村集體建設(shè)用地入市調(diào)查報(bào)告

張譯之　劉思夢

摘要：黨的十七屆三中全會明確提出要逐步縮減征地范圍，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，并且要求建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村在汶川地震災(zāi)后重建過程中，進(jìn)行了以農(nóng)民為主體自主整理集體用地，跨縣出讓用地指標(biāo)，直接拍賣集體建設(shè)用地的改革措施。文章選取金陵村二組為樣本，結(jié)合實(shí)地調(diào)查，了解了該村農(nóng)地入市的發(fā)展歷程，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，剖析了農(nóng)地入市存在的問題及問題成因，并提出了相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：金陵村；集體建設(shè)用地；農(nóng)地入市；措施建議

在現(xiàn)行的《土地管理法》中，國有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地，其中包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)出來。政府低價從農(nóng)民手中收購?fù)恋?，通過“招—拍—掛”的形式，把土地炒到天價，從而獲得高額報(bào)酬，農(nóng)民卻并沒有從土地的增值價值中獲得實(shí)惠；另一方面，通過宏觀調(diào)控的方式抑制房價的呼聲越來越高。因此，逐漸放開農(nóng)地入市政策，允許集體建設(shè)用地直接入市，是推進(jìn)我國土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號文件提出，要加快引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。這一舉措旨在通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產(chǎn)要素，優(yōu)化土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)地入市的發(fā)展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標(biāo)，直接拍賣集體建設(shè)用地的改革措施出發(fā)探討其農(nóng)地入市的發(fā)展過程，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)問題和建議。

一、金陵村二組農(nóng)地入市的現(xiàn)狀

四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達(dá)282.4畝。當(dāng)?shù)乩习傩帐杖雭碓粗饕糠N地，沒有工業(yè)或農(nóng)業(yè)上的大型支柱產(chǎn)業(yè)。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務(wù)工人員較多，承包地大多閑置或贈予他人耕種。由此一來，該村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災(zāi)區(qū)之一，房屋受損嚴(yán)重，對重建工作提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。災(zāi)后重建過程中，大多數(shù)村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長積極爭取到了整理土地出讓指標(biāo)的試點(diǎn)機(jī)會。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區(qū)金陵花園僅占地40多畝，節(jié)約出110畝集體建設(shè)用地。農(nóng)民住進(jìn)了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復(fù)墾為耕地。為了金陵村二組未來經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和增加收入來源，組長決定僅賣掉節(jié)約出的110畝集體建設(shè)用地中的約76畝地，以15萬元/畝的價格賣給成都市溫江區(qū)用于還債，剩下的約34畝用地指標(biāo)借成都市進(jìn)行集體建設(shè)用地直接入市拍賣的試驗(yàn)機(jī)會在成都市產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌出讓。這塊地以44.2萬元/畝的價格成功出讓，土地使用權(quán)出讓期限40年，土地將用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老。在金陵村實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市的過程中，合法擁有建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)戶和村組集體聯(lián)合，與有意的社會投資方締約，在確保先為農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動。這與十七屆三中全會的土地制度改革綱領(lǐng)相一致。

二、金陵村農(nóng)地入市經(jīng)驗(yàn)

（一）合理分配入市收益，全面保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益

災(zāi)后，農(nóng)民不僅住進(jìn)了寬敞明亮的新家，土地流轉(zhuǎn)收益中扣去各種稅費(fèi)的大部分款項(xiàng)都分配到農(nóng)民手中，小部分用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。金陵村二組在集體建設(shè)用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補(bǔ)貼給失地農(nóng)民，另一部分用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老，增加社會福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且整理復(fù)墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進(jìn)行了調(diào)節(jié)分配，承包地又重新回到農(nóng)民手中，并且完成了承包地的確權(quán)頒證工作。相比于原有的征地制度，農(nóng)民的權(quán)益更大程度上得到了保障。農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中，掌握了自主權(quán)，自覺自愿參與了集體決議，與政府公平“對話”，兩者之間的矛盾均在過程中內(nèi)化。政府及社會企業(yè)均從此次農(nóng)地入市中獲益，農(nóng)民更是成為土地入市流轉(zhuǎn)最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設(shè)用地入市使得土地資源的配置效率和價值大大提高。一是整理節(jié)約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。新增了較多可供進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營管理的土地，有效促進(jìn)了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并逐步形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。二是土地和房屋的增值吸引越來越多有實(shí)力的企業(yè)及社會資本的投資，帶動了當(dāng)?shù)氐姆?wù)業(yè)、旅游業(yè)及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)機(jī)會，吸引一部分轉(zhuǎn)移到城市的勞動力回流農(nóng)村，一定程度上緩解了農(nóng)村勞動力缺乏的現(xiàn)象。三是耕地并沒有完全消失，使得農(nóng)民有地可種，排除了長期依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣的集體建設(shè)用地發(fā)展起來也將給村民帶來醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創(chuàng)造了更大的價值。

