城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙及實(shí)現(xiàn)路徑

劉衛(wèi)紅

摘要：在我國，城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)融合，包括制度融合和市場融合。城鄉(xiāng)一體化是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化中后期的必然要求，是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，是維護(hù)社會公平的重要保證，也是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。現(xiàn)階段，二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化是重要抓手。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；二元結(jié)構(gòu)；制度創(chuàng)新；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；城鎮(zhèn)化

城市與農(nóng)村這兩大經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)從相互對立、相互隔離到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體成為人類社會發(fā)展的總趨勢。十七大指出：到2020年，基本形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。十八大進(jìn)一步指出：要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。標(biāo)志著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已成為國家戰(zhàn)略。

一、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義

（一）內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化是我國在20世紀(jì)80年末提出的一個概念，是指把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)相互融合、互為資源、互為市場、互相服務(wù)，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。從總體目標(biāo)看：破除舊有的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，形成平等、開放、融合、功能互補(bǔ)，讓農(nóng)民與市民共享現(xiàn)代文明成果的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。從發(fā)展戰(zhàn)略看：摒棄城鄉(xiāng)差別發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。從發(fā)展體制看：消除城鄉(xiāng)分割的二元體制，賦予農(nóng)民公平的國民待遇、平等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會。從發(fā)展機(jī)制看：改變以往農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村奉獻(xiàn)城市的單向發(fā)展機(jī)制，建立以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的發(fā)展新機(jī)制。從發(fā)展重點(diǎn)看：解決三農(nóng)問題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)民公共服務(wù)和社會保障。從發(fā)展內(nèi)容看：城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化是前提，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化是關(guān)鍵，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化是基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是基本目標(biāo)，城鄉(xiāng)市場體系一體化是根本動力，城鄉(xiāng)社會管理一體化是保障。

城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)融合，包括市場融合與制度融合，通過打破二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度相互統(tǒng)一、生產(chǎn)要素開放互動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)密切、公共服務(wù)資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施無縫對接、城鄉(xiāng)空間布局合理，城市和農(nóng)村居民在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活質(zhì)量大體趨于相同，最終形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化既是一個動態(tài)的發(fā)展過程，也是城鄉(xiāng)關(guān)系演變的最終目標(biāo)。

（二）城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)意義

1. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中后期的必然要求

十六屆四中全會明確提出“兩個趨向”的重要論斷，即“縱觀一些工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨向，在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反補(bǔ)農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶普遍性的趨向?！碑?dāng)前我國經(jīng)濟(jì)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，國際經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)化中期將是由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段，社會階層多元化，社會矛盾復(fù)雜化，如果及時扶持農(nóng)業(yè)，工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村就會協(xié)調(diào)發(fā)展，就能順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化；如果繼續(xù)忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村，就會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)萎縮，城鄉(xiāng)差距拉大，貧富懸殊，社會矛盾加劇，甚至出現(xiàn)動蕩和倒退。

2. 保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力

當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的融合與發(fā)展，促進(jìn)資源要素的流動，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。沿用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“木桶理論”，補(bǔ)足最大短板能夠發(fā)揮最大的邊際效用，對中國而言，城市化過程中被“忽視”的農(nóng)村是最大的短板，是最大的結(jié)構(gòu)失衡，最大的發(fā)展問題，短板就是最大的發(fā)展?jié)摿?。?shí)踐證明，一個地方的區(qū)域競爭實(shí)力，既取決于城市，也依賴于農(nóng)村，沒有城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合實(shí)力的整體提升，其區(qū)域競爭力必然受到嚴(yán)重影響。

3. 促進(jìn)公平正義的重要保證

目前城鄉(xiāng)發(fā)展很不平衡，不僅表現(xiàn)在表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)，一直維持在3：1，而且體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、教育、社保、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的巨大差異，究其原因主要是制度造成的，因?yàn)橹贫炔黄降葘?dǎo)致農(nóng)民發(fā)展權(quán)利不平等、發(fā)展機(jī)會不平等，違背了公平正義原則。制度公平是最大的公平。城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)是城鄉(xiāng)居民權(quán)利的一體化、發(fā)展機(jī)會的一體化，解決農(nóng)民事實(shí)上長期處于“二等公民”地位的問題，真正獲得憲法賦予的公民權(quán)利，給農(nóng)民完全的國民待遇、平等的發(fā)展機(jī)會和獲得同樣的利益。以此維護(hù)社會公平正義、緩解社會矛盾與沖突。

