生態(tài)城市低沖擊開發(fā)政策實(shí)施過程中利益相關(guān)者及相互關(guān)系探索

摘 要： 低沖擊開發(fā)的推廣意在將城市開發(fā)區(qū)域的生態(tài)和水文環(huán)境恢復(fù)至接近未開發(fā)前的自然狀態(tài)，消除城市開發(fā)改變?cè)猩鷳B(tài)給城市帶來的負(fù)面影響。目前尚少有以公共政策視角審視低沖擊開發(fā)的施行面臨的障礙和背后利益方的沖突矛盾，而無法在中國城市建設(shè)中進(jìn)行大規(guī)模推廣。本文旨在通過對(duì)低沖擊開發(fā)政策實(shí)行中可能關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者進(jìn)行分類和主要關(guān)系的探討，為低沖擊開發(fā)在我國的進(jìn)一步應(yīng)用提供有效的參考。

關(guān)鍵詞： 低沖擊開發(fā)；邊界分析；利益者相關(guān)；城市建設(shè)

1.引言

低沖擊開發(fā)的城市發(fā)展模式是上個(gè)世紀(jì)九十年代由美國馬里蘭州的Prince George's County 和西雅圖、波特蘭市首次共同提出的雨洪利用概念，其目的是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，從徑流源頭開始對(duì)已開發(fā)城市區(qū)域的生態(tài)和水文環(huán)境恢復(fù)至接近未開發(fā)前的自然狀態(tài)，從減少由于城市開發(fā)改變?cè)猩鷳B(tài)環(huán)境，消除城市化進(jìn)程中帶來的水質(zhì)、水量等各個(gè)方面負(fù)面影響。低沖擊開發(fā)模式早在上世紀(jì)90年代開始興起，國內(nèi)外針對(duì)此課題進(jìn)行了較多的研究，但是現(xiàn)階段已有的研究較多圍繞低沖擊開發(fā)的技術(shù)層面，或者單個(gè)區(qū)域的具體做法分析展開，但是目前尚未有研究以公共政策的相關(guān)視角來審視低沖擊開發(fā)的推廣過程，尤其是在低沖擊開發(fā)模式的實(shí)施過程中牽涉到許多方面的利益，低沖擊開發(fā)措施的實(shí)行需要各方面利益相關(guān)者的配合。本文旨在探討低沖擊開發(fā)的城市發(fā)展模式中利益相關(guān)者理論的運(yùn)用，以低沖擊開發(fā)推廣過程中的利益相關(guān)者為研究對(duì)象展開分析，探討如何協(xié)調(diào)地方政府、開發(fā)商、居民及外圍之間復(fù)雜的利益關(guān)系，建立核心利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以更好地進(jìn)行低沖擊開發(fā)工作的推廣。

2.利益相關(guān)者理論回顧

Mitchell 等提出了利益相關(guān)者理論[1]，而在近年來，利益相關(guān)者理論的勃興給西方國家的企業(yè)帶來了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，該理論正逐步向多個(gè)領(lǐng)域滲透。利益相關(guān)者分析是分析政策和規(guī)劃的有效工具，其理念與方法對(duì)于自然資源政策和規(guī)劃領(lǐng)域運(yùn)用具有相當(dāng)適用性，通過界定一個(gè)系統(tǒng)中關(guān)鍵的角色或相關(guān)者，評(píng)價(jià)他們?cè)谠撓到y(tǒng)中各自利益，對(duì)該系統(tǒng)及系統(tǒng)變化進(jìn)行研究的一種方法[2]。國內(nèi)的低沖擊開發(fā)中涉及到各方利益問題極為錯(cuò)綜復(fù)雜，國內(nèi)目前的推廣進(jìn)展極為有限，其中一個(gè)原因就是各利益主體間的關(guān)系以及角色定位未能理清，造成各方爭相攫取有限的資源和機(jī)會(huì)。由于彼此間的利益有別，不同利益相關(guān)者在低沖擊開發(fā)中不可避免地會(huì)發(fā)生利益訴求沖突。和各利益相關(guān)者的價(jià)值追求進(jìn)行比較，低沖擊開發(fā)成果所能提供的價(jià)值又極其有限，從而造成各利益相關(guān)者的利益需求未能得到滿足對(duì)生態(tài)城市低沖擊開發(fā)中的利益相關(guān)者分析進(jìn)行識(shí)別的關(guān)鍵是探討低沖擊開發(fā)就必須理清并協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者主體之間的關(guān)系，進(jìn)行有效的利益相關(guān)者治理，通過利益相關(guān)者的和諧參與來實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的共贏。

