由美國沙門氏菌雞蛋召回事件看食品安全的規(guī)制實踐

張智聰　蔣穎

近年來，接連發(fā)生的蘇丹紅、毒豬油、三鹿奶粉三聚氰胺、瘦肉精、地溝油等食品安全事件，表明我國的食品安全問題非常嚴峻。如何加強對食品行業(yè)的監(jiān)管，建立食品安全犯罪的懲防機制，是我國司法實踐亟待解決的緊迫問題。

2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第14次會議表決通過《食品安全法》修正案。該修正案最為鮮明的特色即“嚴峻”。按照國家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司副司長陳谞的說法，新修訂的《食品安全法》有“最嚴謹?shù)臉藴剩顕栏竦谋O(jiān)管，最嚴格的處罰和最嚴肅問責的要求”。這無疑是扭轉(zhuǎn)當前國內(nèi)食品安全亂象的重要舉措。但有學者指出該修正案尚存在太過依賴打“政府”牌的硬傷。

目前我國有關(guān)食品安全問題，涉及犯罪的罪名主要集中在《刑法》分則第三章第一節(jié)生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪當中，其中第140條、第143條、第144條分別從不同方面規(guī)定了食品安全方面的罪名：生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪；生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的產(chǎn)品；生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪。此外，有關(guān)食品安全監(jiān)管部門及其工作人員的瀆職犯罪主要分布在《刑法》分則第9章第402條拘私舞弊不移交刑事案件罪，第408條食品監(jiān)管瀆職罪，第412條商檢詢私舞弊罪、商檢失職罪和第414條放縱制售偽劣商品犯罪行為罪。2013年發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》進一步規(guī)定了食品安全犯罪的法律適用問題。

美國作為世界上食品最安全的國家之一，相關(guān)食品安全立法和懲處體系比較發(fā)達，對我國目前食品安全的司法實踐具有一定的借鑒意義。

一、美國關(guān)于食品安全的法律體系

美國關(guān)于食品安全的第一部綜合性全國法律是1906年頒布的《純凈食品和藥品法》，該法開啟了美國食品安全立法的先河，標志著美國食品安全監(jiān)管走上了法治化道路。

經(jīng)過百余年司法實踐，美國食品安全犯罪立法體系除了著名的《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》外，還包括《聯(lián)邦肉類檢驗法》（1907）、《食用奶法》（1923）、《進口奶法》（1927）、《公共健康服務(wù)法》（1944）、《家禽產(chǎn)品檢驗法》（1957）、《包裝和標簽法》（1966）、《蛋產(chǎn)品檢驗法》（1970）、《清潔水法》（1972）、《安全飲用水法》（1974）、《聯(lián)邦反篡改法》（1983）、《衛(wèi)生食品運輸法》（1990）和《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》（1996）等法律。[1]表面上看，美國食品安全立法比較分散，但實際上有其內(nèi)在的劃分。美國食品安全立法，基本上可以劃分為三大領(lǐng)域，即美國食品藥品監(jiān)督管理局（the Food and Drug Administration，以下簡稱“FDA”）執(zhí)行《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》等，美國農(nóng)業(yè)部執(zhí)行《聯(lián)邦肉類檢驗法》、《食用奶法》、《蛋產(chǎn)品檢驗法》等，美國環(huán)境保護局執(zhí)行《清潔水法》、《安全飲用水法》等。這三大部門將美國的食品安全法實際劃成了食品、作為食品原料的農(nóng)產(chǎn)品以及作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)條件的環(huán)境三大塊，從而覆蓋了食品安全犯罪的成品、原料、生產(chǎn)條件三個環(huán)節(jié)。美國食品安全法律法規(guī)的制訂與修訂向公眾公開，允許而且鼓勵被管理的行業(yè)、消費者和其他利益相關(guān)者參與規(guī)章的制訂和頒布過程。在遇到特別難解的問題時，需要向管理機構(gòu)以外的專家進行咨詢，管理機構(gòu)可選擇召開公開會議或咨詢委員會會議。此時討論特定問題要在“聯(lián)邦注冊”上發(fā)布消息，否則任何組織或個人對管理機構(gòu)的決議有異議，都可將管理機構(gòu)訴諸于法庭，從而確保食品行業(yè)不僅要保證食品的安全，而且要遵守法律和管理條例。[2]