4. 解決“三農(nóng)”問題的根本出路

城鄉(xiāng)一體化核心是解決三農(nóng)問題。長期以來，我國政府一直重視“三農(nóng)”問題，但“三農(nóng)”問題依然是制約中國全面建設(shè)小康、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的難題。主要原因是，過去解決“三農(nóng)”問題的思路更多地注重于在農(nóng)村內(nèi)部考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，把“三農(nóng)”問題單獨(dú)研究，因而實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的良性轉(zhuǎn)換與互動?！叭r(nóng)”問題表面上看是農(nóng)村問題，實(shí)際上解決這一問題，不能單靠農(nóng)村自身，必須在城市與農(nóng)村的互動中逐步解決，跳出“以農(nóng)言農(nóng)”的傳統(tǒng)思路，統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，通過城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，建立城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。改革舊的城鄉(xiāng)關(guān)系，建立新的城鄉(xiāng)關(guān)系，從政策性調(diào)整階段，進(jìn)入制度性建設(shè)階段，這是解決我國“三農(nóng)”問題的總體思路。

二、二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)一體化的主要障礙

當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)具備了一定的條件：理念認(rèn)識的提升，政策的推動、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化的加快以及各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是十八屆三中全會明確指出，二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

（一）我國二元結(jié)構(gòu)的形成與特點(diǎn)

“二元結(jié)構(gòu)說”是劉易斯提出的。二元結(jié)構(gòu)是指發(fā)達(dá)的現(xiàn)代工業(yè)部門與落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門并存的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。一般來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自然而然地形成了現(xiàn)代工業(yè)部門與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的差距。我國二元結(jié)構(gòu)形成于農(nóng)業(yè)全面支持工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割制度。新中國成立后的很長一段時間，我國實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的城市主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，這種“重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生的根本原因是：新中國成立之初一窮二白的國力與必須快速推進(jìn)工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)矛盾。新中國成立之初，我國是一個生產(chǎn)力發(fā)展水平極端落后的農(nóng)業(yè)大國，不但經(jīng)濟(jì)貧窮落后，而且面臨以美國為首的西方國家的經(jīng)濟(jì)封鎖和朝鮮戰(zhàn)爭以及臺海局勢的壓力，能否迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)乎國家的生死存亡。而在當(dāng)時看來，實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化，幾乎是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擺脫貧窮的代名詞，特別是重工業(yè)的發(fā)達(dá)被當(dāng)作國家富強(qiáng)的標(biāo)志，由此確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。但是發(fā)展重工業(yè)要求國家具有相當(dāng)高的資本積累和資本動員能力，當(dāng)時的蘇聯(lián)在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的成功，給了中國強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。為了快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化（尤其是重工業(yè)化），復(fù)制了蘇聯(lián)模式，國家建立了一套完備的城鄉(xiāng)二元體制，主要通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換、農(nóng)業(yè)合作化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和戶籍管理等一系列城鄉(xiāng)關(guān)系的政策與制度，這些制度形成了一個相互支撐、互為補(bǔ)充的完備的剛性制度體系，確保了農(nóng)業(yè)對工業(yè)、鄉(xiāng)村對城市長期而巨大的貢獻(xiàn)，且這種犧牲農(nóng)業(yè)的行為被制度和法律不斷固化。

首先，二元結(jié)構(gòu)是制度變遷的產(chǎn)物。二元結(jié)構(gòu)是所有國家在發(fā)展過程中都出現(xiàn)的問題，市場成長、分工深化是城鄉(xiāng)分離、二元結(jié)構(gòu)的主要原因。馬克思總結(jié)了人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，指出城鄉(xiāng)分離是歷史的產(chǎn)物，是生產(chǎn)力不斷發(fā)展的結(jié)果，隨著人類社會經(jīng)濟(jì)的繁榮，城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系也會逐漸由對立走向融合。但我國的二元結(jié)構(gòu)內(nèi)生于我國的經(jīng)濟(jì)社會制度，所以具有超強(qiáng)的穩(wěn)定性。一系列制度和政策阻礙了我國“三農(nóng)”的發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離和分割的局面日益加深。