（三）加強(qiáng)基層民主建設(shè)，給農(nóng)民以充分的自主權(quán)

金陵村二組之所以能順利將集體建設(shè)用地成功入市拍賣，最重要的原因就是以農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上建立合理可行的入市機(jī)制。同時，政府部門注重加強(qiáng)基層民主建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予正確的宣傳、引導(dǎo)和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對稱的現(xiàn)象，村民較高程度上實(shí)現(xiàn)了自治。這為農(nóng)地入市的順利進(jìn)行奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（四）明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度

農(nóng)地入市涉及諸多方面的問題，是一個極其復(fù)雜的過程。在重新整理分配土地的過程中，確定土地產(chǎn)權(quán)是非常重要的環(huán)節(jié)。首先，需要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)。其次，登記和整理集體土地所有權(quán)，登記各個地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準(zhǔn)備工作才能為土地交易入市打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）規(guī)范農(nóng)地入市的形式和程序

參照國有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓的法定形式，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和轉(zhuǎn)租，對于涉及商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目的用地要求通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權(quán)。為了減少村干部和有關(guān)政府濫用職權(quán)謀取私利，強(qiáng)拆強(qiáng)流轉(zhuǎn)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的想象發(fā)生，規(guī)范農(nóng)地入市程序，所有流程按照規(guī)定簽訂相關(guān)合同并辦理登記確認(rèn)手續(xù)。這個過程強(qiáng)調(diào)公開、民主。

三、存在問題

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是解決當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用效率低和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大勢所趨。但是，目前我國發(fā)展農(nóng)地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問題和挑戰(zhàn)。筆者通過對金陵村的調(diào)查，并結(jié)合我國農(nóng)地入市的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了以下兩個方面的問題。

（一）社會保障體系不完善，失地農(nóng)民的長期生存問題有待解決

農(nóng)地入市必然會減少耕地面積，使農(nóng)民完全或部分地離開長期賴以生存的土地，要解決農(nóng)地入市之后遺留下來的農(nóng)民長期生存問題，這就要求有健全完善的社會保障體系為農(nóng)民提供一定的生活保障。在我國農(nóng)村社會保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農(nóng)民的社會保障工作成為亟需解決的問題。雖然，金陵村二組將整理出來的約34畝的土地拍賣出讓，吸引社會資本發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，但是，社會資本投資必定要求一定的利潤回報(bào)，這可能會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，不能從真正意義上給農(nóng)民提供合理有效的生活和養(yǎng)老保障。

（二）農(nóng)地入市事后監(jiān)督體系不健全

農(nóng)地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規(guī)并不完善，而且土地管理部門對土地的監(jiān)督管理大多在土地開發(fā)利用之前，對土地開發(fā)利用之后的監(jiān)督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設(shè)用地入市之后，如何結(jié)合實(shí)際情況發(fā)展創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和增加農(nóng)民勞動力價值的產(chǎn)業(yè)？農(nóng)地入市后，農(nóng)村的土地被大量的開發(fā)利用，土地價值實(shí)現(xiàn)較大程度的增長，土地增值在給農(nóng)村帶來巨大利益的同時，也將伴隨城鄉(xiāng)土地價格新的不均衡現(xiàn)象的發(fā)生。如何減小土地交易的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定土地交易價格？如何避免農(nóng)地入市事前、事中及事后信息不對稱和新一輪“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生？這些問題的出現(xiàn)都將成為阻礙農(nóng)地入市可持續(xù)發(fā)展的隱患。解決農(nóng)地入市事后的一系列問題需要健全的土地監(jiān)督管理措施，顯然目前我國相關(guān)的法律法規(guī)不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問題。

四、結(jié)論

本文通過對四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組集體建設(shè)用地直接入市的情況進(jìn)行分析闡述，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，提出了存在的問題。總的來說，相對于土地征用而言，農(nóng)地入市充分發(fā)揮市場作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒有嚴(yán)格規(guī)范的制度保駕護(hù)航，農(nóng)地入市發(fā)揮的作用將十分有限。為了充分發(fā)揮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)，在考慮農(nóng)地入市內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)完善農(nóng)地入市的調(diào)控制度：一是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，完善農(nóng)村社會保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競爭機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村土地價格，發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)行業(yè)，分散農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中可能遭遇到的風(fēng)險(xiǎn)；三是修改《土地管理法》，完善農(nóng)地入市的配套立法，進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度，形成規(guī)范的農(nóng)地入市的程序。

總而言之，通過一系列措施的落實(shí)，土地管理制度的不斷改善，農(nóng)地入市一定會為農(nóng)村土地問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的局面，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展社會主義新農(nóng)村的新動力。

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（作者單位：吉林大學(xué)）