3.低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者的界定和分類

3.1 低沖擊開發(fā)中的核心利益相關(guān)者

本文對(duì)低沖擊開發(fā)的核心利益相關(guān)者的定義是：為低沖擊開發(fā)提供直接支持或者為低沖擊開發(fā)活動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人和群體。在我國推行低沖擊開發(fā)模式的過程中，主要包括的核心利益相關(guān)者包括地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦?。政府部門主要負(fù)責(zé)低沖擊開發(fā)的總體設(shè)計(jì)和規(guī)劃并提供低沖擊開發(fā)的政策支持和資金支持，當(dāng)?shù)鼐用駝t是低沖擊開發(fā)的直接參與者和受益人。

在地方政府一層中，（1）市發(fā)展和改革委員會(huì)作為政府的組成部門，主要職責(zé)涵蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、促使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等，主要為低沖擊開發(fā)提供宏觀意愿和重要政策的支持；（2）國土資源局需要貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)國土資源管理的方針政策、承擔(dān)規(guī)范國土資源管理秩序的責(zé)任，組織編制負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)低沖擊開發(fā)相關(guān)土地的資源規(guī)劃，并監(jiān)督低沖擊開發(fā)在批準(zhǔn)區(qū)域土地的實(shí)施情況；（3）城市規(guī)劃管理局貫徹執(zhí)行國家、省有關(guān)低沖擊開發(fā)的方針政策、法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)擬訂全市有關(guān)低沖擊開發(fā)的規(guī)范性文件和政策，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)低沖擊開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址、建設(shè)用地和建設(shè)工程的規(guī)劃管理工作，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)方案招投標(biāo)及初步設(shè)計(jì)審查工作；負(fù)責(zé)建設(shè)工程驗(yàn)線和竣工規(guī)劃核實(shí)工作；（4）交通局和公路局的主要職責(zé)是承擔(dān)有關(guān)低沖擊開發(fā)區(qū)域公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的管理職責(zé)，貫徹執(zhí)行有關(guān)低沖擊開發(fā)路段管理法規(guī)、包括公路兩側(cè)的綠化；（5）水利水務(wù)局貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)水務(wù)工作的法律法規(guī)和方針政策，組織編寫低沖擊開發(fā)有關(guān)水務(wù)綜合或?qū)I(yè)規(guī)劃，并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，擬定低沖擊開發(fā)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施；對(duì)低沖擊開發(fā)有關(guān)的資金的使用進(jìn)行調(diào)節(jié)；（6）環(huán)境保護(hù)局的主要職能是依照國家和省、市有關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策，對(duì)包括低沖擊開發(fā)在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公民身體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展。

3.2 低沖擊開發(fā)中的非核心利益相關(guān)者

低沖擊開發(fā)的過程中不僅牽涉到核心利益相關(guān)者，還涉及到非核心利益相關(guān)者，主要為低沖擊開發(fā)的建設(shè)間接支持，如政策支持、宣傳支持、技術(shù)支持和資金支持，或者間接享受建設(shè)成果，包括中央政府（包括國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、環(huán)境保護(hù)部等）、科研機(jī)構(gòu)（包括學(xué)校、研究院等）、媒體和企業(yè)（主要是建筑及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)）。

圖1 低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者示意圖

4.低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者之間的主要關(guān)系

4.1 核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系

核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系主要指地方政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g的利益沖突和矛盾。由于地方政府頒布的措施和政策對(duì)當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生直接影響，很大程度上能夠用政策手段和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)居民的生活和工作進(jìn)行介入。例如在低沖擊開發(fā)的常用措施之一，建造屋頂花園一項(xiàng)上便需要居住于該建筑物的住戶進(jìn)行一定程度的配合；而進(jìn)行低沖擊開發(fā)的過程中主要針對(duì)區(qū)域是人流較為密集的已開發(fā)城區(qū)，那么在進(jìn)行道路改造時(shí)不免需要在車流量較大的路上動(dòng)工，必然會(huì)影響到該區(qū)域的路況，使需要途徑該路段及附近的行人和機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車的出行不便，從而改變出行方式或者出行路線。

其次核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系還包括地方政府內(nèi)部之間的利益沖突和矛盾。從職能上來看，有一些部門負(fù)責(zé)的是具體統(tǒng)籌和總體資金下?lián)艿群暧^調(diào)控職能，例如發(fā)展與改革委員會(huì)，而有些部門負(fù)責(zé)的確是負(fù)責(zé)某一部分的建設(shè)，例如公路局可能負(fù)責(zé)公路區(qū)域的實(shí)施，包括限制路面寬度、改造車道等實(shí)行保護(hù)性設(shè)計(jì)，環(huán)境保護(hù)局則負(fù)責(zé)下凹式綠地、綠色街道、滲透性鋪裝等。

