推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革的思考及建議

趙建亞　周潔

實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要手段，實(shí)施11年來(lái)，為保障國(guó)家糧食安全，提高農(nóng)民收入發(fā)揮了良好的激勵(lì)作用。在較為完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度體系還未形成，以及農(nóng)業(yè)種植向適度規(guī)?；较蚩焖侔l(fā)展的現(xiàn)狀下，筆者作為多年從事農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)民種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）資金管理及發(fā)放的工作者，見(jiàn)證了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”在一定程度上出現(xiàn)補(bǔ)貼效果減弱、補(bǔ)貼效率衰退等突出問(wèn)題。國(guó)家也決定從2015年起調(diào)整完善農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，如何創(chuàng)新、優(yōu)化配置資金，科學(xué)調(diào)整、量化標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)構(gòu)，更大限度地發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的積極作用，是當(dāng)前一項(xiàng)亟須探索的重要任務(wù)。

要穩(wěn)定存量，用好增量

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”應(yīng)按照“穩(wěn)定現(xiàn)有存量、優(yōu)化配置增量”的原則，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，這不僅是穩(wěn)定黨在農(nóng)村的政策和基本經(jīng)營(yíng)制度，也是安定人心、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。要積極向國(guó)家爭(zhēng)取，將實(shí)際播種的耕地全部納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，這與去年中央一號(hào)文件提出的“在有條件的地方開(kāi)展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性”相符。這里需要提出的是糧食補(bǔ)貼按實(shí)際糧食播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼，相對(duì)于以產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼更為合理，便于操作。原因在于核定糧農(nóng)糧食產(chǎn)量的工作龐大，盡管與糧食銷(xiāo)售量掛鉤，能夠直接、現(xiàn)實(shí)地增加糧農(nóng)的收人，起到促進(jìn)糧食生產(chǎn)作用，但農(nóng)戶只有得到定購(gòu)任務(wù)或產(chǎn)銷(xiāo)定單后才能拿到補(bǔ)貼，而當(dāng)前糧食收購(gòu)渠道不多、壟斷性較強(qiáng)，農(nóng)民可能因此享受不到全部補(bǔ)貼。所以，按實(shí)際糧食播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼更符合政策目標(biāo)，更切合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際。

按現(xiàn)有存量發(fā)放“普惠制”的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)搖農(nóng)民的既得利益。對(duì)新增補(bǔ)貼應(yīng)圍繞產(chǎn)糧重點(diǎn)地區(qū)整合資金、優(yōu)化投向，著重解決制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本問(wèn)題。當(dāng)然，也可以適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化存量，例如把現(xiàn)行補(bǔ)貼中的種糧直接補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼集中補(bǔ)貼種糧大戶，用于統(tǒng)一供應(yīng)良種。用好增量，新增補(bǔ)貼向糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品及其主產(chǎn)區(qū)傾斜，加大對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼力度，不斷提高糧食商品率，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

要突出重點(diǎn)，優(yōu)待新型經(jīng)營(yíng)主體

在實(shí)際補(bǔ)貼過(guò)程中，存在補(bǔ)貼對(duì)象不能及時(shí)有效地調(diào)整，導(dǎo)致補(bǔ)貼效應(yīng)出現(xiàn)遞減趨勢(shì)。一方面，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”按承包面積給予，這種“普惠”傾向缺乏長(zhǎng)期激勵(lì)性。相當(dāng)一部分已離開(kāi)土地入城就業(yè)的土地承包者，給予他們補(bǔ)貼已經(jīng)沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義，既不能引導(dǎo)他們返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，也不能對(duì)其基本生活資金有多大影響。另一方面，真正從事糧食生產(chǎn)的種植大戶反而得不到這部分補(bǔ)貼，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有受到激勵(lì)。在推進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)、逐步向規(guī)?；a(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的形勢(shì)下，現(xiàn)有的對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體激勵(lì)作用很有限，各地都還未建立起有效的流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度。比如，糧食專(zhuān)業(yè)合作社、種糧大戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，糧食種植形成了規(guī)模，但卻享受不到糧食直接補(bǔ)貼資金；而相當(dāng)一部分農(nóng)田用于養(yǎng)殖業(yè)或高效農(nóng)業(yè)，卻仍然享受糧食直補(bǔ)。建議新增補(bǔ)貼資金的分配要直接與種植面積、糧食產(chǎn)量、優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)掛鉤，鼓勵(lì)種糧大戶采用農(nóng)業(yè)“三新”技術(shù)，提高種糧能力。

為此，可以依據(jù)種植規(guī)模確定補(bǔ)貼數(shù)量。把增量補(bǔ)貼資金整合，在縣域范圍內(nèi)因地制宜，制定規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，由經(jīng)營(yíng)規(guī)模確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和比例，推進(jìn)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體形成。要出臺(tái)專(zhuān)用于新型經(jīng)營(yíng)主體的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，在曬場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)、糧食烘干設(shè)施方面給予專(zhuān)門(mén)補(bǔ)貼，達(dá)到“補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性”的目的。