其次，是“雙二元結(jié)構(gòu)”。我國的二元結(jié)構(gòu)既包括一般意義上的現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，又包括城市社會與農(nóng)村社會長期分割的二元社會結(jié)構(gòu)：兩種不同的戶籍制度；兩種不同的資源配置制度；兩種不同的社會身份。城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會群體，享受不同的社會待遇和發(fā)展機(jī)會。改革開放30多年來，農(nóng)民仍然不能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素不能平等交換，城鄉(xiāng)公共資源不能均衡配置，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不能均等享受。我國城鄉(xiāng)分割的程度和影響比其他發(fā)展中國家要大得多。

（二）我國二元結(jié)構(gòu)的深化

城鄉(xiāng)二元體制從歷史的角度看，對奠定國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，特別是國家工業(yè)化的快速起步和工業(yè)體系的建立，甚至強(qiáng)大的國防建設(shè)，都起了巨大的作用，這是當(dāng)時歷史條件下的不二選擇。但是隨著歷史的推進(jìn)，我們面臨的發(fā)展形勢和任務(wù)發(fā)生了重大變化，改革開放以后，很多領(lǐng)域都得到了改革，但城鄉(xiāng)二元體制沒有根本改變，而且隨著市場機(jī)制的引入，市場競爭進(jìn)一步加劇了強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”，加速了農(nóng)村要素向城市的流動，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大，加劇了本來就存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種二元結(jié)構(gòu)在制度和市場的雙重影響下得以續(xù)存和強(qiáng)化。有學(xué)者把改革開放前因政府行政干預(yù)和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)政策導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)稱之為“行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)”，把改革開放后由于社會資源重新積聚所帶來的城鄉(xiāng)斷裂稱為“市場主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)”。 我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了一個從差距趨向縮小到又不斷擴(kuò)大、二元結(jié)構(gòu)逐漸固化的階段。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化和強(qiáng)化表現(xiàn)在三個方面：第一、城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化水平。2014年，中國第二、三產(chǎn)業(yè)所占GDP的比重已經(jīng)接近90%，但城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貐s只有54%，而且還包括2.6億農(nóng)民工。城鄉(xiāng)融合速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化發(fā)展速度，有很大一部分人不能充分分享工業(yè)化帶來的好處。第二，城鄉(xiāng)收差距持續(xù)擴(kuò)大趨勢沒有根本改變。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得1978～1984年城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)縮小趨勢，但此后，改革重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)民收入增長率下降，甚至出現(xiàn)了1989年的絕對負(fù)增長，此后 城 鄉(xiāng) 收 入 差 距 持 續(xù) 擴(kuò) 大，一直保持在3：1。第三，城鄉(xiāng)要素不平等交換。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，城市和工業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益明顯高于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在市場自發(fā)作用下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本已相對缺乏的土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素會迅速向工業(yè)和城市流動，特別是向大城市聚集。要素的不平等交換是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后的重要原因，也是城鄉(xiāng)利益不均等的突出表現(xiàn)。因此，靠工業(yè)化發(fā)展的自發(fā)力量不僅難以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而會加劇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展。實(shí)際上，近年來我國凸顯的“三農(nóng)”問題，就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷深化累積的結(jié)果。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，已成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大障礙。厲以寧指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有兩大支柱：政企不分和產(chǎn)權(quán)不清晰的國有企業(yè)體制，以及城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素分割和農(nóng)民沒有明確產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)二元體系。改革開放后的前 30年，我們著重于國有企業(yè)體制的改革，這一改革在30年內(nèi)取得了顯著的成就，盡管國企體制改革中還有一些遺留問題需要繼續(xù)解決，但大勢已定，改革已不可逆轉(zhuǎn)。今后30 年，改革的重點(diǎn)將是城鄉(xiāng)二元體制，通過城鄉(xiāng)二元體制改革而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國繼國企改革之后另一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)體制改革。

三、城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)路徑

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，包括改革和發(fā)展兩大主題，在改革中發(fā)展，在發(fā)展中改革，這既需要政府的力量，又需要市場的力量。

（一）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)一體化核心是解決“三農(nóng)問題”，立足于農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。我國經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中后期階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期。然而，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)還基本上處于以“一家一戶”為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、物質(zhì)裝備水平不高、科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣能力較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)要素持續(xù)流失、農(nóng)村勞動力素質(zhì)不斷下降，農(nóng)業(yè)“兼業(yè)化”、農(nóng)村“空心化”、農(nóng)民“老齡化”日益突出。十八大提出“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”是基于當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實(shí)國情提出的，旨在推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