4.2 非核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系

簡略而言，低沖擊開發(fā)過程中的非核心利益相關(guān)者之間也存在著一定的利益訴求的矛盾。中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，能 提供的資金有限，而在企業(yè)需要一定的建設(shè)資金和科研機(jī)構(gòu)需求研究經(jīng)費(fèi)的情況下，負(fù)責(zé)建設(shè)的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)在資金的分配上構(gòu)成一定的矛盾，而同時(shí)非核心利益相關(guān)者之間也存在一定的相互依賴關(guān)系，中央政府需要依靠媒體做宣傳，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，以便于整體規(guī)劃的施行。企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)需要中央政府的調(diào)配和政策引導(dǎo)，科研機(jī)構(gòu)的科技成果也能為企業(yè)所用，成為企 業(yè)獲取更高利益的途徑。

4.3 核心利益相關(guān)者與非核心之間的關(guān)系

核心和非核心利益相關(guān)者之間同樣存在矛盾和統(tǒng)一的利益關(guān)系，由于地域差異和城市化進(jìn)程的不同階段，中央政府給予各地能分配的資金和資源有限，因此在中央政府和地方政府的利益之間存在對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。同時(shí)媒體需要向居民傳達(dá)正確的低沖擊開發(fā)價(jià)值觀，使民眾了解低沖擊開發(fā)，是媒體實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的重要途徑之一。而地方政府在選擇企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等方面有直接的關(guān)系，直接接觸具體工程建設(shè)方，無論在對(duì)象的選擇還是溝通和監(jiān)督都有一定的責(zé)任。

5.處理低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者關(guān)系的設(shè)想

5.1 明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任范圍

鑒于我國的低沖擊開發(fā)的實(shí)踐 較少，對(duì)與此類開發(fā)措施的責(zé)任和權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何劃分還沒有確定的范圍。而責(zé)任與權(quán)利的范圍邊界模糊容易導(dǎo)致同一事多方管轄或者責(zé)任存在灰色地帶，這對(duì)于低沖擊開發(fā)的實(shí)施是不利的。尤其是核心利益相關(guān)者中，涉及政府多部門的多方位協(xié)作，如若不能明確劃分各部門的權(quán)利與責(zé)任范圍，在實(shí)施的過程中很可能造成一系列的不便，例如審批的程序、資金的分配和管理的范圍。因此制訂法律規(guī)范，對(duì)各利益相關(guān)主體的權(quán)利與責(zé)任劃分明確的范圍，是相當(dāng)有必要的。

5.2 做好宣傳工作提高民眾意識(shí)

居民作為低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者中數(shù)量作為龐大的一方、主要利益享有者，也是作為溝通其他利益相關(guān)者的極為重要的環(huán)節(jié)，有必要對(duì)低沖擊開發(fā)的意義和目的有全方位的了解。政府可通過媒體等其他方式對(duì)低沖擊開發(fā)給居民帶來的利益作出明確的說明，甚至開辟部分試驗(yàn)區(qū)域進(jìn)行小規(guī)模實(shí)施，先謀定而后動(dòng)，讓居民切實(shí)感受到低沖擊開發(fā)帶來的益處，才能使得居民對(duì)低沖擊開發(fā)抱以支持的態(tài)度，主動(dòng)配合其他利益相關(guān)方的行動(dòng)并承擔(dān)一定的責(zé)任。

6.結(jié)語

低沖擊開發(fā)模式是國外新興的城市規(guī)劃理念，推行低沖擊開發(fā)模式是城市規(guī)劃的重大變革，它是“綠色城市”、“生態(tài)城市”的有效實(shí)現(xiàn)手段之一，充分體現(xiàn)了后現(xiàn)代多元的發(fā)展理念。如果不能從公共管理的角度來審視低沖擊開發(fā)有關(guān)利益方之間的矛盾和沖突，在低沖擊開發(fā)的實(shí)踐中不能很好地處理和平衡幾方之間的利益沖突，那么就有可能不合理地衡量各利益相關(guān)者的價(jià)值、錯(cuò)誤處理各方之間的沖突，對(duì)低沖擊開發(fā)的推廣造成一定障礙。本文初步分類了低沖擊開發(fā)中的利益相關(guān)者及其關(guān)系并提出了一些處理各利益相關(guān)者之間關(guān)系的建議，隨探索的開展，發(fā)現(xiàn)低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者之間的關(guān)系呈現(xiàn)相當(dāng)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，但由于篇幅所限僅能概括而言并對(duì)一部分進(jìn)行重點(diǎn)論述，而進(jìn)一步劃分低沖擊開發(fā)利益相關(guān)各方的范圍、探討利益相關(guān)者之間的矛盾和如何處理沖突則是更為重要的，需要深入探討。 （作者單位：大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部）

基金項(xiàng)目：本文獲國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目（201410141660）《生態(tài)城市低沖擊開發(fā)案例庫建設(shè)》項(xiàng)目資助

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