檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍和程序規(guī)范

石娟

內(nèi)容摘要：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是檢察改革亮點(diǎn)之一。首先，在公益訴訟的界定上；另外，就目前實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)在受案范圍和程序上進(jìn)行完善。受案范圍可以在個(gè)案中采取排除法、二分判斷法和限定法進(jìn)行判斷。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快明確并固定人民檢察院在公益訴訟中的地位、案件的啟動(dòng)方式及前置程序。

關(guān)鍵詞：人民檢察院 行政公益訴訟 范圍 程序

一、檢察院提起的行政公益訴訟的案情介紹

[案例一]2013年9月，金沙縣環(huán)保局對(duì)佳樂(lè)建筑安裝工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)佳樂(lè)公司）發(fā)出排污費(fèi)繳納通知，應(yīng)繳納噪音排污費(fèi)12萬(wàn)余元，但佳樂(lè)公司一直未繳納。2014年8月，環(huán)保局又向佳樂(lè)公司發(fā)出限期繳費(fèi)通知，責(zé)令其于8月23日前繳納排污費(fèi)，如逾期不繳納，將進(jìn)行處罰。10月13日，在環(huán)保局催促下，佳樂(lè)公司繳納了排污費(fèi)。盡管已屬逾期繳費(fèi)，但環(huán)保局認(rèn)為企業(yè)資金周轉(zhuǎn)存在困難，未及時(shí)繳納排污費(fèi)有客觀原因，不準(zhǔn)備對(duì)其進(jìn)行行政處罰。對(duì)此，人民檢察院認(rèn)為佳樂(lè)公司不主動(dòng)履行其法定義務(wù)，拖延支付排污費(fèi)近一年，已對(duì)國(guó)有財(cái)政資金造成損害，其行為依法應(yīng)當(dāng)受到處罰。金沙縣人民檢察院遂以金沙縣環(huán)保局“怠于處罰”逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)為由，一紙《行政公益起訴書(shū)》將環(huán)保局起訴至貴州省遵義市仁懷市人民法院，請(qǐng)求法院判決環(huán)保局對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰。仁懷市法院受理了該案，并依法向環(huán)保局送達(dá)了應(yīng)訴通知。之后，金沙縣環(huán)保局對(duì)佳樂(lè)公司作出行政處罰決定。因環(huán)境行政公益訴訟目的已經(jīng)達(dá)到，金沙縣人民檢察院向法院遞交了撤訴申請(qǐng)。后仁懷法院審查后裁定準(zhǔn)予撤訴。[1]金沙縣人民檢察院提起的公益訴訟案是人民檢察院提起的“首例”行政公益訴訟案。

[案例二]2014年5月，清鎮(zhèn)市垃圾填埋場(chǎng)（距該市站街鎮(zhèn)龍泉坡水庫(kù)約500米），存在滲液漏液污染環(huán)境問(wèn)題。清鎮(zhèn)市人民檢察院向城管局發(fā)出《檢察督促令》，要求當(dāng)年6月底將滲漏的液體清理干凈，12月前完成補(bǔ)漏處理。但截2015年3月，清鎮(zhèn)市城管局尚未完成滲漏池子的防滲膜鋪設(shè)及補(bǔ)漏處理工作。清鎮(zhèn)市人民檢察院認(rèn)為，清鎮(zhèn)市城管局未認(rèn)真履行城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施管理和對(duì)清鎮(zhèn)市環(huán)境衛(wèi)生管理進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，遂對(duì)其提起訴訟。2015年4月23日，該案在清鎮(zhèn)市法院公開(kāi)開(kāi)庭審理，并當(dāng)庭判決支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，判決清鎮(zhèn)市城管局繼續(xù)履行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)行政管理職責(zé)，督促垃圾填埋場(chǎng)運(yùn)行單位于12月31日前完善環(huán)保治理工作，保證正常運(yùn)行、達(dá)到環(huán)保要求。原被告均當(dāng)庭表示不上訴。[2]清鎮(zhèn)市人民檢察院提起的公益訴訟案是“首例”開(kāi)庭審理并當(dāng)庭宣判的人民檢察院勝訴的行政公益訴訟案件。

