西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制研究

趙宜凱+肖祥

摘要：生態(tài)安全問題是一種影響極為嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。近年來，西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，影響到區(qū)域經濟、社會全方面的良性發(fā)展。西部民族地區(qū)政府要承擔起生態(tài)規(guī)劃、監(jiān)管、建設、補償?shù)纳鷳B(tài)安全責任，構建地區(qū)政府的生態(tài)安全責任運行機制，從而促進地區(qū)生態(tài)安全發(fā)展。

關鍵詞：西部民族地區(qū)；生態(tài)安全；政府責任；運行機制

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：

一、西部民族地區(qū)生態(tài)安全存在的問題

西部民族地區(qū)主要指西南、西北民族地區(qū)的十省。具體而言，除去西藏、新疆、廣西、寧夏、內蒙古五個民族自治區(qū)之外，還包括滇、黔、川、青、甘五省。該地區(qū)面積占到全國2/3，而人口數(shù)量只有全國1/4，其組成以少數(shù)民族為主。因為獨特的歷史、地理原因，西部民族地區(qū)的生態(tài)安全問題一直受到廣泛關注。

（一）問題表現(xiàn)

從目前看來，西部民族地區(qū)生態(tài)安全問題較之過去雖有減緩，但該地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“從結構性破壞到功能性紊亂演變的發(fā)展態(tài)勢”①沒有得到根本改變。

生態(tài)安全是一種底線安全，被諾曼·邁爾斯稱為“最終的安全”。[1]只有當環(huán)境污染與生態(tài)破壞的范圍、程度足以威脅到社會穩(wěn)定和國家生存時，才能上升到生態(tài)安全問題。[2]

西部民族地區(qū)目前面臨著嚴重的生態(tài)安全問題，主要集中表現(xiàn)在以下方面。

1.植被破壞嚴重，水土流失情況不容樂觀。西北地區(qū)植被平均覆蓋率大概只有5%左右，西藏高原北部的植被覆蓋率甚至不到1%，植被破壞導致大范圍水土流失。據(jù)資料顯示，西部民族地區(qū)水土流失面積達到了296.65萬平方公里，占全國水土流失總面積83.1%。西部民族地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)處于惡性循環(huán)狀態(tài)。

2.西北民族地區(qū)干旱少雨，水資源匱乏，而西南地區(qū)水資源開發(fā)利用程度低，供需平衡失調。水資源匱乏是制約西部民族地區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要因素。西北民族地區(qū)本就干旱，隨著近年來氣候變暖，青藏高原上有30%以上的湖泊都干化為鹽湖。而在西南民族地區(qū)，因為技術原因，水資源的開發(fā)利用程度極低。這種情況嚴重影響生態(tài)與經濟發(fā)展。

3.民族地區(qū)土地沙漠化、石漠化現(xiàn)象嚴重。我國沙漠化土地主要都分布在西部民族地區(qū)，新疆、內蒙古、西藏地區(qū)占到全國沙漠化土地總面積81.6%，[3]西南民族地區(qū)也面臨著嚴重的石漠化問題。沙塵暴源區(qū)擴大，耕地銳減，西部民族地區(qū)土地沙漠化、石漠化呈現(xiàn)出了“整體擴大”的態(tài)勢，極大危害社會正常發(fā)展。

4.環(huán)境污染程度的不斷加重，使生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能降低。隨著經濟發(fā)展，西部民族地區(qū)放松了工業(yè)準入門檻，大量重工業(yè)與資源型企業(yè)進入西部民族地區(qū)，工業(yè)廢水、廢氣的排放給地區(qū)環(huán)境帶來極大污染，西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的質量與功能被弱化。

西部民族地區(qū)多方面的生態(tài)安全問題集合在一起，使整個地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)難以有效發(fā)揮調節(jié)作用，功能紊亂突出，給人類社會發(fā)展帶來極大困擾。

