關于農村公益性服務“以錢養(yǎng)事”新機制的思考

朱斌　鄧海濤

“以錢養(yǎng)事”是農村公共服務體系建設的一種機制創(chuàng)新，在一定程度上滿足了現(xiàn)階段農村公益性服務要求，促進農村公益性事業(yè)健康發(fā)展。如何讓農村公益性服務“以錢養(yǎng)事”新機制良性運行？本文結合湖北省通山縣的實際，就相關問題提出初步思考。

一、通山縣建立“以錢養(yǎng)事”機制的實踐

近年來，通山縣推行撤銷“七站八所”鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，采取“四三制”措施，逐步完善農村公益性服務“以錢養(yǎng)事”新機制，取得了明顯的成效。

（一）突出“三個轉變”。一是在服務主體上由政府向市場主導轉變。除農村中小學校、衛(wèi)生院、財政所（加掛經管站牌子）以及規(guī)定的延伸派駐機構外，對在民政部門或工商部門注冊登記、具有獨立法人資格、轉制為自主經營、自負盈虧的服務中心，進一步明確政府和民辦非企業(yè)單位在農村公共服務中的任務，使農村公共服務由政府包辦轉變?yōu)橐陨鐣M織為主的市場化運作。二是由過去的身份管理向崗位管理轉變。事業(yè)單位轉制后，所有人員退出事業(yè)編制管理序列，單位與政府脫鉤，人員供養(yǎng)關系與財政脫離，其個人檔案資料移交縣人才交流服務機構或勞動保障機構代管，所有改制人員轉變?yōu)樽灾\職業(yè)人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務中心重新聘用工作人員，使公共服務人員做到能者上庸者下，更好地推動農村公益性服務事業(yè)健康發(fā)展。三是由行政任命關系向聘用關系轉變。對事業(yè)單位置換身份的人員按政策買斷解除勞動合同，并發(fā)放一定的身份置換補償金。轉制后的服務中心重新聘任服務工作人員上崗，使公共服務隊伍精簡、優(yōu)化了。全縣“以錢養(yǎng)事”機制改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位有農技站、農機站、水利站、漁政站、畜牧獸醫(yī)站、廣播站、文化站、計生服務指導站、城建站等9個，單位改制后轉為民辦非企業(yè)服務中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)由92個減少為72個。人數(shù)由1084人減少為373人。

（二）嚴把“三個關口”。 一是嚴把勞務合同簽訂關。由政府承擔的公益性職能，按照“財政出錢，購買服務，合同管理，農民認可，考核兌現(xiàn)”的要求，實行規(guī)范的一、二級合同管理，即一級合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、業(yè)務主管部門及服務中心共同參與簽訂，二級合同由服務中心與服務人員簽訂，合同明確雙方的權利和義務。二是嚴把日?？己岁P。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立合同考評制度，一級合同考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”考核領導小組組織對服務中心的服務項目進行考核，二級合同考核由服務中心對服務人員的服務項目進行考核?？己斯ぷ鲗⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府、業(yè)務主管部門和服務對象的意見結合起來，將服務人員的工作量和進村入戶進行服務的實績作為主要考核指標，將農民群眾對服務人員的評價作為重要考核依據。三是嚴格兌現(xiàn)合同。嚴格按照事項和考核結果兌現(xiàn)“以錢養(yǎng)事”資金，對不認真履行服務合同，考核結果達不到要求的服務單位和個人，按合同約定扣減其服務經費。對服務效果好、超額完成合同規(guī)定服務指標的，給予了一定的獎勵。

（三）搭建“三個平臺”。一是有組織平臺。建立農村公益性服務“以錢養(yǎng)事”領導工作小組，明確成員單位責任，形成縣級黨政主要領導親自抓，分管領導重點抓，綜改辦具體抓，業(yè)務主管部門和財政、勞動、編制、人事等部門各負其責的管理體系，加強督導，確保各項政策不折不扣地落實到位。二是有制度平臺。建立下鄉(xiāng)服務工作日志制度、服務人員工作職責、工作考核制度、“以錢養(yǎng)事”資金管理制度等相關規(guī)章制度，使各項工作有條不紊地推進。三是有辦公平臺。目前，該縣通羊、大畈等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“以錢養(yǎng)事”運行的農技、農機、畜牧3家服務組織提供辦公用房，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務中心，初步形成了統(tǒng)一加強管理、人員相對固定、工作相對獨立、開展綜合服務的格局。

