中國(guó)與法國(guó)《檔案法》的比較研究

劉夢(mèng)丹　王雙雙

摘 要：世界上第一部專(zhuān)門(mén)的檔案法規(guī)是1794年6月25日法國(guó)頒布的《穡月七日檔案法》，其對(duì)檔案事業(yè)和檔案學(xué)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)、產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。1979年1月3日，法國(guó)頒布了《法蘭西共和國(guó)檔案法》，進(jìn)一步完善了檔案法規(guī)。我國(guó)檔案法于1987年9月5日頒布，對(duì)我國(guó)檔案工作的開(kāi)展、檔案事業(yè)的完善有著重要的意義。對(duì)于中法兩國(guó)檔案法進(jìn)行比較研究，分析兩國(guó)檔案法的優(yōu)缺點(diǎn)，為今后我國(guó)檔案法的實(shí)施、修訂、完善，起到一定的借鑒和參考作用。

關(guān)鍵詞：中華人民共和國(guó)檔案法；法蘭西共和國(guó)檔案法；比較

1794年法國(guó)頒布了“法蘭西共和歷二年穡月七日檔案法”，是檔案工作的第一部根本大法。1979年1月3日，在歷經(jīng)了200年的檔案工作實(shí)踐、經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)7年的準(zhǔn)備工作后，法國(guó)頒布了新的檔案法——《法蘭西共和國(guó)檔案法》，直接繼承了穡月七日法令的原則與思想，更好地為法國(guó)的檔案事業(yè)服務(wù)。我國(guó)檔案立法工作在十一屆三中全會(huì)后迅速發(fā)展，1979年，廣大檔案學(xué)者、檔案工作者們普遍認(rèn)識(shí)到將檔案工作、檔案事業(yè)列入法律范疇、載入法典強(qiáng)制執(zhí)行的重要性，提出要依法管理檔案，制定、頒布中國(guó)特色檔案法律。歷時(shí)8年，經(jīng)過(guò)草案提出、審查、審議通過(guò)等程序，《中華人民共和國(guó)檔案法》于1987年9月5日正式頒布，1996年進(jìn)行了修改，并沿用至今。由于歷史背景、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)情檔情的不同，兩國(guó)檔案法有明顯的差別。

一、中法檔案法的立法比較

1.立法思想。法律的制定建立在一定的政治思想的指導(dǎo)基礎(chǔ)上。從國(guó)家性質(zhì)來(lái)說(shuō)，法國(guó)是資本主義國(guó)家，而我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，生產(chǎn)資料的所有制基礎(chǔ)必然不同。在立法基礎(chǔ)上，法國(guó)建立在資本主義私有制基礎(chǔ)之上；我國(guó)建立在生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)之上。在指導(dǎo)思想上，法國(guó)是資本主義世界觀和方法論，結(jié)合該國(guó)的法學(xué)原則和思想；我國(guó)是馬列主義、毛澤東思想、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系結(jié)合社會(huì)主義法學(xué)原則和思想。[1]

2.立法目的。法國(guó)檔案立法，其目的在于解決資本主義制度和私有制基礎(chǔ)上公共檔案的管理，調(diào)整私人檔案社會(huì)性與私人占有之間的矛盾，為了資產(chǎn)階級(jí)的利益服務(wù)，側(cè)重對(duì)公民檔案利用權(quán)、知情權(quán)和私人檔案的保護(hù)。我國(guó)檔案立法的目的，是為了解決協(xié)調(diào)國(guó)家、集體和個(gè)人在檔案工作中的關(guān)系，解決社會(huì)成員在檔案事務(wù)中的問(wèn)題，服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)公眾利益，服務(wù)于我國(guó)檔案事業(yè)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，側(cè)重保護(hù)國(guó)家、集體檔案，保證國(guó)家和人民的利益安全。政治性和階級(jí)性較鮮明，同時(shí)又符合中國(guó)發(fā)展的特色，具有廣泛社會(huì)性，體現(xiàn)了“依法治檔”的思想。

二、中法檔案法的結(jié)構(gòu)條款比較

1.立法側(cè)重點(diǎn)不同。從條款數(shù)量和內(nèi)容在整體上所占的比重看，我國(guó)檔案法以第三章檔案的管理?xiàng)l款最多，占全法總條款數(shù)的33%，分布上6章條款數(shù)分別為5、4、9、5、2、2條，各章相差并非特別大。而法國(guó)檔案法以第三章私人檔案條款最多，占該法條款的44%，分布上6章條款數(shù)分別為2、6、16、3、4、5條，更加突出了第三章的重要性，反映了對(duì)私人檔案的重視。這種差異不僅反映了立法技巧的不同，也反映出兩國(guó)對(duì)熱點(diǎn)關(guān)注的不同和其所要調(diào)整對(duì)象的情況復(fù)雜程度的不同。

