關于改革完善農業(yè)補貼政策的思考

沈軍　劉軼

根據省農村財政研究會2015年度調研課題安排，阜陽市財政局組成調研組就新形勢下如何進一步改革完善財政支農、惠農政策，提高農民種糧積極性的有效途徑開展了專題調研活動。調研組通過實地走訪新型農業(yè)經營主體負責人、種養(yǎng)大戶、農民代表、機關干部等不同群體，召開不同類型的座談會、研討會，基本上摸清了阜陽市目前農業(yè)補貼政策執(zhí)行現狀、實施效果，同時針對存在的問題就如何改革完善相關政策進行了思考。

一、涉農補貼政策對農業(yè)農村發(fā)展起到了關鍵性作用

近年來，中央持續(xù)加大“三農”工作力度，先后出臺了一系列強農惠農政策措施。阜陽市各級黨委、政府創(chuàng)新工作方法，健全規(guī)章制度，強化監(jiān)督管理，保證了各項強農惠農政策的落實，包括糧食直補、良種補貼、農資綜合直補、農機具購置補貼等在內的近30種支農、惠農補貼在阜陽市得到了貫徹落實。據統計，2009—2014年阜陽市共落實國家和省各項財政政策投入 126.72億元，對促進農業(yè)發(fā)展、增加農民收入、繁榮農村經濟、建設美好鄉(xiāng)村起到了關鍵性作用。它有效解決了農田基礎設施建設等重大瓶頸問題，農業(yè)生產關鍵技術配套需要資金支持問題，政府引導農業(yè)發(fā)展方式轉變需要的資金投入問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）糧食生產穩(wěn)步發(fā)展，為確保國家糧食安全做出了重要貢獻。糧食直接補貼起始于2004年，至2014年十年間全市共補貼資金8.04億元。小麥良種補貼起始于2005年，采取統一招標供種的方式進行物化補貼，2009年以后實行了全覆蓋，十年來，全市共補貼資金5.72億元。水稻自2005年實施良種補貼，至2014年，共補貼資金1.43億元。玉米2008年開始實施良種補貼，至2014年，全市共補貼資金2.35億元。棉花自2010年開始實施良種補貼，五年來共補貼資金0.11億元。良種良法配套補貼主要在小麥、玉米、水稻等三大糧食作物上實施，至2014年阜陽市累計補貼資金3.26億元。農機具購置補貼從2006年開始實施，補貼比例一般在10%—30%，近年來，全市共補貼資金7.25億元。農資綜合直補起始于2008年，七年來共發(fā)放補貼32.50億元，所有補貼均由財政部門采用“一卡通”方式將補貼資金直接打卡發(fā)放到戶。這些惠農政策的實施使得阜陽市在開展三大糧食行動、糧食高產攻關創(chuàng)建、種糧大戶補貼的同時全市糧食生產面積、單產、總產持續(xù)同步增加，糧食總產連續(xù)七年超百億斤，實現“九連增、十一連豐”，2014年度再次榮獲“全國糧食生產先進市”稱號。

（二）補貼政策產生的綜合效益明顯。

1.調動了種糧積極性?；蒉r政策實施多年，為農業(yè)生產發(fā)展提供了強有力的資金保障，在實際工作中，阜陽市堅持以貫徹落實科學發(fā)展觀為指導，以穩(wěn)定糧食生產、加快現代農業(yè)發(fā)展，全面落實黨的強農惠農政策，確保糧食生產持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過政策宣傳、張貼標語、公開公示等方式，使農戶及時了解相關政策，堅定了廣大種植戶從事糧食生產的信心和決心。

