我國地方政府財(cái)政回應(yīng)性的現(xiàn)狀及其完善研究

宋潮

摘要：增強(qiáng)地方政府財(cái)政回應(yīng)性是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，由于缺乏有效的激勵(lì)和約束，我國地方政府的財(cái)政回應(yīng)性普遍處于低水平。在我國全面深化改革的過程中，應(yīng)該從擴(kuò)大居民參與、完善權(quán)力制衡、促進(jìn)生產(chǎn)要素流通、實(shí)現(xiàn)居民委托人身份回歸等方面增強(qiáng)地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。

關(guān)鍵詞：地方政府；財(cái)政回應(yīng)性；現(xiàn)狀；提升

1.地方政府財(cái)政回應(yīng)性理論分析

建立現(xiàn)代財(cái)政制度和建設(shè)服務(wù)型政府的核心在于增強(qiáng)財(cái)政的回應(yīng)性，即政府公共支出決策應(yīng)該充分回應(yīng)居民的公共需求。設(shè)政府的目標(biāo)函數(shù)為Ug=（1-p）G+pUi，式中：Ug表示地方政府的目標(biāo)函數(shù)，Ui表示本地代表性居民i的效用函數(shù)，G為地方政府官員關(guān)注的不同于本地居民偏好的其他目標(biāo)，0≤p≤1為地方政府目標(biāo)函數(shù)中居民偏好的權(quán)重。若p=1，則地方政府的目標(biāo)與代表性居民的偏好一致，地方政府充分回應(yīng)本地居民偏好；若p=0，則地方政府完全不顧及本地居民的偏好。p越大，地方政府越重視本地居民的偏好，那么，p正是本文所定義的財(cái)政回應(yīng)性。在現(xiàn)實(shí)中，p的大小是體現(xiàn)在公共支出決策之中的，下面就分別從兩個(gè)方面分析如何提高地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。

（1）居民直接參與的公共支出決策

假設(shè)居民參與公共決策的成本為零，所有的公共支出決策都由所有相關(guān)利益者共同參與。在這種決策模式下，政府和居民的角色發(fā)生了重合，地方政府就是全體居民，地方政府目標(biāo)函數(shù)就等價(jià)于本地居民的公共物品偏好，即Ug=Ui，地方政府財(cái)政充分回應(yīng)了居民偏好。雖然在實(shí)踐中，居民直接參與由于具有高昂的決策成本而難以廣泛應(yīng)用，但是模型的分析結(jié)論卻告訴我們，擴(kuò)大公共決策的參與范圍能夠有效地提升地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。

（2）居民間接參與的公共支出決策

目前，在現(xiàn)實(shí)世界中應(yīng)用最為廣泛的是基于代議制民主的居民間接參與的公共決策機(jī)制。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，作為經(jīng)濟(jì)人的地方政府官員自然會(huì)有不同于本地居民偏好的其他目標(biāo)，地方政府的目標(biāo)函數(shù)和居民的公共物品需求產(chǎn)生了偏離。在實(shí)踐中，有三種方式來促使地方政府的目標(biāo)函數(shù)和居民的公共物品偏好趨于一致，從而提高地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。

①用手投票機(jī)制。在選舉制度發(fā)達(dá)的國家，地方居民可以用直接投票的方式來更換代理人，以及時(shí)糾正地方政府目標(biāo)對居民偏好的偏離。獲得代理人資格，即贏得選票是地方政府官員最為關(guān)切的利益，所以，用手投票機(jī)制是一種對代理的強(qiáng)有力的約束，能夠保證較高的財(cái)政回應(yīng)性。

②權(quán)利分離的制衡機(jī)制。通過將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)利分別賦予不同的主體，使得委托人之間相互制約和監(jiān)督。在日常的權(quán)力運(yùn)行當(dāng)中，通過地方居民通過民眾代表表達(dá)自己的偏好，對行政機(jī)關(guān)施加約束，使得行政官員的行為更加符合地方居民的偏好，從而提高地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。

③用腳投票機(jī)制。蒂伯特在其1956年的論文中提出，在沒有遷徙成本等一系列假設(shè)下，地方政府可以看成是一個(gè)個(gè)以地域?yàn)橐劳械木銟凡?，居民在不同的社區(qū)間選擇其最滿意的公共品和稅收的組合，就如同消費(fèi)者在市場上選擇商品一樣，居民可以通過用腳投票的機(jī)制來約束地方政府的行為，地方政府有激勵(lì)去斷提高財(cái)政回應(yīng)性以贏得競爭。

2.我國地方政府財(cái)政回應(yīng)性的現(xiàn)狀分析

（1）缺乏居民參與

從上文的分析可知，廣泛的居民參與能夠顯著使得地方政府的目標(biāo)函數(shù)更加接近居民的公共物品偏好，從而有效的提高地方政府財(cái)政回應(yīng)性。然而，目前我國在公共支出決策中，信息透明度差，居民的參與程度低，財(cái)政資金的分配權(quán)實(shí)際上集中于少數(shù)行政長官和各級(jí)黨委手中，這在很大程度上導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政回應(yīng)性低下。