2.實(shí)體和程序規(guī)定的比例不同。我國(guó)檔案法的條款中更多的是檔案機(jī)構(gòu)、檔案管理工作和檔案管理主體方面，注重解決檔案行政管理中的實(shí)體問(wèn)題，而為了保證規(guī)定有效實(shí)施所采取的程序性規(guī)定卻極少。如檔案機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限，檔案管理行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)，檔案管理相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)等相關(guān)問(wèn)題占法律條款的95%左右，因此在具體執(zhí)行時(shí)，需通過(guò)其它配套法規(guī)來(lái)解決，如《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》。法國(guó)檔案法的條款對(duì)于行政實(shí)體問(wèn)題和規(guī)范行為所需的相應(yīng)程序都有所規(guī)定，關(guān)鍵的程序規(guī)定約占30%，如關(guān)于管理機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，管理行為的方式、步驟，管理相對(duì)人的程序權(quán)利等。[2]程序的規(guī)范與否，將對(duì)法律的執(zhí)行造成一定的影響。

3.反映出法律調(diào)整的范圍、內(nèi)容、幅度方面不同。我國(guó)檔案法除了總則附則和法律責(zé)任幾個(gè)章節(jié)外，其余幾章均是對(duì)于檔案的管理、利用、公布等具體環(huán)節(jié)有所規(guī)定，且較全面，“法律責(zé)任”一章中明確了國(guó)家各級(jí)檔案行政管理部門(mén)作為執(zhí)法者的權(quán)限，檔案行政管理部門(mén)通過(guò)實(shí)施適當(dāng)?shù)膽徒涫侄?，?lái)規(guī)范不端行為，強(qiáng)化法制意識(shí)。法國(guó)檔案法的重點(diǎn)部分是對(duì)于公共檔案和私人檔案的管理，其中更加注重私人檔案，對(duì)其的保管、登記、利用、拍賣(mài)、出口等方面做了詳細(xì)的規(guī)定，且充分尊重和保護(hù)私人檔案的隱私問(wèn)題。

4.宏觀調(diào)節(jié)不同。我國(guó)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義利益，重視的是檔案事業(yè)在社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步中的宏觀調(diào)節(jié)，因此，規(guī)定了我國(guó)檔案事業(yè)管理體制為集中式，保護(hù)檔案是每位社會(huì)成員應(yīng)盡的基本法律義務(wù)，以此來(lái)確保檔案的收集、整理、保管、利用等工作的正常開(kāi)展，保障檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。法國(guó)更強(qiáng)調(diào)私有制，重視私人利益，因此社會(huì)成員對(duì)于檔案應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù)沒(méi)有做具體的說(shuō)明，僅僅強(qiáng)調(diào)了檔案人員需要具備一定的保密意識(shí)，遵守基本職業(yè)道德規(guī)范，做好文件保密工作。

三、中法檔案法的具體內(nèi)容比較

從具體內(nèi)容來(lái)說(shuō)，中法兩國(guó)檔案法都對(duì)檔案定義、管理范圍、檔案工作地位檔案的開(kāi)放和利用、違法處罰、個(gè)人檔案方面都有所規(guī)定，且有所不同。

1.檔案的概念界定。兩國(guó)檔案法都在總則中對(duì)檔案下了法律定義。從內(nèi)涵上看，法國(guó)檔案法將檔案定義為“文件的組合”，我國(guó)檔案法用“歷史記錄”作為檔案的屬概念，我國(guó)對(duì)于檔案的定義體現(xiàn)了檔案的本質(zhì)屬性。從來(lái)源上看，法國(guó)規(guī)定為“任何自然人或法人，任何國(guó)家機(jī)關(guān)或組織，或任何私人機(jī)構(gòu)或部門(mén)在自身活動(dòng)中產(chǎn)生或收到的”，分為公共檔案和私人檔案，并有專(zhuān)門(mén)兩章對(duì)二者進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)規(guī)定是“國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中直接形成的”，并對(duì)檔案產(chǎn)生的時(shí)間、形式、價(jià)值做了說(shuō)明，對(duì)檔案的定義更全面、具體。