此外，美國食品安全監(jiān)管法律體系主要由《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《聯(lián)邦肉類檢驗法》、《禽類檢驗法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗法》、《食品質(zhì)量保障法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠法》和《公眾衛(wèi)生服務(wù)法》七部法律組成。[3]這七部法律規(guī)定了美國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)嚴格的標準及執(zhí)行程序。

面對日益嚴峻的國內(nèi)國際食品安全形勢，無論是美國民眾還是美國政府部門，都認識到原食品安全監(jiān)管體制本身存在系統(tǒng)性風險，要強化食品安全的監(jiān)管能力，構(gòu)建一套完整的食品安全體系。2011年1月4日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《食品安全現(xiàn)代化法》（Food safely modernization act），對1938年通過的《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規(guī)模修訂。修法的重中之重旨在授予美國負責大部分食品與藥品安全監(jiān)管的機構(gòu)——美國食品和藥物管理局（FDA）以更大的監(jiān)管權(quán)力，加強其對美國本土生產(chǎn)的食品及進口食品的安全監(jiān)管，以預(yù)防食品安全事故的發(fā)生。至此，美國食品安全監(jiān)管司法實踐進入了新的發(fā)展時期。該法強調(diào)“以預(yù)防為主要理念、突出風險控制，詳細規(guī)定企業(yè)履行主體責任，強化進口食品的境外檢查，并注重政府部門間的協(xié)調(diào)合作和監(jiān)管能力建設(shè)。”總體而言，該法通過引入現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念，擴大食品監(jiān)管部門的權(quán)力，以立法的形式對食品安全進行全面預(yù)防和控制，構(gòu)建了更為有效的和富有戰(zhàn)略性的現(xiàn)代食品監(jiān)管體系，避免美國遭受蓄意污染和無意污染，以保證美國在食品安全供應(yīng)方面更安全、更有效，標志著美國食品安全監(jiān)管體系從過去單純依靠檢驗為主過渡到以預(yù)防為主。[4]

二、沙門氏菌雞蛋召回事件

美國對進入飯店和超市的肉類等食品的檢查極為嚴格。食品超市在進貨時都會對生產(chǎn)商進行嚴格審查，對于容易腐爛的肉禽蛋類食品，都會標明生產(chǎn)日期和保質(zhì)期。美國法律規(guī)定，企業(yè)在發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在缺陷時可主動召回或者在監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)問題時要立刻召回，否則將面臨嚴厲懲罰。FDA與美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部每周都會公布食品召回執(zhí)法報告。美國的食品犯罪案件不同于我國以謀取最大利潤為生產(chǎn)目的，大多是由于工作人員的疏忽或生產(chǎn)環(huán)境的不衛(wèi)生，在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，從而導(dǎo)致上市的食品受到污染，造成對民眾健康和生命的威脅。

2010年8月18日，美國疾病控制和預(yù)防中心宣布，在加利福尼亞州肆虐的沙門氏菌疫情正向其他州迅速蔓延，超過1000人得病。與此同時，引發(fā)此輪沙門氏菌疫情的“問題蛋”召回數(shù)量擴大至5億枚。據(jù)美聯(lián)社報道，愛荷華州的海蘭代爾農(nóng)場（Hillandale Farms）于8月20日宣布召回1億7000萬枚雞蛋，因為化驗證明這家農(nóng)場的雞蛋帶有沙門氏菌。之前，愛荷華另一家名叫懷特縣雞蛋（Wright County Egg）的養(yǎng)雞場召回了3億8000枚雞蛋。這兩家農(nóng)場共召回5億5000枚雞蛋。

這是美國歷史上最大規(guī)模的雞蛋召回事件。美國人每日消費約2億2000枚雞蛋，愛荷華是雞蛋生產(chǎn)重地。FDA認為兩次召回行動彼此相關(guān)，兩家農(nóng)場的雞蛋帶有相同的沙門氏菌變種。另據(jù)報道，一名美國雞蛋行業(yè)人士爆料，美國艾奧瓦州兩家曾出售問題雞蛋的農(nóng)場關(guān)系密切，雞和飼料來自同一家上游供應(yīng)商。依據(jù)現(xiàn)有中英文資料及文獻，筆者未能確定“沙門氏菌”雞蛋事件是否進入訴訟程序，但是沙門疫情發(fā)生后，美國食品與藥品管理局和農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局快速介入，迅速調(diào)查疫情疫源，停止了有關(guān)廠商的生產(chǎn)銷售，并將有問題的雞蛋品牌公之于眾，剔除在超市之外。