（四）力求“三個到位”。 一是“以錢養(yǎng)事”經費核定和保障到位。縣級財政部門將常規(guī)性、常年性的服務經費按規(guī)定納入財政預算?？h綜改辦按照各行業(yè)服務崗位承擔服務任務的多少、工作量的大小和完成服務質量的高低，綜合考慮服務工作所需勞務、物化投入、預算公益服務經費，并逐年增加，按主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合考核結果，由財政部門撥付至服務主體。據調查，服務人員月收入在2600元以上。政府為農村公益服務提供經費保障，有效防止了服務人員向農民伸手收費的行為，減輕了農民負擔。二是服務運行管理機制到位。政府采取社會招標制、委托服務制、定崗服務招聘制和縣級行政主管部門派出制等形式購買服務，目前按“以錢養(yǎng)事”機制運行向社會購買服務的有農技、農機、畜牧獸醫(yī)、文化、廣播等5家服務中心，體制變動有水利、水產等5家服務中心。農村公益性服務由政府出錢向社會購買，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或業(yè)務主管部門組織實施，為農民生產、生活和農村經濟社會發(fā)展提供服務。三是轉制人員保險建立到位。簽訂合同的服務人員養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等繳費，在“以錢養(yǎng)事”經費中代繳，由財政直接劃撥給地稅和社會保險經辦機構。2014年，全縣現(xiàn)有在崗公益性服務199人，解決了在崗人員的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、失業(yè)五項保險。全縣僅農技、農機、畜牧三家“五險資金”就增加44.74萬元。

二、“以錢養(yǎng)事”機制存在的困難和問題

（一）主體責任不到位。一是管理主體不明。轉制后的服務中心成為民辦非企業(yè)單位，湖北省有關文件明確規(guī)定由縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。但在實際操作中，服務人員聘任由業(yè)務主管部門安排，服務中心聘用，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和業(yè)務主管部門在主管單位問題上存在認識上的偏差。二是業(yè)務指導缺位。由于單位改制，服務中心的主管隸屬關系發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和業(yè)務主管部門對服務中心主管意識難以轉變，致使服務中心工作行政管理、業(yè)務指導缺位。三是合同履行虛化。盡管每年年初與服務中心簽訂“以錢養(yǎng)事”服務合同，但由于合同約定的服務事項大多不確定、不具體，加之“穩(wěn)定”與“照顧”因素，年終考核有時走過場，致使多數(shù)人員“不勞而獲”或“少勞多獲”。

（二）供養(yǎng)體制不統(tǒng)一。同屬“以錢養(yǎng)事”公共服務，“養(yǎng)事”體制多樣不一、勞務報酬與實際工作的強度和責任不同，造成服務人員人心浮動。一是收入不同。文化、水產、村鎮(zhèn)建設中心人員的待遇與事業(yè)單位一樣，畜牧、農業(yè)、農機3個服務中心人員每年實際收入比其他“以錢養(yǎng)事”單位少1—2萬元左右，要求恢復行政執(zhí)法等行政職能，比照水利、水產等站所回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位序列，并由主管部門統(tǒng)籌“以錢養(yǎng)事”經費，參照機關事業(yè)單位公務員的待遇提高勞務費。二是身份不同。水產、村鎮(zhèn)建設中心直接或間接退出“以錢養(yǎng)事”體制，90%以上的人員沒有買斷身份，致使買斷身份的人員要求恢復國家工作人員身份。三是編制性質不同，原“以錢養(yǎng)事”的計生服務中心并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，收入與衛(wèi)生院職工享受同等，但人員由于沒有事業(yè)編制，他們強烈要求恢復事業(yè)編制。

（三）服務能力不強。一是服務意識淡薄。事業(yè)單位轉變?yōu)樽灾鹘洜I、自負盈虧的企業(yè)后，服務人員還是原來站所的一批工作人員，他們認為上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革政策不夠完善，對單位轉制和自己置換身份的事實難以接受，淡化了對農村公益性事業(yè)的服務意識。二是服務責任不強。個別服務人員責任心不強，認為做公益性服務勞務報酬少，兼做一些為自己家庭經濟創(chuàng)收的副業(yè)，無精力投入公益性服務，使農民群眾不滿意。三是服務投入不足。每年服務中心的“以錢養(yǎng)事”經費，除了給服務人員交納養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、失業(yè)五險和支付勞務費外，無財力支付必要的物化投入，使公共服務投入嚴重不足，發(fā)展無后勁。四是服務條件較差。改制時不少服務中心將房屋、設施等固定資產都進行了處置，少數(shù)服務中心工作無固定辦公場所和辦公設施，硬件發(fā)展資金欠缺，有的服務工作處于停滯狀態(tài)。

（四）管理機制缺陷。一是后續(xù)相關配套政策少。改革運行至今，對“以錢養(yǎng)事”單位管理的后續(xù)相關配套政策出臺得相對較少，使改制單位運作方式不清晰，缺乏對農村公共服務的有效途徑。二是自身定位不準確。大多數(shù)服務人員對自己的身份、報酬、用工性質認識模糊，認為改不改制都一樣，仍把自己當作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位干部職工，所得收入是工資不是勞務費，要求調資，發(fā)放增資；工作是終身制不應是簽訂聘用合同；有的難以接受身份及單位性質的轉制，“等、靠、要”思想嚴重，自我提高服務水平的意識不強。三是市場主體地位沒有獨立性和自主性。服務中心名義上具有獨立法人資格，實際上有些地方依舊將其視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，強行安排駐村、計劃生育、護林防火等其他工作任務，難以成為合格的市場主體，自身發(fā)展空間不大。四是農村公共服務缺乏競爭力。農村公益性服務供給主體相對缺乏，多數(shù)地方政府將服務項目交給服務中心管理，沒有競爭主體，外地服務主體難以參與到本地農村公共服務競爭領域，以致公共服務質量不高和效率低。