2.檔案法的管理范圍。我國(guó)檔案法更注重社會(huì)公共利益，雖將私人檔案納入管理范圍，在十六條和二十二條提到個(gè)人所有權(quán)檔案的相關(guān)權(quán)利，但對(duì)私人檔案并未有明確的定義和范圍界定。而法國(guó)檔案法中對(duì)檔案的管理規(guī)定，直接通過(guò)“公共檔案”和“私人檔案”兩章來(lái)展示，并大幅篇章強(qiáng)調(diào)了對(duì)私人檔案的管理。此外，我國(guó)檔案法確定了檔案管理機(jī)構(gòu)、檔案行政部門(mén)的職責(zé)和要求，而法國(guó)檔案法并未體現(xiàn)。

3.檔案的作用和檔案工作的地位。中法兩國(guó)檔案法都是為了檔案事業(yè)服務(wù)的，強(qiáng)調(diào)了檔案的重要性和檔案工作的意義所在。法國(guó)檔案法強(qiáng)調(diào)保管檔案從公共利益出發(fā)，是管理和證明自然人或法人權(quán)利的需要，也是研究歷史文獻(xiàn)的需要。此規(guī)定僅僅是對(duì)檔案價(jià)值的局部認(rèn)識(shí)，并沒(méi)有將檔案的重要性上升到國(guó)家利益層面。我國(guó)檔案法明確了各級(jí)人民政府對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，并將檔案工作列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將檔案事業(yè)作為社會(huì)主義事業(yè)重要組成部分，體現(xiàn)了國(guó)家的高度重視，規(guī)定具有首創(chuàng)性和唯一性。

4.檔案的開(kāi)放和利用。檔案的利用是檔案工作的最終目的所在，而檔案的開(kāi)放是公眾普遍利用的必然趨勢(shì)。在開(kāi)放年限上，兩國(guó)檔案法均有“滿(mǎn)30年開(kāi)放”的規(guī)定，但法國(guó)檔案法在涉及檔案隱私權(quán)方面要更加具體，根據(jù)檔案的種類(lèi)劃分明確了檔案的開(kāi)放年限：“個(gè)人醫(yī)療文件，滿(mǎn)150年；人事案卷，滿(mǎn)120年；司法事務(wù)相關(guān)文件，滿(mǎn)100年；個(gè)人情況材料，滿(mǎn)100年；私人生活訴訟文件，滿(mǎn)60年”，在執(zhí)行上更具特定性。我國(guó)檔案法在表述上含糊不清，用“少于”、“多于”、“不宜”等此類(lèi)詞語(yǔ)，過(guò)于籠統(tǒng)，概念不明確具體，執(zhí)行過(guò)程中針對(duì)性較低，透明度欠缺，權(quán)威性不強(qiáng)。在檔案的利用方面，法國(guó)的利用意識(shí)較高，“滿(mǎn)三十年或滿(mǎn)下述第七條規(guī)定的特別期限，均可自由查閱”，“查閱這些文件，除非有明文規(guī)定須經(jīng)行政部門(mén)批準(zhǔn)外，都不受任何限制”，說(shuō)明法國(guó)最大限度地對(duì)檔案進(jìn)行開(kāi)放、利用。且利用手續(xù)簡(jiǎn)單，只需證實(shí)其真實(shí)身份便可免費(fèi)查閱檔案。我國(guó)檔案利用環(huán)節(jié)較薄弱，開(kāi)放期限的不確定阻礙了檔案的高效利用，同時(shí)利用需要持有合法證明，開(kāi)具介紹信，手續(xù)較繁瑣，這一無(wú)形城墻將公眾拒之門(mén)外。在利用收費(fèi)方面，法國(guó)實(shí)行查閱免費(fèi)，只在復(fù)制、縮微等過(guò)程中收取很低的成本費(fèi)。[3]我國(guó)則是收費(fèi)不低，且對(duì)本國(guó)和外國(guó)公民標(biāo)準(zhǔn)不一。但我國(guó)檔案法明確了檔案的公布權(quán)和檔案的出版發(fā)行問(wèn)題，這是法國(guó)檔案法所沒(méi)有的。

