蕪湖市種糧補(bǔ)貼政策實(shí)施情況調(diào)查報(bào)告

周慶華　李建萍　田茹軍

為進(jìn)一步了解全市各項(xiàng)種糧補(bǔ)貼政策實(shí)施執(zhí)行情況，安徽省蕪湖市財(cái)政局在全市開(kāi)展了專題調(diào)研，采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、重點(diǎn)走訪、召開(kāi)座談會(huì)等形式與涉農(nóng)主管部門、鎮(zhèn)村兩級(jí)干部、家庭農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)人、專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、部分種糧大戶和一般農(nóng)戶進(jìn)行了交流。具體了解了種糧農(nóng)民糧食種植狀況，糧食生產(chǎn)成本，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料物價(jià)上漲情況，以及糧食購(gòu)銷狀況，糧食收購(gòu)市場(chǎng)及收購(gòu)價(jià)格等相關(guān)數(shù)據(jù)，以及他們對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的意見(jiàn)等。調(diào)查結(jié)果表明，自2003年起，國(guó)家連續(xù)實(shí)施的糧食直補(bǔ)，農(nóng)資綜合直補(bǔ)，良種補(bǔ)貼等一系列種糧補(bǔ)貼政策對(duì)增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民種糧積極性起到了積極作用，有效地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全，但現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題需要重新思考謀劃。

一、蕪湖市種糧補(bǔ)貼政策實(shí)施情況

按照國(guó)家種糧補(bǔ)貼政策的規(guī)定，2014年蕪湖市共發(fā)放各類種糧補(bǔ)貼資金規(guī)模達(dá)2.97億元。其中：一是糧食直接補(bǔ)貼依據(jù)農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積進(jìn)行發(fā)放，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10—20元/畝，全市計(jì)稅面積約240萬(wàn)畝，全市發(fā)放補(bǔ)貼資金約3600萬(wàn)元。二是種糧大戶補(bǔ)貼，2014年全市種糧面積達(dá)100畝以上的大戶有3410戶，種糧面積達(dá)88.6萬(wàn)畝，補(bǔ)貼資金達(dá)700多萬(wàn)元。三是農(nóng)作物良種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼依據(jù)是以二輪承包面積為基礎(chǔ)的水稻（早、中、晚稻）、小麥、玉米、油菜和棉花等播種面積，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)10—15元/畝，全市發(fā)放補(bǔ)貼資金達(dá)3800萬(wàn)元。四是水稻良種良法補(bǔ)貼，補(bǔ)貼依據(jù)是農(nóng)民實(shí)際購(gòu)買并種植掛鉤優(yōu)良水稻品種的面積，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10元/畝，全市補(bǔ)貼資金達(dá)630萬(wàn)元。五是農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。補(bǔ)貼依據(jù)是以農(nóng)業(yè)部門上年實(shí)際發(fā)放農(nóng)作物良種補(bǔ)貼水稻（早、中、晚稻）和小麥播種面積，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)70元/畝，全市發(fā)放補(bǔ)貼資金約2.09億元。

