對實(shí)施《中華人民共和國旅游法》的思考

單延芳

摘要：《中華人民共和國旅游法》于2013年10月1日正式頒布實(shí)施，被稱為中國旅游發(fā)展的里程碑。經(jīng)歷了黃金周市場的檢驗(yàn)，《旅游法》充分發(fā)揮了對旅游市場的規(guī)范指導(dǎo)作用，同時(shí)也存在一些不足和問題。本文通過分析中國《旅游法》實(shí)施后的效果，借鑒世界其他國家、地區(qū)的旅游法經(jīng)驗(yàn)，對旅游法的實(shí)施提出一些思考和建議。

關(guān)鍵詞：旅游法；透明度；實(shí)施細(xì)則；旅游執(zhí)法

醞釀了30年之久，歷經(jīng)三次審議的《中華人民共和國旅游法》終于在2013年4月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過 ，2013年10月1日正式施行?！堵糜畏ā芬唤?jīng)頒布實(shí)施便引起了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，特別是其頒布后正值國慶黃金周，隨之而來的各種熱議和評論應(yīng)接不暇。筆者通過百度搜索關(guān)鍵詞“旅游法”，找到的相關(guān)結(jié)果多達(dá)30，500，000個(gè)?？梢姟堵糜畏ā返纳鐣?huì)關(guān)注度非常高，社會(huì)各界對《旅游法》的相關(guān)內(nèi)容、產(chǎn)生的影響等方面展開了廣泛的探討，但多集中在對《旅游法》某些熱點(diǎn)話題的分散討論，缺乏系統(tǒng)深入的評述。筆者通過分析中國《旅游法》實(shí)施后的效果，借鑒世界其他國家、地區(qū)旅游法的經(jīng)驗(yàn)，對旅游法的實(shí)施提出幾點(diǎn)思考和建議。

一、構(gòu)建完善的旅游法律體系

（一）旅游立法相對滯后，旅游法律體系不健全

從現(xiàn)狀來看，我國的旅游法律體系建設(shè)初成規(guī)模，但作為基本法的《旅游法》在2013年才正式頒布實(shí)施，所以旅游行政法規(guī)、旅游部門規(guī)章等都是在沒有“統(tǒng)領(lǐng)”的情況下自行出臺，缺乏牢固的根基。其中一些法規(guī)和條例甚至出現(xiàn)重疊和矛盾，地方性旅游法規(guī)也由于缺乏基本法的約束和引導(dǎo)，立法水平參差不齊、內(nèi)容不一，難以實(shí)現(xiàn)跨省跨區(qū)域的合作。而在許多旅游發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，旅游法制建設(shè)基本都是依托旅游基本法出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。如日本1963年頒布的《旅游基本法》是日本戰(zhàn)后旅游發(fā)展的綱要，2007年修訂后的《推進(jìn)觀光立國基本法》成為指導(dǎo)日本旅游發(fā)展最根本的法律，其他相關(guān)的旅游法規(guī)完全圍繞基本法制定。前，我國根據(jù)《旅游法》的原則，相關(guān)部門應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對需要“立、改、廢”的規(guī)章制度和條例進(jìn)行一次全面修訂，與旅游法規(guī)定不一致的內(nèi)容要及時(shí)修改或者廢止，促使中國的旅游法制建設(shè)走上科學(xué)的發(fā)展軌道。

（二）盡快出臺相應(yīng)配套的法規(guī)及部門規(guī)章

目前我國的國家級旅游立法數(shù)量少、層次低。國務(wù)院頒布的旅游基本法一部，調(diào)整旅游關(guān)系的行政法規(guī)三部，國家旅游局頒布的旅游規(guī)章為六部。相關(guān)的其他法律法規(guī)雖然也制約著旅游業(yè)的眾多領(lǐng)域，而且數(shù)量較多，但這些法規(guī)并非完全針對旅游業(yè)所制定，不能有效解決旅游業(yè)的很多實(shí)際問題。如《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《民法通則》是保護(hù)旅游者權(quán)利的法規(guī)，但旅游者與普通消費(fèi)者相比具有獨(dú)特性，其權(quán)益的損害除了物質(zhì)利益外，精神權(quán)益也是不容忽視的，但依照現(xiàn)行法律卻無法實(shí)現(xiàn)旅游者精神權(quán)益的訴求。