相對于過去的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系在“經(jīng)營規(guī)?！鄙希油怀錾a(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?；“生產(chǎn)過程”中，更加追求生產(chǎn)工藝與流程的標(biāo)準(zhǔn)化；“產(chǎn)業(yè)鏈條”上，更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的拓展延伸；“生產(chǎn)組織”上，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)的社會化。其基本特征集中體現(xiàn)在集約化、專業(yè)化、組織化、社會化。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重點(diǎn)如下。

1. 培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

在農(nóng)戶經(jīng)營的基礎(chǔ)上，推進(jìn)家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展，促進(jìn)各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷成長壯大。包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作組織、龍頭企業(yè)等。充分發(fā)揮各類主體的比較優(yōu)勢和功能定位。專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場具備適度規(guī)模、家庭經(jīng)營、集約生產(chǎn)的特點(diǎn)，決定了其主要形成在二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，勞動力轉(zhuǎn)移比較充分、農(nóng)村要素市場發(fā)育良好的地區(qū)，功能作用體現(xiàn)在通過從事種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)，為生活消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)提供初級農(nóng)產(chǎn)品和加工原料，發(fā)揮對小規(guī)模農(nóng)戶的示范效應(yīng)。農(nóng)民合作社具有帶動散戶、組織大戶、對接企業(yè)、聯(lián)結(jié)市場的功能，應(yīng)成為引領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場的主要經(jīng)營組織，發(fā)揮其提高農(nóng)民組織化程度的作用。龍頭企業(yè)集成資金、 技術(shù)、人才、設(shè)備等方面的比較優(yōu)勢，適合在產(chǎn)中服務(wù)和產(chǎn)后領(lǐng)域發(fā)揮功能作用。在產(chǎn)中主要為農(nóng)戶提供各類生產(chǎn)性服務(wù)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)資服務(wù)、金融服務(wù)、品牌宣傳、新品種試驗(yàn)示范、基地人才培訓(xùn)等方面。在產(chǎn)后主要開展農(nóng)產(chǎn)品加工和市場營銷，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值。

2. 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

從國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，凡是農(nóng)業(yè)發(fā)展水平領(lǐng)先的國家和地區(qū)，基本上都走過了土地規(guī)模經(jīng)營的道路。規(guī)模經(jīng)營有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加快科技普及、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、促進(jìn)農(nóng)民增收。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系核心是循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營重點(diǎn)要解決：一是承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。在法律上賦予土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書，從法律上確定農(nóng)民土地承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)主體地位，如果確權(quán)不到位，規(guī)模經(jīng)營就成了空談。對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置，建立明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新型農(nóng)村用地制度。二是要建立土地流轉(zhuǎn)市場。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場競爭力。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是有成效，但也存在土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題，主要表現(xiàn)為“四多四少”：口頭協(xié)議多、書面合同少；低報(bào)酬流轉(zhuǎn)多、高報(bào)酬流轉(zhuǎn)少；村內(nèi)組內(nèi)流轉(zhuǎn)多，跨村跨組流轉(zhuǎn)少；自發(fā)流轉(zhuǎn)多，中介引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少。要建立完善縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。要抑制工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)可能帶來的“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，不管哪類主體都不可能包攬農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的每一個鏈條或環(huán)節(jié)，其經(jīng)營都有賴于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的支持。下一步，政策要聚焦在多元化多類型的服務(wù)主體、經(jīng)營性服務(wù)的突出短板、農(nóng)民歡迎的服務(wù)模式上。在主體培育上，要把農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)、農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)、農(nóng)技服務(wù)公司、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、資金互助合作社等納入政策支持范圍，作為各級政府加強(qiáng)社會化服務(wù)的重要抓手。在服務(wù)領(lǐng)域上，要拉長產(chǎn)后服務(wù)這一短板，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏、包裝、品牌創(chuàng)立和宣傳、農(nóng)業(yè)綜合信息提供、金融保險(xiǎn)等服務(wù)領(lǐng)域。在服務(wù)模式上，要挖掘?qū)嵺`中農(nóng)民最喜歡、生命力最強(qiáng)、成本最低的服務(wù)模式，重點(diǎn)發(fā)展 “公共服務(wù)機(jī)構(gòu)+農(nóng)資農(nóng)技服務(wù)公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)民專業(yè)合作組織+社會化服務(wù)組織+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶+基地”、“農(nóng)資經(jīng)營公司+農(nóng)戶+基地” 等服務(wù)模式，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的社會化服務(wù)。