本次雞蛋召回事件發(fā)生后，對雞蛋產(chǎn)業(yè)的安全監(jiān)控變得更加完善起來。食品與藥品管理局呼吁國會盡快通過了《美國食品與藥品管理局食品安全修正案》。同時，F(xiàn)DA很快制定出一項針對大型雞蛋生產(chǎn)商的食品安全新規(guī)定，以避免更多類似受污染的雞蛋流入市場。該法規(guī)在2010年7月9日生效實施，要求生產(chǎn)商對雞蛋的沙門氏菌進行多次測試，對擁有5萬只或5萬只以上產(chǎn)蛋雞的生產(chǎn)企業(yè)進行監(jiān)管，而這些生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的80%以上。除此之外，新規(guī)則還要求生產(chǎn)商采取預(yù)防措施，并將雞蛋在儲存和運輸過程中冷藏。該規(guī)定還要求大型雞蛋生產(chǎn)商只能從那些對沙門氏菌有監(jiān)測機制的供應(yīng)商那里購買雛雞和小母雞，例如在農(nóng)場中完善滅鼠、滅蟲和生物安全措施，定期對禽舍進行腸炎沙門氏菌檢測。若檢測發(fā)現(xiàn)細菌，必須在8周內(nèi)測試典型的雞蛋樣本（每隔2 周檢測一次，共檢測4次），若4次的檢測結(jié)果中有任何一次為陽性，生產(chǎn)者必須采取進一步措施對雞蛋進行滅菌，或?qū)㈦u蛋用于非食品用途。雞蛋生產(chǎn)商還必須將被檢出腸炎沙門氏菌陽性的禽舍進行清潔消毒，在母雞產(chǎn)卵后36小時內(nèi)，雞蛋必須在7攝氏度以下進行儲存和運輸。而在專門的雞蛋消毒程序中，F(xiàn)DA 要求生產(chǎn)商用巴氏消毒法給雞蛋消毒，以通過溫度處理來達到為雞蛋殺菌的目的。為了確保雞蛋生產(chǎn)商執(zhí)行規(guī)則，雞蛋生產(chǎn)商必須書面記錄腸炎沙門氏菌的預(yù)防計劃和檢查記錄，記載執(zhí)行規(guī)則的做法。

事實上在FDA 制定新規(guī)定之前，早在2002 年，美國的雞蛋行業(yè)就曾聯(lián)合起來，自發(fā)建立起一個叫做“美國雞蛋生產(chǎn)商認證”（UEP Certified）的項目，目的就是為了保證雞蛋生產(chǎn)的過程安全可靠。美國的雞蛋供應(yīng)商大多是家族農(nóng)場，通常一個雞蛋產(chǎn)區(qū)就由1-2 家族農(nóng)場構(gòu)成。例如在美國東北部，主要由賓夕法尼亞州的索德雞蛋（Sauder’s Egg）和紐約的克雷爾農(nóng)場鮮蛋（Kreher’s FreshFarm Eggs）兩家聯(lián)合參與這個認證項目。在這些由生產(chǎn)商結(jié)成的認證體系中，關(guān)于如何生產(chǎn)出合格雞蛋的條件甚至比FDA 制定的規(guī)定還要完善。例如他們一般都采用更科學的“現(xiàn)代籠養(yǎng)技術(shù)”，在母雞的籠養(yǎng)過程中，每只母雞的占地面積必須達到170-218 平方厘米；而籠舍溫度也要調(diào)到“宜居”狀態(tài)，保證有充足的新鮮飲水，以確保母雞不僅健康，還要“情緒愉快”。但是一直以來，這個“美國雞蛋生產(chǎn)商認證”并沒有為他們贏得特別的市場口碑。在一份政府研究報告中，農(nóng)產(chǎn)品專家特別指出，用現(xiàn)代科學方法和用傳統(tǒng)方法產(chǎn)出的雞蛋，在營養(yǎng)價值上并沒有什么不同。但此次雞蛋安全危機的爆發(fā)，可能會讓那些在技術(shù)上更科學更現(xiàn)代的雞蛋農(nóng)場得到應(yīng)有的回報。