二、提高透明度，加強(qiáng)旅游行業(yè)誠信建設(shè)

（一）決策過程的透明度

《旅游法》第35條規(guī)定“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益?！?該規(guī)定意味著旅行社團(tuán)隊(duì)游中“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”被明文禁止，目前各大旅行社的行程報(bào)價(jià)都有所上漲，這被視為旅游價(jià)格水平的理性回歸，長遠(yuǎn)來看對改善旅游環(huán)境、提升旅游的品質(zhì)起到很好的促進(jìn)作用。但也有公眾質(zhì)疑：旅游價(jià)格的上漲看似合理，但上漲的幅度如何確定？會(huì)不會(huì)存在旅游行業(yè)內(nèi)的投機(jī)性經(jīng)營行為？這些質(zhì)疑反映了決策過程透明度不高所帶來的信用問題。只有公眾知曉和參與決策，才可能避免猜疑和不信任，有利于政府、企業(yè)、旅游者之間建立信任關(guān)系。所以旅行社在執(zhí)行價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)時(shí)重心不是“怎么漲價(jià)”而是突出“怎么向旅游者闡明價(jià)格的合理性”，而且“合理的價(jià)格”并不等同“全包價(jià)”，旅游者有自行選擇消費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)利。另外，《旅游法》第43條對控制門票價(jià)格上漲做出明確規(guī)定，“擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”但目前公眾視 “聽證會(huì)”為“聽漲會(huì)”，要恢復(fù)聽證會(huì)的公信力，有必要首先在形式上、程序上確保和實(shí)現(xiàn)公開這一最為核心的聽證原則?！皾q”或“跌”都要拿出技術(shù)理由，包括景區(qū)門票收入、維護(hù)費(fèi)用、人員開支、承載極限等核心信息都必須公開化，以提高決策過程的透明度。

（二）標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)的透明度

標(biāo)準(zhǔn)的透明度是指國家、行業(yè)或企業(yè)所制定的產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中有無指標(biāo)缺失、指標(biāo)的科學(xué)合理，以及廠商是否及時(shí)、準(zhǔn)確地披露了標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)信息?！堵糜畏ā返?2條中規(guī)定：“景區(qū)開放應(yīng)當(dāng)具備下列條件：有必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施，有必要的安全設(shè)施及制度，經(jīng)過安全風(fēng)險(xiǎn)評估，滿足安全條件。”這些必備條件的具體標(biāo)準(zhǔn)不僅面向旅游執(zhí)法者更應(yīng)向旅游者予以公布。另外，《旅游法》中第45條規(guī)定“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量”。但旅游旺季，景區(qū)道路擁堵、游客爆棚再次成為全民“吐槽”熱點(diǎn)，可見《旅游法》的頒布并未徹底解決景區(qū)在旅游旺季游客超載的問題。原因有多種，但目標(biāo)透明度低是造成監(jiān)督困難一個(gè)重要原因。這里的旅游景區(qū)管理透明度包括了景區(qū)承載量的標(biāo)準(zhǔn)是否明確、確定是否科學(xué)合理，以及是否及時(shí)、準(zhǔn)確地披露了標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)信息。從全國景區(qū)來看，很多景區(qū)根本就沒有公布游客承載量，有的景區(qū)雖然公布了承載量卻未向公眾解釋標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，造成游客不信任，最終使得“最大承載量”失去借鑒意義，形同虛設(shè)。所以制定一個(gè)清晰科學(xué)、可操作性強(qiáng)的景區(qū)開發(fā)管理標(biāo)準(zhǔn)不僅有有利于維護(hù)旅游者的權(quán)益，而且有利于促進(jìn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）信息公開的透明度