（二）制度創(chuàng)新是關(guān)鍵

制度改革是連接城鄉(xiāng)的橋梁。通過制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)市場特別是要素市場統(tǒng)一。

1. 戶籍制度創(chuàng)新，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力自由流動

現(xiàn)行的戶籍制度，是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要而建立的。1958年發(fā)布了《中華人民共和國戶口登記條例》，不允許農(nóng)民自由進(jìn)城，同時戶籍制度與就業(yè)、教育、社會保障等社會福利緊密掛鉤，形成戶口歧視，造就了城市特權(quán)人口。改革開放以后，城市的大門逐漸打開。特別是2014年7月30日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式發(fā)布，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?！边@標(biāo)志著我國實(shí)行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺?？梢哉f，此次戶改的真正意圖是有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。但是身份上的城鄉(xiāng)一體化僅僅是邁出了第一步，戶籍改革仍然是一個艱難的過程，更多人對戶籍改革的期待，一是剝離附加在戶籍上的社會福利。戶籍就是一張居住地登記的憑證，不應(yīng)該與很多福利緊密相連，不論在哪個地方，都能享受基本公共服務(wù)。二是戶籍制度改革的終極目標(biāo)是人人享有自由遷徙的權(quán)利，自由遷徙是雙向的，但城里人是難以鄉(xiāng)農(nóng)村流動的，因?yàn)槌抢锶艘@得農(nóng)村的房產(chǎn)才能在農(nóng)村落戶。所以戶籍制度改革，涉及多方面的改革，其中土地制度就是不得不跨越的坎。

2. 土地制度創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

土地制度改革是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化制度改革的核心內(nèi)容。我國現(xiàn)行的土地制度是城鄉(xiāng)分治，在土地所有權(quán)上是國有和集體所有權(quán)并存，農(nóng)村的耕地和建設(shè)用地是集體所有，城市建設(shè)用地是國有，集體土地不上市交易，國有土地可以通過招拍掛的方式進(jìn)入市場交易。征地制度改革、農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市、宅基地改革將構(gòu)成未來深化土地管理制度改革的主體。改革的“三條底線”，就是公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能破、農(nóng)民權(quán)益不能受損。從征地制度改革看，征地制度是政府配置資源的典型表現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化過程中，城市擴(kuò)張要占用農(nóng)地，城市建設(shè)的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，于是征地成為各級政府的頭等大事，征地引發(fā)的社會矛盾，越來越突出。征地制度改革的方向是除了最必要的公益用地之外，政府退出征地，讓農(nóng)民成為受益主體和市場決定土地供應(yīng)，并以土地市場價(jià)值作為征地的補(bǔ)償依據(jù)。除對征收集體土地進(jìn)行補(bǔ)償，要求對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。從農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地改革看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，要素市場才能真正的平等化，土地才能真正的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民才能在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中真正受益。從農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革看，在土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，需要穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)，這樣才能讓農(nóng)民吃一顆長效定心丸。在這個基礎(chǔ)上，要放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，并擴(kuò)大權(quán)能，賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能。從宅基地制度改革看，《決定》指出：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?？傊恋刂贫雀母锞褪且x予農(nóng)民極大的土地權(quán)利，最大限度地體現(xiàn)了保護(hù)農(nóng)民利益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

3. 金融體系創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展輸送“血液”

由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面對的是眾多分散的小規(guī)模農(nóng)戶和小企業(yè)，農(nóng)村貸款缺乏傳統(tǒng)意義上的抵押品，農(nóng)村信貸市場信息不充分，農(nóng)業(yè)面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)等因素，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨更高的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)普遍貸款難，農(nóng)村資金大量外流。農(nóng)村金融的特殊性，決定了需要有特殊的農(nóng)村金融服務(wù)，要建立符合農(nóng)業(yè)和農(nóng)民需求特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，農(nóng)村金融改革的目標(biāo)和重點(diǎn)是：一是建立多元化的農(nóng)村金融主體。農(nóng)村金融新體系既包括政策性銀行、商業(yè)性銀行、也包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款組織等民間非銀行機(jī)構(gòu)，還包括農(nóng)村保險(xiǎn)、擔(dān)保、征信、農(nóng)產(chǎn)品期貨等配套金融體系。為此，利率市場化改革有利于商業(yè)銀行的資金更多的傾向農(nóng)村。完善政策性金融，世界各國在金融都對農(nóng)業(yè)進(jìn)行政策性傾斜，不僅體現(xiàn)在低息貸款，更多體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，保險(xiǎn)品種覆蓋面很廣，還對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)戶向保險(xiǎn)公司投保，獲得政府的保費(fèi)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司也可以從政府獲得費(fèi)用補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，保險(xiǎn)公司又可以向再保險(xiǎn)公司進(jìn)行分保，以分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，再保險(xiǎn)公司又可以從政府獲得補(bǔ)貼和優(yōu)惠，這種網(wǎng)絡(luò)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系，大大提高了抗風(fēng)險(xiǎn)能力。農(nóng)村金融體系的構(gòu)建與政府政策密切相關(guān)，政府應(yīng)致力于建立有利的政策環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。比如近幾年鼓勵發(fā)展的村鎮(zhèn)銀行，政府可以適當(dāng)放松利率管制，加大對其稅收優(yōu)惠和財(cái)政扶持，降低市場準(zhǔn)入門檻。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品。農(nóng)村貸款難難在缺乏抵押，要積極探索創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)抵押等金融服務(wù)，制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施辦法。