二、現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）種糧補(bǔ)貼政策難以持續(xù)提高農(nóng)民種糧積極性。一是現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以彌補(bǔ)糧食作物與其他經(jīng)濟(jì)作物之間的價(jià)差。農(nóng)民種植糧食作物收益遠(yuǎn)沒(méi)有種植其他經(jīng)濟(jì)作物收益高，種植糧的收益加上政策補(bǔ)貼，也不如種植其他經(jīng)濟(jì)作物收益高。農(nóng)業(yè)部的一份調(diào)查顯示，外來(lái)業(yè)主流轉(zhuǎn)耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，只有7%以制種等方式與糧食生產(chǎn)相關(guān)，其他的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性下降；二是種糧收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于進(jìn)城打工收益，很多農(nóng)民寧愿背井離鄉(xiāng)外出打工，也不愿在家種糧，很多農(nóng)民家庭為了致富都以打工為主，種糧為輔；三是種糧補(bǔ)貼與實(shí)際種糧脫節(jié)。一方面由于是“普惠制”，不少農(nóng)民把補(bǔ)貼款簡(jiǎn)單理解為黨和政府的關(guān)心款，和種糧沒(méi)關(guān)系。另一方面雖然現(xiàn)行補(bǔ)貼政策明確規(guī)定糧補(bǔ)對(duì)象是實(shí)際種糧人，但實(shí)際操作中都是以計(jì)稅面積或二輪承包面積的依據(jù)，以實(shí)際播種面積計(jì)算，都是通過(guò)“一卡通”直接打卡發(fā)放給耕地承包人，與實(shí)際種糧人無(wú)關(guān)。蕪湖市2014年全市耕地面積384.8萬(wàn)畝，全市糧食種植面積307.07萬(wàn)畝，糧食總產(chǎn)138.43萬(wàn)噸，其中：全市水稻種植面積239.28萬(wàn)畝，總產(chǎn)116.26萬(wàn)噸，2014年全市耕地流轉(zhuǎn)面積128.17萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)33.37%。實(shí)際種糧者有近1/3未能直接得到種糧補(bǔ)貼。從以上分析可以看出現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策對(duì)持續(xù)提高農(nóng)民種糧積極性越來(lái)越難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）計(jì)稅面積或二輪承包面積與實(shí)際耕地面積存在差異。根據(jù)糧食直接補(bǔ)貼政策規(guī)定，糧食直接補(bǔ)貼以農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積為基礎(chǔ)，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施時(shí)和農(nóng)業(yè)稅取消前，一些鎮(zhèn)、村為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將一些低產(chǎn)田、灘涂等自然條件差的土地沒(méi)有納入計(jì)稅面積，近年來(lái)，各地大量開(kāi)展中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套等農(nóng)田水利基本建設(shè)，提高了耕地種植能力。這些耕地難以有足夠的依據(jù)使其納入計(jì)稅面積發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼，造成種植面積、享受補(bǔ)貼面積與農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的面積之間有差異。如果嚴(yán)格按上級(jí)政策規(guī)定的實(shí)際種植面積發(fā)放補(bǔ)貼，將會(huì)出現(xiàn)有些田地?zé)o法認(rèn)定到底是按“老畝”還是按“標(biāo)準(zhǔn)畝”發(fā)放補(bǔ)貼，給基層增加了很多的矛盾和糾紛。

（三）糧食補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)偏低。全市2014年農(nóng)民人均純收入為12000元左右，按照種糧補(bǔ)貼平均每位農(nóng)民受益140元計(jì)算，僅占人均純收入的1.2%，所以種糧補(bǔ)貼對(duì)增加農(nóng)民收入的作用不明顯，難以彌補(bǔ)化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價(jià)格上漲所增加的農(nóng)業(yè)支出。以全市2011—2014年主要農(nóng)資的價(jià)格變動(dòng)情況看，每百斤氮、磷、鉀肥的價(jià)格均上漲100元以上，復(fù)合肥每百斤更是上漲了350元。種子的價(jià)格上漲幅度更大，2011年水稻（雜交稻）、棉花、玉米每噸種子的價(jià)格為92000元、12000元、14000元，2014年上漲到110000元、13500元、28000元。而農(nóng)資綜合補(bǔ)貼基本維持在較低的標(biāo)準(zhǔn)，且?guī)啄隂](méi)有調(diào)整，補(bǔ)貼效應(yīng)不明顯。特別是以100畝為標(biāo)準(zhǔn)確定為種糧大戶，對(duì)50畝至100畝的中等承包種糧戶不公平。補(bǔ)貼品種僅為水稻和小麥，以上年實(shí)際種植水稻或小麥面積，每畝補(bǔ)貼10元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以刺激農(nóng)民種糧積極性。

（四）糧食補(bǔ)貼的種類較多，補(bǔ)貼面積核實(shí)工作測(cè)算工作量重，難度大。我國(guó)已出臺(tái)的糧食補(bǔ)貼的種類主要有糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼（分水稻、玉米、油菜、小麥和棉花），而且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同。雖然每種補(bǔ)貼的意義不一樣，但糧食補(bǔ)貼種類過(guò)多，發(fā)放成本高，還會(huì)增加出錯(cuò)的幾率，而且不方便農(nóng)戶理解。糧食補(bǔ)貼按國(guó)家政策只對(duì)種糧面積進(jìn)行補(bǔ)貼，但核實(shí)種糧面積非常困難：一是由于補(bǔ)貼對(duì)象涉及千家萬(wàn)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦和財(cái)政所由于人員有限在短期內(nèi)根本無(wú)法對(duì)種糧面積逐一核實(shí)，種糧面積只能依靠村委會(huì)協(xié)助進(jìn)行。二是村委會(huì)為了簡(jiǎn)便工作和照顧村民，二輪承包面積內(nèi)非種糧面積不核減。雖然種糧面積需要公示，但是廣大村民只要自己的錢不少，同一個(gè)村的人也不會(huì)舉報(bào)。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的面積為種糧農(nóng)民的實(shí)際水稻播種面積和小麥?zhǔn)崭蠲娣e。由于點(diǎn)多面廣，核實(shí)的工作量巨大。且因人力、技術(shù)等方面的不足，面積的測(cè)量核實(shí)難以準(zhǔn)確到位。同時(shí)，綜合補(bǔ)貼還涉及村組集體面積、實(shí)際種植品種的界定，以及農(nóng)村耕地面積計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，增加了補(bǔ)貼面積準(zhǔn)確核實(shí)的難度。