2.增強了糧食供給能力。隨著稅費改革的不斷深入，阜陽市各級黨委、政府高度重視糧食生產，堅持科技進村，認真貫徹落實兌現上級支農、惠農的政策措施，充分調動農民的種糧積極性，大力推廣優(yōu)良品種和先進種植技術，糧食產量和質量不斷提升，阜陽市糧食產量實現九連增十一連豐，連續(xù)7年超百億斤，保障了百億江淮糧倉穩(wěn)定地位?；蒉r政策的落實，充分夯實了全市現代農業(yè)發(fā)展的物質基礎，穩(wěn)定了種糧面積，增強了農業(yè)綜合生產能力，糧食生產連年豐產豐收，農民種糧收入持續(xù)增加。

3.提高了農產品質量。農作物優(yōu)良品種是高產優(yōu)質農產品生產的基礎，良種補貼政策的實施，使阜陽市糧食生產基本實現了良種全覆蓋。小麥、水稻、玉米等作物均選用綜合性好的優(yōu)質良種，保證了農產品的優(yōu)質、高產。高效低毒農藥的推廣，減少了單位面積農藥投入量和農藥殘留量，提高了病蟲防治效果，確保了農產品質量安全。

4.生產種植成本降低。惠農政策的落實，增加農民政策性收入100元/畝，大大降低農民畝種植投入成本，提高了糧食生產種植效益。

5.促進了增收增效。2014年，全市糧食總產548.2萬噸，較2013年增加22.1萬噸，增幅達4.0%。農民種糧收入大幅度增加。

（三）現代農業(yè)發(fā)展水平迅速提升，為加速實現農業(yè)現代化奠定了基礎。

1.現代農機裝備使得農機化水平有了質的飛躍，提高了農業(yè)生產效率。2004—2014年，阜陽市共獲得購機補貼資金累計達7.1億元，共補貼各類農業(yè)機械10多萬臺，其中，大型拖拉機1萬多臺，聯合收割機1萬多臺，其他機械7萬多臺，帶動農民投資21億多元，受益農民6萬多戶。

2.完善小型農田水利工程設施建設“民辦公助”補貼政策。阜陽市從2006年開始以“民辦公助”方式支持各地開展小型農田水利建設，從2009年開始實施小型農田水利重點縣項目，每批項目建設期三年。截至2014年底全市共投入6.3億元，其中省級以上財政投資4.3億元，縣級財政投資0.7億元，群眾自籌1.3億元，項目區(qū)通過疏浚灌排溝渠及建設橋涵、建設機井及機泵配套、發(fā)展節(jié)水灌溉工程、完善田間渠系配套等工程措施，改善除澇灌溉面積達76萬畝，進一步夯實了農田水利基礎設施，提高了農業(yè)抗災減災能力。

3.新型農業(yè)經營主體的迅猛發(fā)展、產業(yè)化龍頭企業(yè)的示范帶動等轉變了傳統的農業(yè)經營方式。截至2014年底，阜陽市已培育農民合作社6725家，實現經營收入30億元，農民合作社成員38.8萬戶，帶動非成員47萬戶；培育家庭農場2044家，經營土地37.9萬畝；產業(yè)化龍頭企業(yè)300多家。四是現代農業(yè)服務體系日臻完善，基本完成了基層農技推廣體系改革，諸如糧食關鍵技術培訓、經作高效技術、設施化養(yǎng)殖技術等現代農業(yè)技術推廣解決了最后一公里問題，實施了新型職業(yè)農民培訓工程，建立健全了農業(yè)社會化服務體系。

二、目前財政補貼政策存在的問題

（一）普惠制補貼效果不佳，名不符實。其中最明顯的一點就是補貼資金細碎化，與預先的政策設計有差距，調動農民的生產積極性有限。比如，按照目前的補貼標準，國家給予農民的糧食直補和農資綜合直補等多項資金，總量加起來非常大，但分散到人頭后，平均每人補貼在200元左右，相對于近年來飛漲的農資價格、逐年增加的人工成本，補貼資金對個體農戶的補償作用非常有限，鼓勵農民種糧的政策效應不是很明顯。在調研中，有位農民表示：“100塊錢現在真的買不到什么，想干點別的挺難?！钡敱粏柕饺绻謇飳⑦@部分補貼集中起來用于給村里修路、修水渠、辦公益事業(yè)好不好時，這位農民又明確表示反對。調研也發(fā)現，種糧補貼的初衷是給種糧農戶提供補貼，而一些農民將自身所有土地已經流轉出去，卻也能夠領取各種補貼，對實際種糧農戶來說有失公平。