（二）歸因分析

西部民族地區(qū)出現(xiàn)嚴重的生態(tài)安全問題是多方面因素共同作用的結果。總體而言，可以從四個方面進行分析。

一是該地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱。西部民族地區(qū)本身自然生態(tài)環(huán)境就極為脆弱。地貌復雜，大部分地區(qū)都屬于高原、山地、沙漠、戈壁。氣候多樣，西北干旱多風，西南坡陡多雨，青藏高原空氣稀薄，寒冷干燥。受地理、氣候影響，西部民族地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。

二是經濟發(fā)展模式影響。目前西部民族地區(qū)的經濟發(fā)展大多是仍然以犧牲環(huán)境為代價的。由于底子薄，民族地區(qū)片面追求經濟發(fā)展，自然資源被盲目開發(fā)，造成生態(tài)破壞。東部產業(yè)優(yōu)化升級過程中，大量高耗能、重污染產業(yè)進入西部民族地區(qū)，卻沒有相應的意識與能力保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境，導致區(qū)域環(huán)境質量日益下降。

三是制度政策不完善。西部民族地區(qū)大多沒有制定適合本地發(fā)展的生態(tài)環(huán)保法規(guī)。生態(tài)市場準入機制、生態(tài)安全預防制度體系和生態(tài)治理補償機制的不完善，導致西部民族地區(qū)的人類活動不重視生態(tài)環(huán)保作用，地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護處于混亂狀態(tài)。

四是民族地區(qū)政府未承擔起生態(tài)安全責任。社會經濟發(fā)展的相對滯后使西部民族地區(qū)處于經濟發(fā)展與生態(tài)建設的兩難境地。在西部民族地區(qū)，多方面矛盾突出，政府實際作為難以滿足其所承擔的責任要求，生態(tài)責任處于被擱置狀態(tài)，地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化。

二、西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的構成

在生態(tài)文明建設被放在突出地位的背景下，政府對建設良好的生態(tài)環(huán)境有著義不容辭的責任，西部民族地區(qū)亦是如此。從管理過程論的角度來說，可以將西部民族地區(qū)政府的生態(tài)安全責任劃分為生態(tài)規(guī)劃責任、生態(tài)建設責任、生態(tài)補償責任以及生態(tài)監(jiān)管責任。

（一）生態(tài)規(guī)劃責任

西部民族地區(qū)的生態(tài)安全問題很大程度上由人為活動引起。市場具有“外部性”，②對于生態(tài)安全問題，市場自身往往難以驅動其健康運行。正如恩格斯所說，“到目前為止的一切生產方式，都僅僅以取得勞動的最近的、最直接的效益為目的。那些只是在晚些時候才顯現(xiàn)出來的、通過逐漸的重復和積累才產生效應的較遠的結果，則完全被忽視了?！盵4]385在西部民族地區(qū)生態(tài)安全問題突出的背景下，政府部門必須承擔起相應的生態(tài)安全責任。生態(tài)規(guī)劃是政府生態(tài)安全作為的起始點，生態(tài)規(guī)劃責任是西部民族地區(qū)政府必須承擔起來的生態(tài)安全責任。政府在從事生態(tài)治理之前，必先進行科學的生態(tài)規(guī)劃，保障生態(tài)治理科學展開。對于西部民族地區(qū)來說，政府必須承擔的生態(tài)規(guī)劃責任主要在于依據(jù)本地區(qū)實際狀況，參考資源優(yōu)勢及生態(tài)空間狀況，合理進行自然資源配置，制定經濟與生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略，嚴格市場準入標準，科學探尋產業(yè)轉移方向，積極發(fā)展生態(tài)產業(yè)，保障經濟進步與生態(tài)安全和諧發(fā)展。