《旅游法》規(guī)定“旅游主管部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，及時(shí)向社會(huì)公布監(jiān)督檢查的情況”。2013年國慶黃金周，很多景區(qū)游客接待量明顯超過承載量，但有多少家景區(qū)最終被處罰并公布的信息我們幾乎看不到。政府的監(jiān)督檢查情況，特別是處罰結(jié)果沒有公開化，會(huì)失去群眾和輿論的外部監(jiān)督，無法體現(xiàn)執(zhí)法的公開公正。目前政府也在積極建設(shè)信息共享平臺，通過網(wǎng)站和其他媒介公布旅游經(jīng)營者相關(guān)信息，但透明度還不夠，并且還未形成良好的政府與公眾信息互動(dòng)。真實(shí)、準(zhǔn)確、完整及時(shí)地向公眾披露相關(guān)信息，在旅游者、經(jīng)營者、政府間搭建暢通的信息交流平臺是非常必要的。

三、加快出臺實(shí)施細(xì)則，消除爭議

（一）操作細(xì)則不明出現(xiàn)新矛盾

2012年的《旅游法》草案中還有政府過多干預(yù)市場的身影，之后《旅游法》對草案做了1293處修訂，新加入612處，刪除681處。其中很多修訂是對政府過多干預(yù)市場的規(guī)定予以修改，這些修訂彰顯了政府轉(zhuǎn)變職能，保障市場機(jī)制發(fā)揮作用的決心。與此同時(shí)，經(jīng)歷了黃金周大考的《旅游法》在市場檢驗(yàn)下也存在一些爭議點(diǎn)，其中反映最為強(qiáng)烈的當(dāng)屬“購物”這一條款，在《旅游法》第35條中明文規(guī)定“旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外?！痹摋l款旨在對旅行社和導(dǎo)游強(qiáng)迫旅游者消費(fèi)，收取高額回扣進(jìn)行有力打擊。但對“禁止旅游強(qiáng)迫購物”的規(guī)定原本是《旅游法》被寄予厚望的“亮點(diǎn)”，如今卻成了最受非議的部分。條款中雖然有“雙方協(xié)商一致的除外”規(guī)定，但這個(gè)規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，旅行社的確很難把握這個(gè)尺度。所以在《旅游法》中禁止前往指定的購物商城是否屬于“因噎廢食”的確值得商榷，是否可以不通過強(qiáng)硬的行政指令來限制旅游者的購物消費(fèi)，而是通過建設(shè)資質(zhì)合法、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的旅游商場來確保旅游者有一個(gè)放心舒心的購物環(huán)境，使人們不再“談購色變?！?/p>

（二）新興旅游產(chǎn)物需要細(xì)化管理規(guī)定

面對全新的旅游發(fā)展態(tài)勢以及不斷涌現(xiàn)的旅游新興產(chǎn)物，《旅游法》中有一定的涉及，如《旅游法》第48條規(guī)定“通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，并在其主頁的顯著位置表明其業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證信息。發(fā)布旅游經(jīng)營信息的網(wǎng)站，應(yīng)當(dāng)保證其信息真實(shí)、準(zhǔn)確?！彪娮踊?、信息化已成為未來旅游發(fā)展的新趨勢，《旅游法》雖然有所提及，但涉及面不廣，很多空白還需要實(shí)施細(xì)則去填補(bǔ)。此外，《旅游法》第15條中規(guī)定“旅游者違反安全警示規(guī)定，或者對國家應(yīng)對重大突發(fā)事件暫時(shí)限制旅游活動(dòng)的措施、安全防范和應(yīng)急處置措施不予配合的，依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！惫P者認(rèn)為這條規(guī)定非常重要而且還需將“相應(yīng)責(zé)任”具體化，因?yàn)榻陙碓絹碓蕉嗟穆糜螑酆谜呒尤搿绑H友”的行列，他們一般不走常規(guī)路線，喜歡尋找新鮮和刺激，但由此引發(fā)的傷亡事故卻頻繁發(fā)生，這直接導(dǎo)致政府出動(dòng)人力財(cái)力救助，是對國家資源的一種浪費(fèi)。所以這種“旅游出行，政府買單”的行為急需治理。未來《旅游法》立法的范疇將來會(huì)擴(kuò)充更多的旅游新興領(lǐng)域，如合資旅行社、旅游漂流管理、旅游統(tǒng)計(jì)管理等，相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則應(yīng)更加明確而具體。同樣，國外的旅游立法也體現(xiàn)了這一趨勢：日本的《標(biāo)準(zhǔn)旅行社條款》對“電子認(rèn)可通知”進(jìn)行了明確的定義，《法國旅游法典》第三卷中對野營帳篷、公寓式度假酒店等新興的旅游設(shè)施及治理提出了具體細(xì)化的管理規(guī)定。

