名對(duì)公民生活影響不是特別大的公共設(shè)施，行政機(jī)關(guān)可拍賣其冠名權(quán)而籌集基礎(chǔ)建設(shè)資金，獲取雙贏的局面。

[注釋]

①羅尤鑫論行政法上的公共設(shè)施[D]湘潭大學(xué)，20065

②程合紅商事人格權(quán)論——人格權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)與保護(hù)[M]北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：187

③朱體正冠名權(quán)：界說與運(yùn)作[D]上海交通大學(xué)，200934

④周健，江寄鷗略論道路冠名商業(yè)化中的法律問題[J]法商研究，19973

周健，江寄鷗路名商品化中的法律問題研究——?dú)W德力路冠名權(quán)轉(zhuǎn)讓法律問題研討會(huì)綜述[J]法學(xué)，199612

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[10]賣路名賣出后遺癥[J]中國地名，19974

[11]朱體正冠名權(quán)界說與運(yùn)作[D]上海交通大學(xué)，2008

[12]羅尤鑫論行政法上的公共設(shè)施[D]湘潭大學(xué)，2006