（三）城鎮(zhèn)化是重要抓手

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，不僅要重視農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，而且要重視城鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的落腳點(diǎn)，城鎮(zhèn)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的牛鼻子。過去的城鎮(zhèn)化偏重速度，而不是注重質(zhì)量；城鎮(zhèn)化是典型的政府主導(dǎo)，而不是市場導(dǎo)向型；城鎮(zhèn)化是投資驅(qū)動，而不是消費(fèi)驅(qū)動；城鎮(zhèn)化是粗放的，而不是集約緊湊型的；城鎮(zhèn)化是大城市主導(dǎo)，而不是均衡發(fā)展；城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)二元分割型，而不是城鄉(xiāng)一體發(fā)展。走新型城鎮(zhèn)化道路，就是要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。

1. 核心是以人為本。城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。以人為核心就意味著不再像過去的造城運(yùn)動，而著重農(nóng)民的市民化，公共設(shè)施、公共服務(wù)的均等化，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。以人為本是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要問題。城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是社會結(jié)構(gòu)調(diào)整與進(jìn)步的過程。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

2. 大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展道路。樹立多元城市生態(tài)的理念。大城市有節(jié)約土地、勞動生產(chǎn)率高的優(yōu)勢，小城市有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本低、宜居條件好的優(yōu)勢。國際上，大多數(shù)國家是走以城市群為主體發(fā)展道路的，在積極發(fā)展大型城市的同時十分重視中小城市的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。比如，美國大概有50%以上的人居住在5萬人以下的小城市、小城鎮(zhèn)。目前德國的城鎮(zhèn)化率是97%，70%的人居住在小城鎮(zhèn)。德國小城鎮(zhèn)數(shù)量多且分布均勻，雖然規(guī)模不大但基礎(chǔ)設(shè)施完善，功能明確，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。這些小城鎮(zhèn)具有多種就業(yè)機(jī)會，便于居民自由選擇工作地點(diǎn)、住房、學(xué)校和其他文化服務(wù)設(shè)施。另外，小城鎮(zhèn)的通訊、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施條件與大都市相比差異很小，而且自然環(huán)境優(yōu)美，甚至具有大城市無法比擬的優(yōu)越性。

3. 產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合。產(chǎn)業(yè)是支撐，城市是載體，兩者相輔相成，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)吸納就業(yè)的能力，促進(jìn)勞動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。

4. 城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。即使將來我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，還有4.5億人生活在農(nóng)村。因此，城鎮(zhèn)化要帶動新農(nóng)村建設(shè)，而不能取代新農(nóng)村建設(shè)，搞所謂“去農(nóng)村化”。城鎮(zhèn)和農(nóng)村要和諧一體，各具特色，相互輝映，不能有巨大反差，也不能沒有區(qū)別，一些地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的某些“去農(nóng)村化”的做法，是不符合中國國情和現(xiàn)代化規(guī)律的。農(nóng)業(yè)的多功能性表明，農(nóng)業(yè)不僅能給人們提供一日三餐，還可以提供良好的生態(tài)環(huán)境。菜田本身就是綠地，稻田就是人工濕地。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)出現(xiàn)了“逆城市化現(xiàn)象”，人們尋求到農(nóng)村去居住，到郊區(qū)去度假，這其實(shí)是對農(nóng)業(yè)多功能性的認(rèn)同和田園生活的追求，城市和農(nóng)村功能不同但等值。

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（作者單位：中共婁底市委黨校）