（三）旅游行業(yè)相關(guān)利益者權(quán)益的細(xì)化

《旅游法》出臺后，旅游工作者從自身利益出發(fā)如何看待《旅游法》？帶著這個(gè)問題筆者走訪調(diào)研了市內(nèi)大中小型旅行社，并深入采訪了導(dǎo)游這個(gè)旅游工作群體。在和導(dǎo)游的交流中獲知他們對《旅游法》出臺后自己經(jīng)濟(jì)利益的缺失怨言頗大，因?yàn)槁眯猩缒壳皥?zhí)行“一價(jià)全包”，使得導(dǎo)游無法從游客購物和自費(fèi)項(xiàng)目中獲得回扣，勢必影響導(dǎo)游的收入。事實(shí)上《旅游法》并未忽視導(dǎo)游群體的利益，《旅游法》第38條規(guī)定“旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動(dòng)合同，支付勞動(dòng)報(bào)酬，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用?！痹摋l款通過法律形式保障了旅行社的專職導(dǎo)游能獲得穩(wěn)定的收入。但《旅游法》頒布至今，大部分的導(dǎo)游并未感受到利益有任何保障，絕大部分旅行社依然沒有和導(dǎo)游簽訂正規(guī)的勞務(wù)合同，社會(huì)保險(xiǎn)繳納也完全是個(gè)人承擔(dān)，收入來源主要是旅行社按天數(shù)支付的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)，而這個(gè)費(fèi)用旅行社還在不斷打壓。很多導(dǎo)游感嘆道自身工作屬于高風(fēng)險(xiǎn)工種，社會(huì)地位低，不穩(wěn)定無保障，如今收入又減少，生存空間越來越小。可見《旅游法》在對導(dǎo)游利益的維護(hù)上上是“有法難依，執(zhí)法不嚴(yán)?！睂?dǎo)游和旅行社這兩個(gè)群體在市場博弈中，往往是導(dǎo)游敗下陣。很多導(dǎo)游在面對新《旅游法》出臺后收入減少的情況下有的選擇轉(zhuǎn)行，有的消極對待工作，也有一些導(dǎo)游依然延續(xù)過去的做法拿回扣要小費(fèi)。只要導(dǎo)游的生存狀態(tài)沒有實(shí)質(zhì)改變，導(dǎo)游宰客事件就不可能完全杜絕。另外，《旅游法》中很多條款只是規(guī)定了旅游工作者執(zhí)業(yè)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，卻幾乎沒有一則條款是從正面激勵(lì)的角度肯定其工作價(jià)值和調(diào)動(dòng)其工作積極性。但在國外的旅游法令條文中我們能看到很多條例不僅從約束也從鼓勵(lì)的角度出發(fā)凸顯旅游工作者的重要性，如意大利頒布的《旅游業(yè)市場體制的國家法規(guī)》中提出“設(shè)立意大利旅游形象獎(jiǎng)”頒發(fā)給在旅游業(yè)領(lǐng)域?yàn)橐獯罄蜗笤谌澜绲耐茝V做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人。