（二）生態(tài)建設責任

社會中的人具有“經濟人”③傾向，把這種假設放置于私營部門，其行為也必定受到自身利益的制約，同時，與政府部門相比，私營部門在大局的認識與掌控上有著先天的劣勢，經濟社會存在特殊性的西部民族地區(qū)更是如此。生態(tài)建設，是私營部門不愿做、做不好的事情。因此，生態(tài)建設責任是政府必須承擔起來的責任。近些年來，隨著第三部門興起，政府也把許多公共事務交給第三部門管理，但不可否認政府在生態(tài)建設上發(fā)揮的作用是第三部門無法替代的。政府承擔起生態(tài)建設責任，就是要關注生態(tài)規(guī)劃的整個實施過程，以實際行動促進生態(tài)環(huán)境好轉，保障生態(tài)安全。西部民族地區(qū)政府的生態(tài)建設責任要求地區(qū)政府適當承擔起生態(tài)建設的資金、人才投入，建立起生態(tài)保護宣傳機制，取得廣泛的群眾基礎。以發(fā)展的眼光規(guī)范自身生態(tài)建設行為，確保生態(tài)建設行之有效，促進生態(tài)安全發(fā)展。

（三）生態(tài)補償責任

我國最重要的生態(tài)功能區(qū)基本都位于西部民族地區(qū)，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化會影響到國家利益的實現(xiàn)。必須正視的一個問題是，西部民族地區(qū)相比于東、中部發(fā)達區(qū)經濟較為落后，相當比例的貧困人口為改善生活條件，不得不對環(huán)境資源進行過度開發(fā)。面對這個難題，要寄希望于地區(qū)人民增強生態(tài)保護意識，迫使其接受環(huán)境限制是不公平的，也是不可行的。因此，要加強西部民族地區(qū)的生態(tài)恢復、建設，地區(qū)政府必須承擔起生態(tài)補償責任，基于地區(qū)為環(huán)境保護和生態(tài)恢復與建設所做出的犧牲和支出的考量，對生態(tài)保護地區(qū)及保護者給予合理經濟補償。西部民族地區(qū)政府承擔生態(tài)補償責任，要求依照當?shù)貙嶋H情況，制定合理的補償標準，拓寬補償資金收入來源，實現(xiàn)生態(tài)補償方式實現(xiàn)多樣化，從而保障西部民族地區(qū)生態(tài)安全治理的協(xié)調進行。

（四）生態(tài)監(jiān)管責任

生態(tài)環(huán)境具有消費的非排他性，面向所有人提供供給，是一種典型的“公共物品”。在經濟學理論中，美國教授加勒特·哈丁曾提出“公地悲劇”理論，指在沒有約束的情況下，有限的公共資源與無限的經濟人欲望之間矛盾必然導致資源濫用與破壞，最后造成集體利益損失。避免西部民族地區(qū)生態(tài)的“公地悲劇”，要求地區(qū)政府承擔起相應的生態(tài)監(jiān)管責任。西部民族地區(qū)的生態(tài)安全問題很大程度由人為造成，處于可控范圍之內，可長期以來“亂招商、亂開發(fā)、亂排放”的現(xiàn)象存在加上生態(tài)監(jiān)管缺失導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化。生態(tài)監(jiān)管是一項重要的任務，是在解決西部民族地區(qū)安全問題過程中不可缺失的環(huán)節(jié)，地區(qū)政府承擔起生態(tài)監(jiān)管責任，就應樹立危機意識，嚴格依照法規(guī)政策，在市場準入環(huán)節(jié)從嚴考察，拒絕重污染企業(yè)進入本地。在生態(tài)建設過程中，對保護生態(tài)安全的行為給予鼓勵與宣傳，對破壞生態(tài)安全的行為現(xiàn)象加以重視及解決。政府承擔起生態(tài)監(jiān)管責任，才能保障西部民族地區(qū)生態(tài)安全治理依照計劃進行。

三、構建西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制

要構建西部民族地區(qū)政府的生態(tài)安全責任運行機制，就要統(tǒng)籌兼顧，建立起地方生態(tài)法律與約束機制、政府計劃與決策機制、生態(tài)教育與宣傳機制、行政組織與調控機制以及政府評價與監(jiān)督機制，使五者相互作用，相互促進，進入一種自發(fā)的良性運行模式（如圖1）。