兩件在提出或判決方面堪稱(chēng)“首例”的行政公益訴訟案件，標(biāo)志著人民檢察院正式介入行政公益訴訟并有了勝訴判決，開(kāi)創(chuàng)我國(guó)行政公益訴訟的新局面。通過(guò)對(duì)這兩例案件的研究，可以進(jìn)一步地探討人民檢察院提起行政公益訴訟的范圍和程序，為行政公益訴訟的普遍展開(kāi)提供借鑒。

二、人民檢察院提起行政公益訴訟的受案范圍

（一）排除規(guī)則：無(wú)公益不介入

行政公益訴訟是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)公共利益可能或造成損害之時(shí)，有關(guān)主體向法院提出行政訴訟的制度。廣義而言，只要其訴訟理由是保護(hù)公共利益[3]，即為行政公益訴訟。公益訴訟的關(guān)鍵是如何界定公益，也是解決受案范圍的首要問(wèn)題。公益顧名思義是指公共利益。雖然公共利益保護(hù)的重要性得到了廣泛的承認(rèn)，但無(wú)論功利主義學(xué)說(shuō)還是整體論等學(xué)說(shuō)都未在學(xué)理上給出被高度認(rèn)可的定義。在我國(guó)，不管是《憲法》修正案、《物權(quán)法》還是《民事訴訟法》均未對(duì)該概念作出定義，該概念的高度不確定性使得定義所常采用的概括法、列舉法等立法技術(shù)難以勝任。學(xué)界較為流行的主張是公共利益包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也有人認(rèn)為公共利益是一種介于國(guó)家利益和私人利益之間權(quán)利和秩序，包括社會(huì)公共利益和社會(huì)公共秩序[4]，但仍然未解決概念的不確定性問(wèn)題。公共利益最核心的內(nèi)容是公共性，是對(duì)個(gè)體性的超越，因此應(yīng)當(dāng)排除明顯具有私益性的內(nèi)容進(jìn)入公共利益領(lǐng)域，可以將此反向判斷的“排除原則”視為公益性的最低認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。該排除原則也就確定了公益訴訟主體不能直接對(duì)涉及私人利益的行政行為提起訴訟。至于公共利益的正向判斷，可以考慮由司法官根據(jù)一定的裁判規(guī)則在個(gè)案中進(jìn)行認(rèn)定，采用個(gè)案判斷法。

（二）限定規(guī)則一：二分判斷法

公共利益雖具有較大的不確定性，但從行政行為角度，行政機(jī)關(guān)的行為包括不作為和作為兩類(lèi)?？傮w而言，不作為損害公益的情形較易判斷，而作為損害公益的情形較少，因大多行政作為主要涉及到具體相對(duì)人的利益。

1.行政機(jī)關(guān)不作為。行政作為一種公共權(quán)力，是適應(yīng)社會(huì)公共生活需要的形成物，以公共事務(wù)的管理為內(nèi)容，以公共利益為價(jià)值取向[5]。政府就是實(shí)現(xiàn)公共利益的工具，維護(hù)公益是政府的基本職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不履職、怠于履職時(shí)，損害的大多是公共利益，但除不授予公民某種行政許可或拒絕給予國(guó)家福利的情形外（受損的是具體的行政相對(duì)人）。上述案例均是針對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履職而提起的，受到損害的是應(yīng)當(dāng)承受該處罰和措施的相對(duì)人以外的社會(huì)公眾，維權(quán)資格不為某一特定的個(gè)體所享有，所以公益訴訟主體對(duì)該類(lèi)行政行為提起訴訟滿足最低的公益性要求。正基于此，兩例案件都符合公益訴訟的特征。