（五）良種良法示范戶補(bǔ)貼激勵(lì)效果不大。按照“使用水稻掛鉤品種的農(nóng)戶享受補(bǔ)貼，不購(gòu)買掛鉤品種不予補(bǔ)貼”的原則實(shí)施。以實(shí)際購(gòu)買并種植掛鉤優(yōu)良水稻品種計(jì)算的面積，每畝補(bǔ)貼10元。由于良種的質(zhì)量和產(chǎn)量?jī)?yōu)勢(shì)沒(méi)有凸顯，種糧農(nóng)民對(duì)其信任度不高。良種的指定銷售網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)不到位，種糧農(nóng)民不滿意。補(bǔ)貼政策效應(yīng)達(dá)不到“水稻產(chǎn)業(yè)提升行動(dòng)”的高度。

三、關(guān)于調(diào)整種糧補(bǔ)貼政策的幾點(diǎn)建議

（一）合理整合當(dāng)前種糧補(bǔ)貼項(xiàng)目，實(shí)施普惠制“耕地保護(hù)補(bǔ)貼”。為保持補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，保護(hù)農(nóng)民既得政策收益，建議將現(xiàn)有糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼存量大部分資金合并為“耕地保護(hù)補(bǔ)貼”，與耕地面積掛鉤，補(bǔ)貼享有農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，突出對(duì)耕地的保護(hù)，要求凡接受補(bǔ)貼的農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)負(fù)有一定的義務(wù)，保護(hù)耕地資源和耕地地力，使農(nóng)業(yè)耕地達(dá)到并維持安全產(chǎn)能水平。

（二）采取積極有效的支持方式，引導(dǎo)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一是實(shí)施“種糧大戶補(bǔ)貼”。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，建議將現(xiàn)有補(bǔ)貼存量一部分資金及增量補(bǔ)貼資金設(shè)立“種糧大戶補(bǔ)貼”與糧食種植面積掛鉤，按一定種植面積分檔進(jìn)行補(bǔ)助，遵循“誰(shuí)種糧、補(bǔ)貼誰(shuí)”的原則，補(bǔ)貼重點(diǎn)用于種植糧食作物農(nóng)戶并向適度規(guī)模種植戶傾斜，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保障口糧絕對(duì)安全。二是加大農(nóng)田水利道路等基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善種植環(huán)境，減少大戶投入成本，提高大戶種糧積極性。三是加大對(duì)水稻育秧、機(jī)插秧、糧油植保、糧油烘干、秸稈綜合利用、油菜機(jī)械化收割、綠色防控技術(shù)等方面的補(bǔ)貼力度。四是建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體 “融資難”、“融資貴”問(wèn)題，建立“農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

（三）加大對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在抗災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)生產(chǎn)等方面起著難以替代的作用。但目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)較低，糧食生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)較大，為提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗巨災(zāi)的能力，建議保持目前基本運(yùn)作模式，對(duì)50畝以上的種糧大戶，按照政府引導(dǎo)、自主自愿以及市場(chǎng)運(yùn)作原則，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行提標(biāo)，提標(biāo)部分保險(xiǎn)采用“保險(xiǎn)公司自營(yíng)”模式，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在政府保費(fèi)補(bǔ)貼政策框架下，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，實(shí)行補(bǔ)充保險(xiǎn)和常規(guī)保險(xiǎn)在協(xié)同推進(jìn)的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥實(shí)施，同時(shí)應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)支持保護(hù)體系，提升糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（四）土地確權(quán)后糧食補(bǔ)貼政策的調(diào)整建議。一是目前的糧補(bǔ)依據(jù)基本為二輪土地承包面積，但在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)實(shí)際種植面積大于二輪土地承包的問(wèn)題，矛盾和糾紛較大。土地確權(quán)后，建議應(yīng)按照確權(quán)的實(shí)有面積兌現(xiàn)補(bǔ)貼，既便于操作，又能實(shí)現(xiàn)公平。二是在目前糧食生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)下，土地流轉(zhuǎn)不可逆轉(zhuǎn)。土地確權(quán)政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)土地權(quán)屬人利益，而沒(méi)有重視土地流轉(zhuǎn)流入方的承租人利益。土地確權(quán)后，建議糧食補(bǔ)貼政策應(yīng)從法規(guī)的高度，明確界定承租人享受種糧補(bǔ)貼的權(quán)利和具體內(nèi)容，不受其他因素的干擾。

（作者單位：安徽省蕪湖市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