政府與社會(huì)資本合作（PPP）路徑探討

毛成京

摘 要：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，與社會(huì)資本建立起利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作的PPP模式。PPP模式能夠把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，實(shí)現(xiàn)雙方的共贏。政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，采取有效措施理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，推動(dòng)政府投資與社會(huì)資本的合作。

關(guān)鍵詞：政府投資；PPP模式；路徑探討

政府投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

一、PPP模式的內(nèi)涵

（1）PPP模式是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府給予補(bǔ)貼的力度來(lái)安排融資。（2）PPP模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這種模式有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)。（3）PPP模式保證民營(yíng)資本“有利可圖”。采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，可提高民營(yíng)資本的積極性。（4）PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。

二、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

PPP模式能夠把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，實(shí)現(xiàn)雙方的共贏，主要優(yōu)點(diǎn)如下：（1）有效減少降低建設(shè)項(xiàng)目費(fèi)用。公共部門和私人企業(yè)共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。研究表明， PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約 17%的費(fèi)用。（2）能夠轉(zhuǎn)變政府職能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，能夠保證質(zhì)量，并減輕財(cái)政預(yù)算壓力。（3）促進(jìn)投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程中引進(jìn)先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(yàn)。（4）實(shí)現(xiàn)互利共贏。PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，降低了融資難度，雙方可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

三、政府投資推行PPP模式的措施

（1）加大政府投資PPP模式政策及資金扶持。對(duì)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施及公益類PPP項(xiàng)目，以劃撥方式供應(yīng)土地，保障項(xiàng)目用地需求。對(duì)雨污水泵站等城市公用設(shè)施、非營(yíng)利性社會(huì)公益設(shè)施以及社區(qū)公益性公共服務(wù)設(shè)施PPP項(xiàng)目，探討按照不超過(guò)建設(shè)單位繳納的配套費(fèi)數(shù)額予以補(bǔ)助。建立PPP項(xiàng)目審批“綠色通道”，推動(dòng)項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他相關(guān)行政審批并聯(lián)辦理，構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)的投資服務(wù)體系，依法加速前期手續(xù)辦理。在PPP項(xiàng)目具體實(shí)施階段，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，組織工程咨詢、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等高水平咨詢機(jī)構(gòu)，為項(xiàng)目提供智力支持。（2）完善PPP項(xiàng)目加快推進(jìn)的機(jī)制提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。建立PPP項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，相關(guān)參與部門密切配合，形成合力，全面開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP合作，使政府從基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的直接“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”及PPP項(xiàng)目“監(jiān)管者”。搭建項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)，篩選適宜采用PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)推介招商，吸引社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、中介組織等各方參與PPP項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。針對(duì)具體項(xiàng)目，組織相關(guān)部門分行業(yè)、分類型做好整體策劃和實(shí)施方案編制，積極探索BOT、BOOT、BOO、TOT、委托運(yùn)營(yíng)等多種PPP操作模式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。（3）構(gòu)建多元化融資渠道保障PPP項(xiàng)目資金需求。建立地方政府與金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，為符合條件的PPP項(xiàng)目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團(tuán)貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)。支持開(kāi)展購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益質(zhì)押融資。鼓勵(lì)專業(yè)擔(dān)保公司對(duì)符合條件的項(xiàng)目提供直接擔(dān)保、再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保、擔(dān)保與保險(xiǎn)相結(jié)合等擔(dān)保服務(wù)，進(jìn)一步拓寬融資渠道。（4）調(diào)整優(yōu)化市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格機(jī)制保障PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益。按照補(bǔ)償成本、合理收益的原則，調(diào)整市政基礎(chǔ)設(shè)施以及用水、用氣、用熱價(jià)格，實(shí)施居民階梯水價(jià)、氣價(jià)改革，探索建立上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使價(jià)格逐步反映運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)以PPP方式建設(shè)的公共停車場(chǎng)等領(lǐng)域，放開(kāi)收費(fèi)價(jià)格，賦予社會(huì)資本充分的價(jià)格主導(dǎo)權(quán)，實(shí)行自主定價(jià)，自負(fù)盈虧，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)互利共贏。對(duì)污水處理、垃圾處理、公共交通等需政府補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，在科學(xué)合理的成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，通過(guò)談判確定實(shí)際結(jié)算價(jià)格，平衡公共利益與社會(huì)投資利益，形成社會(huì)資本合理回報(bào)和補(bǔ)償機(jī)制。

總結(jié)：PPP模式能夠創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道；能夠推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化；能夠理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式通知