四、加強(qiáng)執(zhí)法力度，增強(qiáng)執(zhí)法效果

（一）明確部門職責(zé)，明晰事權(quán)范圍

《旅游法》第83條規(guī)定“縣級以上人民政府旅游主管部門和有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對旅游市場實(shí)施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對相關(guān)旅游經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督檢查?！痹摋l款是關(guān)于政府統(tǒng)一組織、部門各負(fù)其責(zé)的旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制的規(guī)定。旅游業(yè)的綜合性決定了旅游主體的多元化，執(zhí)法的時(shí)候也主要采取聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制。但在實(shí)際工作中，跨部門的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然能發(fā)揮作用，但往往效率低下，難免存在“多頭管理”或“真空化。如前文提到的九寨溝在2013年國慶節(jié)客流量創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄，明顯超出景區(qū)承受范圍，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界遺產(chǎn)地保護(hù)規(guī)定的人數(shù)上限，按《旅游法》規(guī)定應(yīng)被通報(bào)責(zé)罰，但由于沒有具體部門對其負(fù)責(zé)使得不了了之。國家旅游局可以評選A級景區(qū)，卻無法擁有景區(qū)的行政任命和處罰權(quán)。因?yàn)槁糜尉种饕獡碛袑β眯猩绲墓芾頇?quán)力，而對之外的其他產(chǎn)業(yè)如景區(qū)、飯店、歷史遺址等沒有太多的實(shí)際權(quán)限。所以要徹底改變過去無序的旅游管理局面，除了建立常態(tài)化的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制外，還是必須將工作落到實(shí)處，明確具體部門職責(zé)對旅游業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）落實(shí)《旅游法》，履職盡責(zé)是關(guān)鍵

旅游市場的良性發(fā)展，除了需要對旅游經(jīng)營進(jìn)行規(guī)范外，旅游監(jiān)督執(zhí)法者自身的建設(shè)也是必不可少?！堵糜畏ā返?4、86、88條規(guī)定都是關(guān)于旅游主管部門及有關(guān)部門的工作人員履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)的禁止性和約束性行為規(guī)定以及其違法行為處理、移交處理的規(guī)定，上述規(guī)定在賦予行政部門權(quán)力的同時(shí)，也對權(quán)力的行使作出相應(yīng)規(guī)范，在一定程度上保證了旅游監(jiān)督管理的公正性。此外，《旅游法》第九章“法律責(zé)任”第109條規(guī)定“旅游主管部門和有關(guān)部門工作人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分”。但是“依法給予處分”定義較為寬泛，雖然有《公務(wù)員行政處罰條例》的補(bǔ)充，但公眾普遍反映旅游監(jiān)督管理者自身在違反相關(guān)規(guī)定后受到的處罰過輕，處罰不明，處罰不公開。這不僅降低了社會(huì)公眾對政府部門的信任度，也不利于旅游管理及執(zhí)法部門做到公正無私、嚴(yán)格執(zhí)法。所以建議根據(jù)《旅游法》第七章內(nèi)容制定出違規(guī)行為后受到的相應(yīng)處罰，通過加強(qiáng)處罰力度，細(xì)化處罰措施，切實(shí)對旅游監(jiān)管部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效管理。

另外，如何長久穩(wěn)定地發(fā)揮《旅游法》規(guī)范旅游市場秩序的法律效應(yīng)，除了加大執(zhí)法力度外，也要求旅游相關(guān)部門深入基層，及時(shí)掌握旅游企業(yè)經(jīng)營信息；密切聯(lián)系旅游者，通過交流和互動(dòng)宣傳《旅游法》，共同努力培育成熟理智的旅游消費(fèi)市場，推廣和踐行的旅游行業(yè)核心價(jià)值觀導(dǎo)游宰客事件頻出。（作者單位：貴州師范大學(xué)）

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