三、完善“以錢養(yǎng)事”機制的建議

（一）進一步理順管理體制。一是明確責任主體。縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是提供農村社會公益服務的責任主體，負責確定項目、提供經費、組織實施、兌現(xiàn)合同。應建立和健全“縣政府主管，縣業(yè)務主管部門負責技術指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管”的管理體制。要進一步強化責任主體意識，切實落實好主體責任，推進農村公益性服務“以錢養(yǎng)事”工作。二是實行市場運作。要加強對單位轉制后的引導，大力推行項目招標、服務承包，按照事項多少定支出，考核結果定報酬，依據質量定獎懲，實行錢隨事走，以錢養(yǎng)事。三是加強工作領導。建立以縣級政府主管的農村公共服務管理中心代行農村公共服務項目規(guī)劃、工作協(xié)調、信息發(fā)布、質量監(jiān)管等相關工作。切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”服務單位日常工作的檢查和監(jiān)管，確保農村公益性服務事業(yè)工作穩(wěn)步推進。

（二）進一步健全改制單位運作機制。一是完善服務中心管理機制。加強人員組織紀律、服務便民管理、工作事項管理等，為農村公益性事業(yè)提供優(yōu)質服務。建議縣政府不定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”單位的運行情況進行督辦檢查。二是細化服務項目內容。為了明確企業(yè)服務內容，應根據上級“三農”政策和法律法規(guī)，從本地社會經濟發(fā)展和農民生產生活需要出發(fā)，因地制宜制定詳細的服務清單。三是規(guī)范聘用管理。加強對服務人員的聘用管理，對有專業(yè)資格且工作成績突出的服務人員要擇優(yōu)聘用，服務合同期限一般為兩年。對工作態(tài)度不好，服務不熱情，群眾不滿意的服務人員一律不得聘用，誰聘用誰負責辭退。四是創(chuàng)新集中辦公模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據本地實際情況，調劑閑置的辦公用房，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務中心，為服務中心提供辦公場所，實行集中服務。

（三）進一步嚴格服務項目考核機制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立嚴格的考核制度，要求服務人員明確服務責任，加大落實力度，及時完成合同規(guī)定的工作事項，更好地推動農村公益性服務事業(yè)健康發(fā)展。一是規(guī)范服務合同管理。要根據服務項目不同特點，明確合同內容，體現(xiàn)責、權、利相統(tǒng)一的原則，服務合同要有量化項目，科學、具體的考核指標。二是建立服務工作臺賬。工作人員要深入農戶服務，將服務內容和時間、農戶簽字認可等有關事項記入工作日志，作為服務人員年終工作考核的重要依據。三是建立嚴格考評機制。對企業(yè)服務項目要進行認真規(guī)劃，嚴格進行考核考評，做到公平、公正、公開，徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)過去考核做“好人”的思想。四是建立績效考核機制。建立“以錢養(yǎng)事”經費績效考核機制，縣綜改辦要定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”經費的使用情況進行跟蹤檢查和審計，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評走過場的，限其整改，確保資金按政策規(guī)定標準使用。

（四）進一步建立經費保障機制。一是界定支出范圍。“以錢養(yǎng)事”經費主要用于服務人員的勞務報酬和養(yǎng)老保險、物化投入，不得列支招待費等其他支出。任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擴大使用范圍，不得用于項目建設，不得用于機關工作經費。二是規(guī)范勞務報酬。服務合同明確規(guī)定了勞務報酬，要按照事項多少定支出，考核結果定報酬，依據質量定獎懲。要明確服務人員身份置換后，與事業(yè)單位工作人員性質不同，實行企業(yè)管理模式，干事按勞分配，按照“以錢養(yǎng)事”政策考核后兌現(xiàn)勞務報酬。三是保障經費增長。確保以前用于公益事業(yè)的經費，一律不得減少，要形成農村公共服務經費與本縣社會發(fā)展和物價上漲的掛鉤機制。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要根據財力和服務需要，統(tǒng)籌安排農村公益性服務資金。

（五）進一步落實配套管理措施。一是嚴格組織紀律。各地要從講政治的高度，重視“以錢養(yǎng)事”工作?？h級黨政主要領導要親自抓，加強督導，確保相關配套政策不折不扣地貫徹落實到位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要加強“以錢養(yǎng)事”工作的日常管理和考核工作，不定期地開展服務活動進行回訪。二是加強宣傳工作。要加強對“以錢養(yǎng)事”工作機制的宣傳，引起各級領導重視和支持，尤其是群眾對“以錢養(yǎng)事”工作的了解，政府要注意收集群眾對“以錢養(yǎng)事”工作的建議和意見。三是加強技術培訓。業(yè)務主管部門要定期組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”單位服務人員進行技術培訓，每年不少于兩次。“以錢養(yǎng)事”單位也要組織服務人員進行各類培訓，努力提高公益性服務人員的綜合素質。

（作者單位：湖北省通山縣財政局、通山縣燕廈鄉(xiāng)財政所）

責任編輯：欣聞