（二）部分財政投入效率不高。強農惠農資金使用分散，管理難度高，部分項目資金使用效益差，跟蹤管理不到位。由于管理難度大，一些投到項目上的資金未能得到科學合理的使用，項目未能取得預期的經濟效益和社會效益。就目前阜陽市來說，近年來每年大量的農田基本建設投入仍然未能有效解決農業(yè)生產靠天吃飯的局面，有限的財政資金往往被用到形象工程上。比如每年的秸稈禁燒補貼資金大量被用到基層干部的“死看硬守”上，真正用到發(fā)電、制碳、堆肥、轉化的資金卻很少。

（三）地方性財政投入嚴重不足。主要表現在“兩頭多中間少”，中央、省級投入多、縣級往往因為需要配套逼著投，但市級投入卻有限，而且有些政策即使制定或執(zhí)行了卻常常缺乏連續(xù)性，不利于引導地方優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展。比如市政府2012年25號文件明確規(guī)定的土地流轉補貼經費、支持農民組織化建設經費在落實上都打了折扣。

三、新形勢下優(yōu)化財政投入政策的思考

（一）著眼于資金整合使用，有效解決一家一戶解決不了的問題。今年的中央一號文件再度鎖定“三農”問題，突出改革創(chuàng)新，堅持把農業(yè)農村作為各級財政支出的優(yōu)先保障領域，并且要求加快建立投入穩(wěn)定增長機制，持續(xù)增加財政支農支出，有效整合財政農業(yè)農村投入，新增部分不再撒向千家萬戶。農田水利等基礎設施建設在今后一段時間仍將是政府財政投入的重點環(huán)節(jié)，要整合資金，對合作社、家庭農場、種植大戶的項目可以采用先建后補的方式逐步解決農業(yè)生產中的短板，以期最終達到治理目標。

（二）著眼于培育產業(yè)體系，有效解決產業(yè)發(fā)展中的突出問題。財政扶持資金首先要選準投入的方向，突出產業(yè)引導效應，重點投入到能帶動產業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)及產業(yè)鏈條上，同時改革補貼的環(huán)節(jié)，重點補貼在產前和產后環(huán)節(jié)，解決新技術的應用，建立大型農產品批發(fā)市場，重點支持農民增收、農村重大改革、農業(yè)結構調整、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展等項目，目前應優(yōu)先扶持新型農業(yè)經營主體的發(fā)展，加強冷鏈物流建設，撬動新興產業(yè)發(fā)展，健全冷鏈物流體系，實現食品安全的可追溯，解決經營主體和消費者的后顧之憂。創(chuàng)建特色農產品區(qū)域品牌，可以使農業(yè)生產的資源優(yōu)勢和特定區(qū)域優(yōu)勢轉化為農產品的市場競爭優(yōu)勢。

（三）著眼于財政小投入引導社會大投入，有效解決資金投入瓶頸問題。轉換投入方式，創(chuàng)新涉農資金運行機制，充分發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用，放大投資效應，小錢發(fā)揮大作用，真正起到“四兩撥千斤”的效果。向優(yōu)勢產業(yè)傾斜，重點扶持產業(yè)鏈條長的企業(yè)，不要為樹立典型而大包大攬式的投入，防止出現套取項目資金現象的發(fā)生。支持農業(yè)金融擔保貸款、保證保險貸款，界首、潁泉在這方面已經有了很好的嘗試，值得總結和推廣。