2.規(guī)章以下規(guī)范性文件。一般的違法行為或不當(dāng)行為一般損害的是特定行政相對(duì)人的個(gè)人權(quán)利。抽象行政行為與公共利益的相關(guān)性更為緊密，因此損害公益的可能性更大。在行政訴訟法修改前，有人就主張人民檢察院對(duì)行政抽象命令進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督[6]。因?yàn)閲?guó)務(wù)院部門(mén)或地方政府制定的一些規(guī)范性文件嚴(yán)重?fù)p害不特定多數(shù)人的利益，但由于該文件被認(rèn)定為非具體行政行為，導(dǎo)致這些文件未能進(jìn)入司法審查范疇，致受害人不能有效維護(hù)自己的權(quán)利。行政訴訟法修改后，原告可以一并請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章以下（不含規(guī)章）的規(guī)范性文件附帶審查，但私益訴訟主體不能單獨(dú)對(duì)所有的規(guī)范性文件提起訴訟。根據(jù)《立法法》第88條確立了規(guī)范性文件被改變或撤銷(xiāo)的審查機(jī)制，筆者認(rèn)為除了人大及常委會(huì)等專(zhuān)門(mén)立法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍外的事項(xiàng)，如第三項(xiàng)和第六項(xiàng)規(guī)定的國(guó)務(wù)院或省、自治權(quán)可以改變的部門(mén)規(guī)章或地方規(guī)章，都可以進(jìn)入司法審查的范圍，以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的局限。結(jié)合私益訴訟主體對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的限制，人民檢察院對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件（包含規(guī)章）提起公益訴訟的重點(diǎn)應(yīng)為規(guī)章（如要實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)章的重點(diǎn)監(jiān)督，涉及到相關(guān)法律的修改）。同時(shí)，人民檢察院對(duì)規(guī)章等行政抽象行為進(jìn)行訴訟，可以彌補(bǔ)私益訴訟范圍狹窄的不足。

（三）限定規(guī)則二：確定試點(diǎn)領(lǐng)域

凡是涉及到行政機(jī)關(guān)不作為案件或抽象行政行為審查案件均須納入檢察監(jiān)督的范圍？答案是否定的。人民檢察院在提起公訴是否需要限定范圍，限定人民檢察院提起公訴的職權(quán)范圍，將有利于明確檢察監(jiān)督的職責(zé)，否則易使人民檢察院負(fù)擔(dān)過(guò)重。[7]即便僅對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為案件進(jìn)行監(jiān)督，因涉及到專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題也可致人民檢察院難以勝任。同時(shí)，人民檢察院提起公益訴訟是人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為的矯正，應(yīng)當(dāng)遵守必要性原則，衡量標(biāo)準(zhǔn)是公共利益遭受的侵害是否嚴(yán)重。需要人民檢察院動(dòng)用公權(quán)力來(lái)捍衛(wèi)的公共利益應(yīng)當(dāng)是：事關(guān)國(guó)家統(tǒng)一、主權(quán)和尊嚴(yán)等方面的根本性公共利益；事關(guān)國(guó)家或地方的發(fā)展大局，對(duì)國(guó)計(jì)民生具有重要意義的大局性的公共利益；憲法的遵守、適用或者解釋方面具有原則意義的憲法性公共利益。[8]由于對(duì)“重大”的判斷也是難以確定的[9]，可以考慮確定具體的領(lǐng)域來(lái)進(jìn)行限制?！稕Q定》的說(shuō)明中列舉了三個(gè)領(lǐng)域，即國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)。的確，這些領(lǐng)域關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，如不進(jìn)行監(jiān)督將導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生，人民檢察院的行政公益訴訟探索可以先行在此三個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)。即便僅在這三個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展行政機(jī)關(guān)不作為監(jiān)督和規(guī)章以下規(guī)范性文件的監(jiān)督，其數(shù)量也是極其龐大的，有些損害的公共利益可能較為輕微，如案例一怠于處罰對(duì)公共利益的損害程度。在這三領(lǐng)域內(nèi)重大和輕微的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)確立前，可以考慮通過(guò)個(gè)案判斷對(duì)部分輕微案件采用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行監(jiān)督和審理。

三、人民檢察院提起行政公益訴訟的程序完善

（一）賦予公民公益訴訟的提議權(quán)