5.私人檔案的規(guī)定。在定義上，我國(guó)尚未明確，只有相關(guān)條款提及：“集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。”法國(guó)檔案法指明了私人檔案的概念，包括“任何自然人或法人，或任何私人機(jī)構(gòu)和部門(mén)，在自身活動(dòng)中產(chǎn)生或收到的文件整體”，對(duì)私人檔案所有權(quán)有所明確。在征集上，法國(guó)實(shí)行移交、捐贈(zèng)、寄存和購(gòu)買(mǎi)等方式，同時(shí)政府行為和法律規(guī)定起到一定作用。我國(guó)采取捐贈(zèng)、收購(gòu)、征購(gòu)和寄存的方式，國(guó)家鼓勵(lì)私人捐贈(zèng)，但政府參與的力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在保管方面，法國(guó)實(shí)行報(bào)告制度、登記制度、禁止擅自出口制度、建議幫助制度，對(duì)私人檔案的登記、鑒定、銷(xiāo)毀等一系列管理過(guò)程做了詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)檔案法僅有第十六條中提及：“檔案所有者妥善保管”、“嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，由國(guó)家行政管理部門(mén)代為保管”，保管制度相當(dāng)薄弱。在利用方面，法國(guó)檔案法明令規(guī)定，“一般私人檔案，滿(mǎn)30年可自由查閱”，涉及醫(yī)療、人事、訴訟方面在規(guī)定的時(shí)限期滿(mǎn)也可利用。我國(guó)檔案法僅規(guī)定“享有優(yōu)先利用權(quán)”，較為原則性，缺乏操作性，需要完善。

6.違法的處罰手段。中法兩國(guó)檔案法都有專(zhuān)門(mén)的一章規(guī)定違法的具體懲處條款。我國(guó)檔案法采用行政處罰和刑事處罰為主，經(jīng)濟(jì)處罰為輔的手段，確定了實(shí)行處罰權(quán)利的主體為“縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)”，列舉了8種具體的違法行為，罰款數(shù)額方面，在《檔案法實(shí)施辦法》中有所列出，且單獨(dú)規(guī)定了對(duì)“攜運(yùn)禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的”責(zé)任人的處罰問(wèn)題。法國(guó)檔案法采用經(jīng)濟(jì)處罰與刑事處罰相結(jié)合，對(duì)于適用的刑法和檔案法的具體條款以及對(duì)應(yīng)的罰款數(shù)額進(jìn)行了詳細(xì)的描述，以期對(duì)刑法進(jìn)行補(bǔ)充并具體明晰地執(zhí)行，但對(duì)處罰的執(zhí)行主體并未明確規(guī)定。[4]

四、對(duì)于中法檔案法比較的啟示

法國(guó)的立法、執(zhí)法有著長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)和豐富的法治經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于私人檔案管理?xiàng)l款篇幅大，違法懲處規(guī)定詳細(xì)，依法管理檔案事業(yè)方面是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。[5]我國(guó)檔案立法工作應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，規(guī)范有缺失和不準(zhǔn)確的方面，增加和修改相關(guān)條款，如增加關(guān)于電子文件的檔案法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法律責(zé)任和懲處措施中不準(zhǔn)確的條款進(jìn)行修改。私人檔案管理方面，借鑒法國(guó)《檔案法》的檔案分類(lèi)方法、私人檔案登記制度、國(guó)家優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)制度和有償留置權(quán)制度。[5]檔案立法需要注重實(shí)踐性，也要加大執(zhí)法力度，提高立法的透明度和民主性，保證檔案執(zhí)法的明確性和可操作性，保證我國(guó)檔案事業(yè)健康、規(guī)范發(fā)展。我們相信，在尊重傳統(tǒng)、國(guó)情、文化觀念的基礎(chǔ)上，汲取、借鑒外來(lái)檔案法文化中的有益經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的檔案立法定能走出一條理性之路，檔案工作也能發(fā)展得越來(lái)越好。（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 曹宇.中國(guó)與澳大利亞《檔案法》比較研究[J].蘭臺(tái)世界，2011，08：12-13.

[2] 郭嗣平.中、芬、法三國(guó)檔案立法比較研究[J].中國(guó)檔案，1997，05：11-13.

[3] 洪瑤.中法檔案開(kāi)放和利用比較與借鑒[J].辦公室業(yè)務(wù)，2013，05：69-70.

[4] 張關(guān)雄.中法俄三國(guó)檔案立法之比較[J].湖南檔案，1998，02：40-41.

[5] 許慶蘭.中、法私人檔案管理制度比較研究[J].黑龍江檔案，2014，03：19-21.