被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度變遷研究

劉知博 石培基

摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家土地征收政策隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及土地資源使用情況而不斷調(diào)整。被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度作為土地征收政策的重要方面，也在不斷進(jìn)行改革?？v觀中國(guó)60多年被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度變遷，可以看出，被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置具有明顯路徑依賴(lài)性，并且一般發(fā)生在社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的重大變遷之后。因此，對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度變遷的研究有助于為新形勢(shì)下被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置提供借鑒。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度設(shè)計(jì)應(yīng)是在保障被征地農(nóng)民生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障以及保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的原則下，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)研究，合理制定的兼顧農(nóng)民、用地單位、政府利益的公平、公正、合理、高效的制度。

關(guān)鍵詞：土地管理；制度變遷；評(píng)述；被征地農(nóng)民；補(bǔ)償安置

1.問(wèn)題的提出

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素之一，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是最重要的保障機(jī)制。土地可以為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)、生活來(lái)源以及增值收益，并且，為后代提供繼承權(quán)。但是，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率迅速提高，城市建設(shè)盲目擴(kuò)張，大量土地被占用，許多農(nóng)民被迫失去生產(chǎn)資料。如何妥善安置數(shù)量巨大的被征地人口，保障其生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，已經(jīng)越發(fā)成為學(xué)術(shù)界與政府關(guān)注的焦點(diǎn)。中共十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”?？梢钥闯觯瑖?guó)家對(duì)于完善被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度的原則性規(guī)定已較明確，但補(bǔ)償安置制度究竟應(yīng)如何改革，尚未提出明確方案。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度的變革都發(fā)生在某重大歷史事件之后，主要標(biāo)志是某法律或法規(guī)的出臺(tái)，且具有十分明顯的路徑依賴(lài)性。因此，對(duì)于我國(guó)歷史時(shí)期被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度的研究有利于為下一步被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度設(shè)計(jì)提供思路。

2.被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度變遷

自1949年建國(guó)以來(lái)，農(nóng)村土地制度、土地征收制度、被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度隨國(guó)家體制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而做出調(diào)整。因此，在不同時(shí)期，被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度是不同的。國(guó)家農(nóng)村土地制度以及被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的調(diào)整，對(duì)于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置產(chǎn)生重大影響。被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度變遷主要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)階段：

2.1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949-1981）

新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)農(nóng)村土地改革，在農(nóng)村，農(nóng)民個(gè)人擁有土地和財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家征用的是農(nóng)民私有土地，對(duì)于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定。1956年，社會(huì)主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)發(fā)生了根本變化，國(guó)家隨之對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置政策進(jìn)行調(diào)整。尤其是對(duì)于先安置、再征地政策的明確規(guī)定，彌補(bǔ)了因先征地后安置而造成的用地單位征地后忽視被征地農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

2.2市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期

國(guó)家從1978年十一屆三中全會(huì)之后，于1982年出臺(tái)《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，使征地補(bǔ)償安置制度更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革。直到1997年，在16年的時(shí)間里，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置工作基本上是一致的。但是，在1986年，全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，并對(duì)被征地農(nóng)民安置工作做主規(guī)定。第一次，被征地農(nóng)民的安置工作上升到了法律層面。

1982年，國(guó)務(wù)院公布施行《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，此條例是在1978年，黨的基本路線(xiàn)轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的宏觀社會(huì)背景下出臺(tái)的。這是第三次頒布的國(guó)家建設(shè)征用土地的政策文件，無(wú)論從政策的深度、廣度還是內(nèi)容上均有大幅度增加。新條例中最大的改變是安置補(bǔ)助費(fèi)的提出、安置形式多樣化以及管理行政主體級(jí)別的提高，這都促進(jìn)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作更加多樣化和制度化。

19世紀(jì)80年代中期及90年代初期掀起的兩次“圈地?zé)帷睂?dǎo)致耕地面積銳減，被征地農(nóng)民數(shù)量急劇上升。但國(guó)家為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度進(jìn)行了重要修改，造成被征地農(nóng)民安置制度的規(guī)定大為簡(jiǎn)化，地方政府和征地單位對(duì)被征地農(nóng)民的安置責(zé)任大幅度弱化和簡(jiǎn)化了。在隨后出現(xiàn)的第三次圈地浪潮中，被征地農(nóng)民只得到了有限的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，淪為了“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”的失地農(nóng)民。

2.3市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期

為保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，國(guó)家頒布一系列法規(guī)、條例對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置進(jìn)行規(guī)定。這些規(guī)定中都對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置進(jìn)行更加全面的規(guī)定，對(duì)被征地農(nóng)民給予妥善安置，被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置又回到國(guó)家負(fù)責(zé)的層面。但是，這一時(shí)期的補(bǔ)償安置以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綖橹?，補(bǔ)償手段單一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，如上海、西安、青島等，都開(kāi)始嘗試多元化補(bǔ)償安置方式，以完善被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

3.結(jié)論與討論

在城市化進(jìn)程不斷加快的今天，我們首先必須清楚的認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民土地被征收是城市擴(kuò)張所帶來(lái)的必然后果之一，農(nóng)民土地被征收是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程的必然產(chǎn)物。歐美等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，城市化必然帶來(lái)征地?cái)?shù)量的增加。

其次，征地規(guī)模的增加不是必然造成城市貧民窟以及被征地農(nóng)民生活水平下降的原因。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，在征地規(guī)模較大、人地關(guān)系緊張的時(shí)期，被征地農(nóng)民的生活水平依然沒(méi)有降低，從中我們可以看出，較好的補(bǔ)償安置制度設(shè)計(jì)對(duì)于被征地農(nóng)民權(quán)益保障具有重要意義。

第三，如何設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償安置制度，是現(xiàn)階段所應(yīng)考慮的重點(diǎn)。被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度并沒(méi)有被當(dāng)作一項(xiàng)重要的改革來(lái)開(kāi)展，也沒(méi)有具體的設(shè)計(jì)原則，實(shí)施方案。這就不可避免的造成了諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償程序不完善、被征地農(nóng)民對(duì)于征地有抵觸情緒等問(wèn)題。

因此，現(xiàn)階段的制度設(shè)計(jì)應(yīng)是由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)研究，合理制定的兼顧農(nóng)民、用地單位、政府利益的公平、公正、合理、高效的制度。各地制度可以不統(tǒng)一，但保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地、保障被征地農(nóng)民權(quán)益的基本原則不能不同。

隨著改革的不斷深化，土地制度的改革越發(fā)成為改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度作為土地征收制度改革的一個(gè)重要方面，需要合理分配各權(quán)利主體的利益，需要更加重視。因此，在改革中應(yīng)重新審視當(dāng)前被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度，對(duì)其進(jìn)行更加科學(xué)規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)，使其更加公平合理。（作者單位：西北師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院）

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