（一）生態(tài)法律與約束機制

習近平在十八屆四中全會上指出，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。[5]構建西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任運行機制必須以建立地區(qū)生態(tài)法律與約束機制為首要條件。經過幾十年的發(fā)展，我國已經形成了較為完整的環(huán)保法體系，但不可否認，目前仍然存在一些空白。在依法治國的大局勢下，西部民族地區(qū)應該充分運用法治思維和方式，發(fā)揮地方立法權優(yōu)勢，依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，完善生態(tài)立法，制定環(huán)保法規(guī)，確立生態(tài)環(huán)境所有權區(qū)分制度和生態(tài)投入補償制度等。同時，西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)保法還面臨著“操作性弱”，“違法成本低、守法成本高”還有“體制、機制障礙”[6]的問題，西部民族地區(qū)政府有必要完善執(zhí)法體制，加重處罰力度，強化生態(tài)職能，真正發(fā)揮法律的約束作用。只有這樣，才能實現(xiàn)西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任運行機制以生態(tài)法律與約束機制為統(tǒng)領，用法律來規(guī)范地區(qū)生態(tài)安全管理活動。

（二）政府計劃與決策機制

建立與完善政府計劃與決策機制，是西部民族地區(qū)構建合理的政府生態(tài)安全責任運行機制的關鍵因素。計劃與決策是實踐活動的指向標，西部民族地區(qū)政府的生態(tài)安全計劃科學與否，決策正確與否，都會直接影響到后續(xù)整個生態(tài)安全治理行動的成敗。一方面，西部民族地區(qū)政府要嚴格緊跟中央政府思路，尊重綱領式目標，樹立全局生態(tài)安全意識，制定符合要求的生態(tài)安全計劃。另一方面，西部民族地區(qū)政府必須尊重客觀實際，把握地區(qū)生態(tài)資源承受能力，明確生態(tài)安全目標，制定合理的、適合本地區(qū)生態(tài)安全發(fā)展的計劃方案。為保證計劃與決策的合法性與科學性，西部民族地區(qū)政府計劃決策應當注重法律顧問的作用，建立完善合法性審查程序，引進公眾參與與專家論證，要對擬定計劃進行風險評估與集體討論，確保可行性。社會實踐是檢驗真理的唯一標準。[7]414西部民族地區(qū)政府還應當在生態(tài)安全治理的過程中主動尋找問題、發(fā)現(xiàn)問題，審查決策是否失誤，進行追蹤決策乃至二次決策，對不合理的計劃與決策進行修正與補救。

（三）生態(tài)教育與宣傳機制

良性運行的生態(tài)教育與宣傳機制，是西部民族地區(qū)構建合理的政府生態(tài)安全責任運行機制的必要元素。公眾在生態(tài)安全治理的過程中處于主體地位，解決西部民族地區(qū)生態(tài)安全問題需要全民參與?！爸挥泄竦姆e極參與，才能使政府負起責任而不敢消極懈??；只有公民參與才能使政府更有回應性和有效性”。[8]要引導西部民族地區(qū)公民積極參與生態(tài)環(huán)境保護，就必須培育民眾的生態(tài)安全責任意識。十八大以來，生態(tài)文明建設被提到一個新的高度，建設美麗中國與西部民族地區(qū)生態(tài)安全緊密聯(lián)系，平安中國也應當包含生態(tài)安全的內容。必須加強西部地區(qū)民眾的生態(tài)教育，提升其環(huán)保意識，樹立正確生態(tài)價值觀，引導他們正確處理人與生態(tài)的關系。同時，還要通過媒體宣傳等方式，使西部民族地區(qū)民眾了解、熟悉生態(tài)法規(guī)，不僅自覺遵守政策，還可以參與到政府生態(tài)安全治理中來，發(fā)揮能動性，對政府、企業(yè)及個人的生態(tài)行為進行監(jiān)督。除此之外，西部民族地區(qū)政府應當鼓勵合法的生態(tài)環(huán)保組織發(fā)展，樹立“榜樣”，提高民眾對生態(tài)安全保護的認同感、責任感，為構建西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制提供文化支持。