（四）著眼于技術和機制創(chuàng)新，推動增長方式的轉變。加強調查研究，及時更新政策，提高補貼的精準性，比如農機購置補貼要根據區(qū)域性農業(yè)生產的需要開展補貼，重點補貼短板，補貼高新技術機械，避免多年不變造成不必要的浪費。比如將一些重點推廣的機具，如土壤深松機、秸稈打捆機、秸稈粉碎還田機、谷物烘干機等，補貼比例提高到50%左右；將聯合收割機及120馬力以上四驅拖拉機的補貼比率降低到25%左右。提高補貼的導向性和效能，支持特色高效農業(yè)技術攻關活動的順利開展可以有效地解決農業(yè)生產中遇到的實際問題，建立適應當前農業(yè)需求的、符合現代市場運行規(guī)律的新型職業(yè)農民培訓體系，支持創(chuàng)意農業(yè)的發(fā)展，向推廣科技含量高，實用性強的項目以及農業(yè)高科技含量的企業(yè)傾斜。

四、建議

（一）加強組織領導，完善規(guī)劃協調。從政策制定層面，抓緊研究科學、合理的項目設置和資金整合措施，對性質相同、用途相近、使用分散的專項資金進行歸并整合；同時，探索建立涉農部門溝通協調及監(jiān)管機制，通過召開聯席會議，加強部門間的溝通、協調和配合，避免資金使用管理重復交叉和相互脫節(jié)，防止資金監(jiān)管的缺位。在具體落實層面，由財政局、農發(fā)局、農委、水利局、審計局、監(jiān)察局等涉農單位和監(jiān)督單位組成領導小組。制定農業(yè)和農村發(fā)展建設規(guī)劃，提出年度支農投資的安排原則和使用方向，具體負責涉農資金的整合和協調工作，搞好各項目之間的銜接工作，解決涉農投資中的難點問題，匯總編制年度政府支農投資指南，實現全市一盤棋。

（二）創(chuàng)新政策方式，巧用市場手段。強農惠農政策，絕大部分是以補貼、項目等資金扶持的方式進行，鮮見通過改革政策、解除約束、加強引導等途徑達到強農惠農目的的做法。一是適當鼓勵土地流轉，發(fā)展適度規(guī)?；霓r業(yè)經營，重點發(fā)展農民合作社，家庭農場、專業(yè)大戶等新型經營主體，實現家庭經營和合作社優(yōu)勢互補，提高農民市場議價能力和抗風險能力。二是努力培育農產品加工企業(yè)，引導企業(yè)與農戶建立風險共擔、利益共享的合作機制，延長農產品價值鏈條，促進農產品深加工和物流流通，將農產品附加值更多地留給農民。

（三）加強資金監(jiān)管，探索長效機制。健全監(jiān)管體制。根據強農惠農資金總量大，點多面廣、資金分散的特點，逐步探索和建立政府主抓、有關部門認真履行職責，財政、審計、紀檢監(jiān)察專門監(jiān)督與群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督相互結合的強農惠農資金監(jiān)管機制，抓重點部門、重點資金的監(jiān)管工作，推動強農惠農資金監(jiān)管工作全面開展。

（四）簡化行政流程，改善網絡服務。一是進一步完善農民補貼網信息管理系統，進一步搭建縣、鄉(xiāng)、村三級互動管理信息平臺。農民信息經確認后，各級管理機構可以共享農戶信息資源，省去了很多重復勞動。二是改善服務網絡，提高服務效率。強化代發(fā)金融機構工作責任，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、信用社網點建設，及時更新網點的硬件和軟件設施，改善服務質量，提高服務效率。三是搭建農業(yè)綜合信息平臺，實現信息資源共享。搭建一個綜合信息平臺，融合一二三產，建設農業(yè)的全產業(yè)鏈，使阜陽與國內外的供求信息，種植、銷售信息，農委、統計、商務、物價等政府部門所掌握的信息資源等實現共享，服務阜陽現代農業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：安徽省阜陽市財政局農業(yè)科）

責任編輯：洪峰