此外，美國國會通過強化食品監(jiān)管的法案，擴大了監(jiān)管部門對食品進行監(jiān)測和直接發(fā)布食品召回令的權(quán)力。在美國，每年被召回的食品、農(nóng)產(chǎn)品等都能列出一份不短的清單。由FDA及相關(guān)部門，根據(jù)民眾舉報和消費者協(xié)會的要求，對問題產(chǎn)品發(fā)出召回令。對直接危及民眾生命的產(chǎn)品，有關(guān)管理部門會勒令生產(chǎn)廠家在召回后立即全部銷毀，避免惡性事件再度發(fā)生。在召回產(chǎn)品時，由始作俑者支付召回費用，包括對購買者的退款。遇到此種情況，生產(chǎn)廠家的經(jīng)濟損失相當大，甚至會導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。

三、對我國食品安全管理實踐的啟示

通過對美國沙門氏菌雞蛋召回事件的考察，我國食品安全管理也應(yīng)該加強在以下方面工作：

第一，完善食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系。食品安全管理法律體系是保障食品質(zhì)量安全管理政策實施的制度基礎(chǔ)。參鑒美國和其他國家的食品安全法規(guī)，我國應(yīng)進一步修訂、補充和完善有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)和條例，促進具有專業(yè)性、針對性的食品安全的監(jiān)管法律法規(guī)的修訂，特別是密切關(guān)系民眾身體健康的的食品，應(yīng)當訂立專門的安全監(jiān)管法規(guī)，以保證食品“從生產(chǎn)到食用”整個環(huán)節(jié)的安全。加強與國際食品法典委員會的合作與交流，積極參與國際食品安全標準建立工作。[5]改變以往食品安全懲罰“厲而不嚴”的狀況，擴大食品安全法律法規(guī)的調(diào)整范圍，全面規(guī)范危害食品安全的行為。

第二，成立跨部門統(tǒng)一的的食品安全管理機構(gòu)。實際上食品安全是一個“從田野到餐桌”的系統(tǒng)工程，但我國目前進行的食品質(zhì)量控制是板塊型的，農(nóng)業(yè)部門管原料，工業(yè)部門管生產(chǎn)，衛(wèi)生部門搞檢測，常會出現(xiàn)責任互相推諉、最后難以落實的情況。為此，有必要從我國國情和食品安全的現(xiàn)狀出發(fā)，成立跨部門（如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)?？偩?、植檢總局、工商總局、海關(guān)總署等）的全國統(tǒng)一的食品安全管理機構(gòu)，賦予其強制召回權(quán)，擴大其職能權(quán)限。進一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，使食品的各環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)都能得到有效管理，從而保證食品的安全。

第三，積極引入先進管理手段和方法，加強認證體系建設(shè)，強化食品安全管理體系。政府的“手”不是萬能的，市場在未形成高度的理性文明前也是不可靠的。這需要利益無涉、立場中立的機構(gòu)作為認證機構(gòu)進行第三方的監(jiān)管，但這些機構(gòu)本身也應(yīng)該受到法律的嚴格監(jiān)督。在此前提下，應(yīng)該盡快組建食品安全認證機構(gòu)，積極開展“安全食品”、“綠色批發(fā)市場”、“綠色零售市場”和“綠色生產(chǎn)線”的認證工作。全面推行市場準入制度，建立健全標簽標識、進貨索證、場內(nèi)公示、銷售檔案管理、質(zhì)量追溯等一系列制度，基本實現(xiàn)食品的放心消費。在食品質(zhì)量安全監(jiān)管環(huán)節(jié)，加強事前監(jiān)管環(huán)節(jié)的安全防控，

