行政超越職權(quán)與濫用職權(quán)的認定及法律規(guī)制

曹露露

摘要：自從1989年頒布實施了《中華人民共和國行政訴訟法》以來，行政的超越職權(quán)以及濫用職權(quán)便有了嚴格的限制，出現(xiàn)該類行為便屬于違法行為。不過，盡管法律對此種行為作出了明確規(guī)定，但是卻沒有明確對二者的概念和認定細化。所以現(xiàn)實中不僅學界對二者的理論概念有所爭議，司法認定上也存在困難。本文首先介紹了行政超越職權(quán)和濫用職權(quán)具體的含義，明確的分析了兩種違法行為的認定標準，最后結(jié)合法律，提出對兩種違法行為進行合理規(guī)制的策略。

關(guān)鍵詞：超越職權(quán)；濫用職權(quán)；行政；法律規(guī)制

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們的生活發(fā)生著翻天覆地的變化，并且社會政府職能也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。過去被動且消極的行政方式逐漸變得積極而主動。在這樣的背景之下，行政職權(quán)所涉獵的范圍越發(fā)的廣泛，并且因為行政管理工作具有一定的復雜性和多樣性，加之相關(guān)的工作隊伍素質(zhì)建設不一，就極容易出現(xiàn)超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象。上述現(xiàn)象，一度成為社會關(guān)注的焦點，被人們所熱議。

一、行政超越職權(quán)與濫用職權(quán)的含義

《中華人民共和國行政訴訟法》第54條對于超越職權(quán)和濫用職權(quán)的行政行為的處理進行了明確的規(guī)定，即可以要求被告在合法合理的情況下重新的作出或者是撤銷以及部分的撤銷。雖然法律明文規(guī)定了對于兩種行為的判決方式，但是卻沒有對何為超越職權(quán)，何為濫用職權(quán)進行詳細地說明。這讓學界產(chǎn)生了極大的爭議，一直未能形成統(tǒng)一的觀點。

行政超越職權(quán)可以用一個簡單的詞匯進行概述，即“越權(quán)”。我國對于該越權(quán)的定義存在多種觀點，筆者總結(jié)如下。其一，主要是指該行為超越了行政權(quán)限。該種觀點是最具有代表性的主流觀點，它認為行政機關(guān)超出了法律規(guī)定賦予其權(quán)限的范圍，行使的是其不具備或者不應由其行使權(quán)力。其二，是指超越行政職權(quán)，它認為是行政的主體們超出了其職權(quán)的范圍作出了違法的行政行為，其實質(zhì)上是不具有法律效力的。這里的職權(quán)其實包括了權(quán)限和職能，因此，該觀點與第一種觀點存在的爭議便是行政權(quán)能的超越是否屬于越權(quán)的范疇。由此可見要認定行政超越職權(quán)既不能夠盲目的擴大，也不能夠縮小，結(jié)合上面的論述，筆者對行政超越職權(quán)的定義為，行政主體所做出的具體行政行為超越了法律規(guī)定的行政職權(quán)。

行政濫用職權(quán)在我國也存在不同的定義，具體而言，其一，違反目的說，即行政機關(guān)在行使自身職權(quán)的時候違背了法律以及行政法規(guī)的立法目的以及基本的原則，即便是其形式符合法律規(guī)定；其二，內(nèi)容列舉說，持該種觀點的學者認為濫用職權(quán)的概念彈性很大，內(nèi)容較為豐富，結(jié)合我國的社會現(xiàn)狀，目的不正當、動機不善良、存在疏忽、背離、遲延、不合理等都被納入到了列舉的范圍當中；其三，結(jié)果顯失公平說，即該種觀點認為行政主體由于不正當?shù)男惺沽藱?quán)力而最后產(chǎn)生了顯失公平的結(jié)果；其四，違反原則說，即行政主體在行使職權(quán)時嚴重地違反了行政的合理性原則。綜上，筆者認為行政濫用職權(quán)是指行政機關(guān)在其職責權(quán)限范圍之內(nèi)，作出的具體行政行為是違反了法律的根本目的、精神，其所產(chǎn)生的結(jié)果是不合理的、不正當?shù)?，應當予以撤銷。

二、行政超越職權(quán)與濫用職權(quán)的認定標準

（一）行政超越職權(quán)的認定標準

行政超越職權(quán)的認定標準主要有四個方面。第一，主體要適格，即實施該行為的主體應當為享有國家行政權(quán)能的行政機關(guān)，還有就是法律法規(guī)所明確授權(quán)的組織，例如食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所、衛(wèi)生防疫站等；第二，在客觀方面，行政主體超越了法定的權(quán)限作出了具體行政行為。主觀因素對該違法行為的成立不產(chǎn)生任何的影響；第三，行政主體超越權(quán)限所行使的職權(quán)并不僅僅限于行政職權(quán)。很多侵犯了立法、監(jiān)督權(quán)的行為也屬于行政越權(quán)；第四，行政越權(quán)所作出的行為不一定是限制在具體行政行為當中，抽象的行政行為依然可以被納入到超越職權(quán)的范疇。