要延伸補(bǔ)貼空間，優(yōu)化補(bǔ)貼方式

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”空間有限，補(bǔ)貼效益不高。還需拓展實(shí)施農(nóng)業(yè)科技服務(wù)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)科學(xué)化、規(guī)?；蛯?zhuān)業(yè)化水平。一是強(qiáng)化對(duì)糧食生產(chǎn)的科技投入，完善科技服務(wù)補(bǔ)貼。比如在為種糧大戶測(cè)土施肥、節(jié)水灌溉、采用優(yōu)良品種及先進(jìn)技術(shù)等方面提供補(bǔ)貼。又如讓種糧補(bǔ)貼資金與糧食高產(chǎn)創(chuàng)建示范方、農(nóng)機(jī)、植保專(zhuān)業(yè)化服務(wù)合作社掛鉤，真正把種糧補(bǔ)貼資金用于糧食生產(chǎn)。二是健全和完善農(nóng)技服務(wù)體系。加大對(duì)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，重點(diǎn)提高農(nóng)戶的病蟲(chóng)防治能力，最大限度減輕農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶造成的損失。糧食補(bǔ)貼要與農(nóng)田基本建設(shè)和提高裝備水平相結(jié)合，加強(qiáng)農(nóng)田的溝、路、渠、涵、橋、閘等基本建設(shè)。為抵御在收獲季節(jié)遭遇陰雨天氣的影響，加大糧食烘干設(shè)備的投入，讓種糧農(nóng)民種糧無(wú)憂，保障糧食安全。三是建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼制度。改良土壤，提高肥力，以糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為補(bǔ)貼對(duì)象，對(duì)采用節(jié)約、環(huán)保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的給予一定補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變農(nóng)民只盲目追求產(chǎn)量、不注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的保守思想，同時(shí)改善地力和土壤結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

要提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)補(bǔ)貼政策效應(yīng)

一些發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民收入中的40%左右來(lái)源于政府發(fā)放的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，相比而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅絕對(duì)數(shù)量相對(duì)較低，而且通過(guò)糧食補(bǔ)貼降低糧食生產(chǎn)成本的政策效應(yīng)也被持續(xù)上漲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格弱化。一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖然不斷增長(zhǎng)，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，“三農(nóng)”支出在財(cái)政支出中所占比重卻一直在7%—9%之間，增長(zhǎng)幅度較小，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重較低。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中用工及農(nóng)資價(jià)格的上漲一定程度上抵消了補(bǔ)貼效果。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲幅度，在糧食價(jià)格保持相對(duì)穩(wěn)定的宏觀背景下，僅依靠提高糧食價(jià)格增加種糧收益已不現(xiàn)實(shí)，在糧食收購(gòu)價(jià)格不能大幅提高和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上漲的情況下，農(nóng)民獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所得收益非常有限。

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”應(yīng)與生產(chǎn)成本增長(zhǎng)掛鉤。農(nóng)產(chǎn)品具有自然和市場(chǎng)“雙風(fēng)險(xiǎn)”，要綜合考慮城市物價(jià)和農(nóng)民收入的因素，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入法制化。把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法目標(biāo)緊密聯(lián)系，地方政府應(yīng)出臺(tái)保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼持續(xù)增長(zhǎng)的政策，確保從總量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)際效益。二是可在不同糧食主產(chǎn)區(qū) ，針對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行生產(chǎn)成本統(tǒng)計(jì)調(diào)查，農(nóng)資綜合直補(bǔ)額上調(diào)幅度至少應(yīng)占農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的50%，以便有效抑制農(nóng)資價(jià)格過(guò)快上漲給農(nóng)戶增加的負(fù)擔(dān)，減少部分補(bǔ)貼資金效益沉沒(méi)在糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民愿意種糧、有利可得，幫助農(nóng)民走出“豐產(chǎn)不豐收”的怪圈。

要?jiǎng)?chuàng)新金融手段，放大補(bǔ)貼效果

要堅(jiān)持簡(jiǎn)便易行、效率與公平兼顧的原則，采取積極有效的支持方式，創(chuàng)新地開(kāi)展和完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的方式為糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款提供信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，著力解決新型經(jīng)營(yíng)主體在糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的資金問(wèn)題。支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼資金，主要用于支持各地尤其是糧食主產(chǎn)地建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，強(qiáng)化銀行與擔(dān)保公司合作機(jī)制，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。也可以采取貸款貼息、現(xiàn)金直補(bǔ)、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款利息給予適當(dāng)補(bǔ)助（不超過(guò)貸款利息的50%）?，F(xiàn)金直接補(bǔ)貼應(yīng)與主要糧食作物的種植面積或技術(shù)推廣服務(wù)面積掛鉤，單戶補(bǔ)貼要設(shè)置合理的補(bǔ)貼規(guī)模上限，防止“壘大戶”。對(duì)重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助，可以采取“先服務(wù)后補(bǔ)助”、提供物化補(bǔ)助等方式。

另外，還可以通過(guò)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)額，將部分增量補(bǔ)貼用于增加每畝保費(fèi)、抵減縣級(jí)匹配及農(nóng)民承擔(dān)比例，將免賠起點(diǎn)及賠償額進(jìn)一步提高，規(guī)避生產(chǎn)者風(fēng)險(xiǎn)，也解決了誰(shuí)種誰(shuí)補(bǔ)、不種不補(bǔ)的問(wèn)題，提高補(bǔ)貼的準(zhǔn)確性。也要積極探索種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體的融資新途徑，通過(guò)政府與金融機(jī)構(gòu)合作，設(shè)立糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，建立貸款貼息制度，探索支持重大技術(shù)推廣與服務(wù)，破解糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體“融資難”，“融資貴”問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

（作者單位：江蘇省泗洪縣農(nóng)業(yè)委員會(huì) 江蘇省泗洪縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