（2）居民的委托人身份缺失

依據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，地方政府之所以重視居民的公共物品需求，其最主要的激勵(lì)來自于對選票的競爭。目前，我國的人大選舉制度不完善，選舉人的普選權(quán)并沒有得到很好的保障，這些因素導(dǎo)致了地方居民對人大代表的委托人身份缺失。而且，我國地方人民代表大會(huì)并沒有選舉和更換政府官員的實(shí)際權(quán)力，這導(dǎo)致地方居民對地方居民對政府官員的間接委托人身份缺失。地方居民的這種委托人身份的缺失，使得地方政府官員并沒有強(qiáng)烈的激勵(lì)去關(guān)注本地居民的公共物品需求，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政回應(yīng)性普遍較低。

（3）權(quán)力制衡機(jī)制虛置

在公共支出的權(quán)力上，我國的預(yù)算法設(shè)計(jì)了權(quán)力的制衡機(jī)制，規(guī)定地方政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行，而地方人民代表大會(huì)則負(fù)責(zé)預(yù)算的審查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，但是目前我國人大會(huì)議在預(yù)算年度開始之后才召開，且會(huì)期只有短短幾天，人大審議預(yù)算的專設(shè)機(jī)構(gòu)人員配備不足，導(dǎo)致了我國人大缺乏對預(yù)算的專業(yè)化常態(tài)化審議。在預(yù)算審議程序中，我國人大的預(yù)算修改權(quán)、單項(xiàng)表決權(quán)、否決權(quán)等核心權(quán)力都處于虛置狀態(tài)沒有落到實(shí)處。以上原因造成了人大對于政府的權(quán)利制衡機(jī)制處于虛置，使得地方政府并沒有有效的約束去按照居民偏好制定公共支出決策。

（4）“用腳投票”作用有限

目前，我國以戶籍制度為代表的傳統(tǒng)體制還在繼續(xù)維護(hù)城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和城市之間人口的流動(dòng)，企業(yè)在地區(qū)之間的遷移還會(huì)受到種種阻撓，資金、人力資本等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)還會(huì)受到種種限制，蒂伯特模型中地方公眾依靠用腳投票來促使地方政府提高財(cái)政回應(yīng)性的方面作用有限。

（5）中央政府的激勵(lì)扭曲

在我國目前的體制框架下，稅收立法權(quán)和地方官員的任免權(quán)都高度集中于中央，中央實(shí)際上取代了地方居民成為了地方政府實(shí)際的委托人。

但是，中央政府作為委托人，卻不能直接觀測到地方政府的行為，在信息上處于劣勢，中央政府只能用一些可觀測到的指標(biāo)來約束地方政府的行為，中央政府對地方政府的考核逐漸淪為了以GDP為中心的顯績考核。這體現(xiàn)在地方政府的目標(biāo)函數(shù)Ug=（1-p）G+pUi中，一方面是代表地方政府財(cái)政回應(yīng)性的p值總是處于低水平，另一方面是地方政府政府的其他目標(biāo)G集中表現(xiàn)為以GDP為核心的一系列顯績指標(biāo)。這種考核方式不僅降低了地方政府的財(cái)政回應(yīng)性，而且還使地方政府圍繞GDP而展開了晉升錦標(biāo)賽，對地方政府的行為產(chǎn)生了激勵(lì)扭曲。

3.完善我國地方政府財(cái)政回應(yīng)性現(xiàn)狀的政策建議

（1）拓寬居民直接參與公共支出決策的渠道

如前文所述，居民廣泛參與公共支出決策能夠使得地方政府的目標(biāo)函數(shù)更加符合居民的公共物品偏好。從而可以有效提升地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。目前，在我國的浙江省溫嶺市、安徽省鹽津縣等地涌現(xiàn)的參與式預(yù)算實(shí)踐為居民參與公共支出決策提供了良好的平臺(tái)，下一步應(yīng)該在我國地方政府實(shí)現(xiàn)逐步推廣。

（2）加強(qiáng)人大對行政部門的制衡

通過提前并延長人大審議預(yù)算的會(huì)期，提高專職人大代表的比例，實(shí)現(xiàn)人大對預(yù)算審議的專業(yè)化與常態(tài)化。進(jìn)一步落實(shí)人大對預(yù)算的修改權(quán)、單項(xiàng)表決權(quán)、否決權(quán)等權(quán)力，使得人大對政府形成有效的制衡。

（3）促進(jìn)生產(chǎn)要素流通，激活“用腳投票”機(jī)制

進(jìn)一步完善戶籍制度，打破對人力資本、資金等要素流動(dòng)的各種不合理限制，降低居民的遷徙成本，激活居民用腳投票機(jī)制，提高地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。

（4）完善選舉制度，使地方居民的委托人身份回歸

選票競爭無疑是對地方政府官員回應(yīng)居民公共物品偏好最強(qiáng)的激勵(lì)，然而目前我國地方政府官員的任免仍然是一種自上而下的政治集權(quán)模式，這大大降低我國地方政府的財(cái)政回應(yīng)性。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)該不斷完善人大代表以及官員的選舉制度，在條件具備的時(shí)候，中央政府應(yīng)逐步退出直接決定地方政府官員的任命、獎(jiǎng)懲和提拔，使得地方居民的委托人身份得以回歸。（作者單位：四川大學(xué)）

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