（二）濫用職權(quán)的認定標準

對于濫用職權(quán)違法行為的認定同樣存在四個標準。首先，需要的依然是適格的主體，即行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的擁有行政職權(quán)的組織；其次，濫用職權(quán)的行政行為是具有侵害性質(zhì)的，要么是由于該行為產(chǎn)生了侵害的后果，要么是該行為所侵害的對象不是特定的某個人，而是在一定的范圍之內(nèi)；再次，實施該行為的主體必須具備相應的權(quán)能，每一個行政權(quán)力的背后都有相應的主體與之對應；最后，實施的濫用職權(quán)的行為必定是違背了法律最初的目的、基本的原則以及立法的精神的。

三、行政超越職權(quán)與濫用職權(quán)的法律規(guī)制

當前存在大量的行政超越職權(quán)、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，極大地危害到了社會的公共利益或者是人民群眾的個體利益。該類現(xiàn)象屢禁不止、頻頻發(fā)生的原因還是在于職權(quán)背后利益存在很大的吸引力。其次便是我國在該領(lǐng)域的法律法規(guī)不夠完善，不能夠起到預防犯罪，威懾犯罪的作用，因此，文章提出以下完善措施，以期能夠使超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象得到有效的規(guī)制。

（一）適度擴大司法審查的范圍

筆者認為對于行政行為的司法審查的范圍應當有所擴大，將抽象行政行為納入到其范圍當中。我國法律對于具體行政行為的審查作了明確的規(guī)定，而對于抽象行政行為則較為模糊。其實抽象行政行為所涉及的范圍更加的廣泛，影響也更加的大，要是該行為具有超越職權(quán)、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，其造成的危害結(jié)果也將會更加地嚴重。所以單憑立法機關(guān)的監(jiān)督以及行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督是很難保證其行為的合法合理性的，因此非常有必要將其全面的納入到行政訴訟的審查范圍當中；其次，對于具體行政行為的審查范圍應當更進一步地擴大，盡管新的行政訴訟法已經(jīng)頒布實施，其在原有的基礎(chǔ)之上也擴大了受案范圍，但是公民的教育、勞動權(quán)等依然沒有被納入到審查的范圍當中。

（二）引入比例原則，進行合法性、合理性的審查

眾所周知，在行政法上最重要的兩大原則便是合法性原則以及合理性原則，所以將其納入到訴訟法的范圍當中是非常合理的。行政訴訟法只將行政行為的合法性原則納入到考量的范圍，而將合理性原則排除在外的規(guī)定值得商榷。在現(xiàn)代的司法審查制度當中，恰當?shù)囊氡壤瓌t是具有極大的優(yōu)勢的，一個行政行為正確與否，除了考慮其是否在本質(zhì)上符合法律的規(guī)定，還需要考慮各個方面的要素。如其追求是否符合立法目的，采取的方式又是否正當合理，最終所造成的后果又怎樣都需要考慮。

（三）深化司法體制改革，確保審判獨立

雖然我國憲法以及法律明確的規(guī)定了審判、檢察機關(guān)享有獨立的司法權(quán)。法院或者檢察院的審判權(quán)以及檢察權(quán)是不受其他的個人、組織、機關(guān)的干涉的。但是在現(xiàn)實中卻很難實現(xiàn)這一規(guī)定，因為司法機關(guān)在財政以及人事確定上都是由地方的政府說了算，政府掌握著它的命脈，故鄉(xiāng)要想獨立確實非常的困難。針對于此，應當不斷地深化司法體制的改革，盡量將司法機關(guān)的人事、財政等從政府當中分離出來，為其獨立審判提供強有力的后臺保障。

結(jié)束語：

從行政機關(guān)行使行政職能、服務社會這一事件的本質(zhì)上看，是具有兩面性的。一方面，其無私的為社會大眾風險，讓其工作生活學習更加的愉快；另一方面卻容易在復雜的環(huán)境當中變質(zhì)，作出超出行政職權(quán)和濫用職權(quán)的違法行為，最終損害到人民群眾的利益。因此，法律制度必須要對其進行嚴格的規(guī)制，防止這類違法行為的發(fā)生。（作者單位：湘潭大學法學院）

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