第四，加強信息服務(wù)體系建設(shè)。管理部門應(yīng)建立和完善覆蓋面寬、時效性強的食品供求、交易、價格等信息的收集、整理、發(fā)布制度和監(jiān)測抽檢預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高食品安全信息透明度，建立統(tǒng)一的食品安全信息整合和交流平臺。信息公開是現(xiàn)在市場管理過程中經(jīng)常提到的問題，我國的信息平臺建構(gòu)也已經(jīng)有了長足發(fā)展，但仍存在結(jié)構(gòu)松散、隨意性強等弊端。這需要整合現(xiàn)有各部門分散的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在全國范圍內(nèi)設(shè)立聯(lián)網(wǎng)信息點，將分布在各監(jiān)管部門和地方的食品安全信息進行匯總、分類、分析，形成由點到面的信息網(wǎng)絡(luò)。搭建統(tǒng)一權(quán)威的信息整合和交換平臺，切實保證信息數(shù)據(jù)的及時性、全面性、可靠性和統(tǒng)一性，保持快速暢通的食品安全信息公開渠道。消費者在食品安全信息的獲取中往往處于劣勢地位，一旦發(fā)生食品安全事件，消費者獲得消息的時間往往滯后，內(nèi)容往往不夠清楚明確，容易引發(fā)大范圍的恐慌，甚至導(dǎo)致對政府的不信任。為保障消費者食品安全知情權(quán)的實現(xiàn)，有關(guān)部門應(yīng)通過電子政務(wù)、新聞發(fā)布會、廣播、電視等便于公眾知曉的方式向公眾提供準確、及時、客觀的食品安全信息，保證信息公開渠道暢通。

第五，加強食品安全預(yù)警體系建設(shè)，完善以預(yù)警機制積極引入先進的預(yù)警技術(shù)和方法，發(fā)展我國風險評估技術(shù)，建立食品安全監(jiān)控計劃。參鑒美國等發(fā)達國家風險分析原則，建立適合我國國情的風險評估模型和方法。為評價我國食品安全性，并為風險評估提供有效的數(shù)據(jù)，需要建立食品安全監(jiān)測點進行主動監(jiān)測，獲得我國食品安全狀況動態(tài)規(guī)律，包括食品安全危害的區(qū)域分布、時間動態(tài)和污染水平，建立我國食品危害物監(jiān)測基本數(shù)據(jù)庫，對食品供應(yīng)鏈從生產(chǎn)、加工、包裝、儲運到銷售過程進行全程監(jiān)控和溯源。

第六，加強食品安全領(lǐng)域的公益訴訟。由于食品安全涉及多個利益關(guān)系和行為主體，很多時候存在“民告官”的司法困境，此時可以探討由檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，進行公益訴訟。目前檢察機關(guān)跟進食品安全問題的案件主要源于公安機關(guān)移送的案件，多數(shù)為刑事案件，主動發(fā)現(xiàn)的民事、行政案件線索的途徑相對較少。這需要檢察機關(guān)積極加強法律監(jiān)督職能的宣傳工作，獲得更廣泛的案件線索來源。此外，檢察機關(guān)在辦理涉及食品安全的案件中，就一些法律銜接存在縫隙、法規(guī)解讀存在分歧的問題，應(yīng)當將該司法實踐中遇到的問題積極向上級機關(guān)或其他立法司法機構(gòu)加以反映，促進食品安全管理司法的科學性和體系性。特別是刑法對食品專業(yè)理論爭議問題，在僅有原則性規(guī)定而缺乏明確操作性規(guī)定時，筆者認為不能簡單適用部門法而使其免于入刑，應(yīng)格外慎重對待，即使不能課以刑法規(guī)制，也應(yīng)當積極履行公益訴訟的職能。

注釋：

[1]左袖陽：《中美食品安全刑事立法特征比較分析》，載《中國刑事法雜志》2012年第1期。

[2]薛慶根：《美國食品安全體系及對我國的啟示》，載《經(jīng)濟縱橫》2006年第2期。

[3]1998年8月，美國總統(tǒng)簽署行政命令，成立總統(tǒng)食品安全顧問委員會，負責建立國家食品安全計劃和戰(zhàn)略、指導(dǎo)政府部門優(yōu)先投資重要食品安全領(lǐng)域和食品安全研究所的工作，并協(xié)調(diào)全國食品安全檢查措施。

[4]康莉瑩：《美國食品安全監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新及借鑒》，載《企業(yè)經(jīng)濟》2013年第3期。

[5]薛慶根：《美國食品安全體系及對我國的啟示》，載《經(jīng)濟縱橫》2006年第2期。