（四）行政組織與調控機制

無論制度、計劃，還是其他，最終都要具體到實際的行動中來?？茖W的行政組織與調控機制，是西部民族地區(qū)是否能構建合理的政府生態(tài)安全責任運行機制的決定因素。政府的生態(tài)行政組織與調控機制運行必須嚴格遵守法律制度，反映地區(qū)生態(tài)文化建設，配套以良好的反饋系統(tǒng)，能動的依照生態(tài)規(guī)劃進行。在西部民族地區(qū)，政府生態(tài)職能發(fā)揮相對不夠理想，這與當?shù)匦姓M織組織與調控機制建設有著極大的關系。西部民族地區(qū)政府的生態(tài)行政組織與調控機制有著兩個方面的含義。首先，在制度上要保證行政組織與調控的科學性。建立合理的組織結構是生態(tài)行政高效的保障，西部民族地區(qū)政府應當完善生態(tài)職能部門建設，加快行政改革，明確分工，促進其高效運行。還要針對在實際工作中出現(xiàn)的問題制定相應制度，為政府工作人員的生態(tài)建設行為提供指導。其次，西部民族地區(qū)政府在實際生態(tài)行政的過程中，應當受到激勵機制的影響，政府要以一定獎懲措施強化行政人員生態(tài)行為，防止不作為、亂作為現(xiàn)象發(fā)生。發(fā)揮地區(qū)政府的宏觀調控作用，合理配置資源，引進現(xiàn)代化管理方法，保證西部民族地區(qū)政府的生態(tài)建設行為的合規(guī)律性、合目的性。

（五）政府評價與監(jiān)督機制

科學的政府評價與監(jiān)督機制是西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任機制得以良性運行的重要保證。這里的政府評價包括對生態(tài)環(huán)境質量、政府生態(tài)行政工作以及對工作人員行為績效的評估，而政府的監(jiān)督機制從實質上說是一種激勵與約束，政府依據(jù)一整套的監(jiān)督制度，對生態(tài)建設主體行為進行規(guī)范與獎懲，發(fā)揮強化作用。反過來，政府的評價與監(jiān)督機制又能提供反饋信息，為生態(tài)制度的確立與完善提供現(xiàn)實依據(jù)。建立科學的政府評價與監(jiān)督機制，對西部民族地區(qū)的生態(tài)安全建設意義重大。在西部民族地區(qū)，急于擺脫貧窮的觀念深入人心，對生態(tài)安全重視程度不夠，導致即使有制度出臺，卻難以保證生態(tài)安全建設工作的有效性。針對這些情況，西部民族地區(qū)政府應當建立起科學的生態(tài)評價指標體系，針對生態(tài)安全建設中的各方面問題進行考察評估，衡量工作效度，還要使內外部監(jiān)督共同運行，規(guī)范政府生態(tài)建設行為，根據(jù)生態(tài)工作人員實際績效施以獎懲措施，以利益引導行為，保障地區(qū)政府的生態(tài)安全責任機制良性運行，促進西部民族地區(qū)生態(tài)安全發(fā)展。

注釋：

①2001年12月29日，國家環(huán)保總局公布《西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調查報告》，

該報告指出，西部地區(qū)的生態(tài)破壞極為嚴重，生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)由結構性破壞到功

能性紊亂演變的惡性發(fā)展態(tài)勢。

②“外部性”主要是一個經濟學的概念。馬歇爾和庇古在20世紀初提出了“外

部性”理論，該理論是指一個經濟主體自身行為必然會對他人利益產生影響，

而這種影響并不由該經濟主體承擔。自該理論提出以來，引發(fā)了巨大關注。

③“經濟人假設”最早由亞當·斯密提出，常用于經濟學與心理學分析。是指人

是一種“經濟動物”，追求私利，其行為動機都根源于經濟誘因，希望以最少

的付出獲得最大的經濟利益。

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[8]汪偉全.公民參與：推進行政問責的重要途徑[J].探索與爭鳴，2007（10）.

作者簡介：趙宜凱（1992-），男，山西長治人，桂林理工大學馬克思主義學院碩士研究生， 研究方向為馬克思主義政治倫理思想研究。

肖祥（1970-），男，壯族，廣西桂林人，哲學博士，教授，碩士生導師，桂林理工大學克思主義學院副院長，研究方向為馬克思主義政治倫理和倫理學原理。

（責任編輯：李直）