案例一中，人民檢察院是如何發(fā)現(xiàn)該案的，相關(guān)案情并未交代；案例二的來(lái)源是該市生態(tài)文明建設(shè)局情況通報(bào)，屬于人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)。但是，最廣義的公益訴訟主體可以是任何組織和個(gè)人均可以保護(hù)公益為目的提起訴訟，如美國(guó)的私人檢察官制度和日本的民眾訴訟制度，都是為了調(diào)動(dòng)公民、法人或其他組織維護(hù)公益的積極性。同時(shí)，公眾直接訴訟也存在濫訴和力量的擔(dān)憂，我國(guó)立法和司法實(shí)踐對(duì)此持保留的態(tài)度。人民檢察院不可能擁有足夠的司法資源緊盯行政機(jī)關(guān)的每項(xiàng)行政行為和行政職權(quán)。但可以對(duì)公眾的力量進(jìn)行改造利用，賦予公眾有權(quán)對(duì)人民檢察院提出提請(qǐng)公益訴訟的建議權(quán)[10]。如果人民檢察院為行政公益訴訟的一元主體，人民檢察院對(duì)應(yīng)當(dāng)提起的訴訟而不提起的，公民、法人或其他組織可以向該人民檢察院的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

（二）設(shè)置非訴監(jiān)督前置程序

案例一是首例直接提起的公益訴訟案件，人民檢察院在案件的疑難程度、能否勝訴方面做了較為穩(wěn)妥的選擇，但通過(guò)直接起訴督促行政機(jī)關(guān)履職，并非是最有效和經(jīng)濟(jì)的方式。雖然預(yù)防性是公益訴訟的重要特征之一，即公益訴訟的提起可以是基于行政機(jī)關(guān)的行為可能損害社會(huì)公共利益，以起到防患于未然的作用，但是在人民檢察院提起行政公益訴訟之前，設(shè)置非訴訟監(jiān)督程序，不僅體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力的尊重，有利于行政機(jī)關(guān)接受檢察建議并及時(shí)糾正違法行為，提高人民檢察院的監(jiān)督效率；同時(shí)也有利于防止人民檢察院濫用行政訴訟權(quán)，節(jié)約有限的司法資源。[11]人民檢察院在提起公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出糾正違法或督促履職的檢察建議。行政機(jī)關(guān)逾期未糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院再向人民法院提起公益訴訟。案例二便是人民檢察院先開(kāi)展了前置程序后方提出公益訴訟。同時(shí)，前置程序也應(yīng)當(dāng)考慮適用的例外，如多個(gè)行政主體的案件中，行政主體間可能出現(xiàn)相互包庇、推諉導(dǎo)致檢察建議效果不佳等情形的，也可以直接提起訴訟。

（三）明確人民檢察院在訴訟中的地位

人民檢察院在公益訴訟中的地位的學(xué)說(shuō)眾多，包括“公訴人說(shuō)”、“原告說(shuō)”、“法律監(jiān)督者說(shuō)”、“公益代表人說(shuō)”等。人民檢察院多贊成公訴人說(shuō)，認(rèn)為既體現(xiàn)出我國(guó)人民檢察院的法律地位，又是其在刑事訴訟中承擔(dān)公訴人角色的自然延伸，同時(shí)也不破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。[12]但筆者認(rèn)為，行政公益訴訟不是一種單獨(dú)的訴訟形式，是以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為目的而提起行政訴訟，如將刑事案件中“公訴人”職責(zé)復(fù)制到行政案件中，可能導(dǎo)致角色混同和人民檢察院在行政案件中的職權(quán)過(guò)大。因此筆者贊同原告說(shuō)，即人民檢察院提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)處于原告的訴訟地位，和被告的地位平等，沒(méi)有任何特權(quán)。公益訴訟的特征之一即為公益訴訟的原告并不承擔(dān)任何訴訟的結(jié)果[13]（案例二中，人民法院判決被告履行義務(wù)，但并非向原告履行義務(wù)），這可能是公益訴訟原告與一般原告最大的區(qū)別，但并不影響人民檢察院的原告地位。在上述兩例行政公益訴訟案中，人民檢察院均是一原告的名義提起的，在訴訟中的權(quán)利義務(wù)與原告幾乎無(wú)異。我國(guó)公益訴訟如果采用訴訟法理[14]，只有確立了人民檢察院在行政公益訴訟中的原告地位，才能確保人民檢察院的調(diào)解、撤訴、上訴等一系列的程序機(jī)制和舉證制度與行政訴訟的一般原告制度安排無(wú)異。當(dāng)然，如果檢察機(jī)關(guān)敗訴，在公益訴訟基金建立并運(yùn)作前，案件的訴訟費(fèi)用和鑒定費(fèi)用應(yīng)由人民檢察院承擔(dān)。特別指出的是，關(guān)于抗訴監(jiān)督的問(wèn)題，考慮到訴訟參與者與法律監(jiān)督者的角色沖突，應(yīng)當(dāng)確立人民檢察院起訴案件的監(jiān)督回避制度，可以由上級(jí)人民檢察院提級(jí)監(jiān)督或指定其他人民檢察院進(jìn)行異地監(jiān)督。

注釋?zhuān)?/p>

[1]“貴州一環(huán)保部門(mén)因“怠于處罰”被檢察機(jī)關(guān)告上法庭”，http：//news.xinhuanet.com/legal/ttgg/2014-12/16/c_1113664691.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2014年12月17日。

[2]“貴陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)辦理首例行政公益訴訟案，清鎮(zhèn)市人民檢察院狀告城管局行政不作為”，http：//www.fzshb.cn/2015/zf_0424/9932.html，訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月7日。

[3]楊建順：“行政訴訟法的修改與行政公益訴訟”，載《法律適用》，2012年第11期，第62頁(yè)。

[4]參見(jiàn)宋朝武：“論公益訴訟的十大基本問(wèn)題”，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年1月。

[5]王太高：“論行政公益訴訟”，載《法學(xué)研究》，2002年第5期，第42頁(yè)。

[6]傅國(guó)云：“行政抽象命令的檢察監(jiān)督”，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版》，2009年7月，第92頁(yè)。

[7]應(yīng)松年：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督”，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第3期，第3、4頁(yè)。

[8]高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2013年版，第429頁(yè)。

[9]“蝸牛魚(yú)”的保護(hù)是否屬于重大公益？在公益訴訟史上最著名的一個(gè)案例與美國(guó)小田納西河上一種叫“蝸牛魚(yú)”的小魚(yú)有關(guān)。據(jù)說(shuō)當(dāng)時(shí)的美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)已批準(zhǔn)在該河上修建一座用于發(fā)電的水庫(kù)，并先后投入了一億多美元。大壩接近完工時(shí)，生物學(xué)家在大壩底部發(fā)現(xiàn)了一種極其珍稀的魚(yú)類(lèi)“蝸牛魚(yú)”。若大壩完工的話，這一珍稀物種將很可能因此滅絕。環(huán)保組織知悉后，向法院提出訴訟要求大壩停工。但在第一次訴訟中，他們失敗了，初審法院認(rèn)為大壩己經(jīng)接近完工，浪費(fèi)納稅人一億多美元的錢(qián)去保護(hù)一個(gè)魚(yú)種是不明智的，拒絕判決大壩停工。官司一直打到了美國(guó)聯(lián)邦最高法院，而最高法院最終支持了環(huán)保組織的訴訟請(qǐng)求，判決停止大壩的建設(shè)。

[10]胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究--<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>法條建議及理由》，浙江大學(xué)出版社，第，第24頁(yè)。

[11]王曉、任文松：“論檢察機(jī)關(guān)的行政公訴制度”，載《社會(huì)科學(xué)研究》，2013年第6期，第78頁(yè)。

[12]賀恒揚(yáng)：“提起公益訴訟是法律監(jiān)督應(yīng)有之義”，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2014年12月5日，第三版。

[13]楊建順：“行政訴訟法的修改與行政公益訴訟”，載《法律適用》，2012年第11期，第63頁(yè)。

[14]有學(xué)者主張公益訴訟應(yīng)當(dāng)采用非訟法理，應(yīng)當(dāng)適用非訟法理，而不是訴訟法理，法院應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)查明案件事實(shí)并作出判決，當(dāng)事人的處分權(quán)利受到限制，即在訴訟程序中應(yīng)當(dāng)采取法院職權(quán)探知主義和職權(quán)進(jìn)行主義，對(duì)于辯論主義和處分權(quán)主義應(yīng)當(dāng)限制適用。參見(jiàn)宋朝武：“論公益訴訟的十大基本問(wèn)題”，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年1月。