我國公立高校經(jīng)費(fèi)來源二元化格局的困境分析

于江華

摘要：20年來我國高等教育事業(yè)和國家教育財政制度不斷改革，高等教育經(jīng)費(fèi)來源由政府投資單一化逐漸向多主體成本分擔(dān)的融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。但目前，我國高校多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的局面仍不明朗，財政撥款與學(xué)費(fèi)二元主導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)格局十分明顯，造成這種局面的原因也是多方面的。

關(guān)鍵詞：高等教育經(jīng)費(fèi)來源；二元化；原因

一、我國公立高校經(jīng)費(fèi)來源的歷史變遷

（一）1978-1984年，一元化格局的“破冰”改革。改革開放前，我國高校教育經(jīng)費(fèi)的主要來源是國家財政統(tǒng)一撥款，預(yù)算外資金所占比例較小，這一階段教育經(jīng)費(fèi)政策的特征表現(xiàn)為高等教育經(jīng)費(fèi)來源的一元化，這是與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)是相符合的。1978年全國高等教育經(jīng)費(fèi)的95.9%由國家承擔(dān)。改革開放后，政府為公民免費(fèi)提供高等教育已與社會發(fā)展不相適應(yīng)，探索經(jīng)費(fèi)來源的多元化是高校必然的選擇。十一屆三中全會后，我國高等教育事業(yè)迎來了一個春天。1980年我國財政體制改革，中央與地方財政開始“分灶吃飯”，相應(yīng)地，高等教育經(jīng)費(fèi)的核撥也由中央和地方兩級切塊負(fù)責(zé)，中央財政負(fù)擔(dān)中央各部委所屬高等院校的經(jīng)費(fèi)，地方所屬高等院校的經(jīng)費(fèi)則由地方財政解決[1]。其后，國家出臺了《高等學(xué)校建立學(xué)?；鸷酮剟钪贫仍囆修k法》、《中華人民共和國憲法》等法律法規(guī)，鼓勵高校尋求服務(wù)科技收入、建立校辦產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行社會力量辦學(xué)等。我國高校在尋求其他經(jīng)費(fèi)來源中邁出了第一步。

（二）1985-996年，多元格局的積極探索。1985年后，國家逐步注重多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，并出臺了一系列的政策在財政、民辦高校、學(xué)費(fèi)等渠道籌資方面做了相關(guān)規(guī)定。

第一，在國家財政撥款上，《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》（1986）提出對高等學(xué)校教育事業(yè)費(fèi)的撥款辦法進(jìn)行改革，采用了“綜合定額加專項補(bǔ)助”的新經(jīng)費(fèi)撥款方法，這是我國高校績效撥款的雛形。我國高教經(jīng)費(fèi)來源中財政撥款部分由1990年的83.37%降到了1996年的67.81%。

第二，在社會力量辦學(xué)方面，《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》（1987）提出社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補(bǔ)充，這成為國家針對民辦教育制定的第一個較為全面的基本規(guī)章。1997年《社會力量辦學(xué)條例》指出國家鼓勵、支持、引導(dǎo)社會力量辦學(xué)，進(jìn)一步深化了國家對社會力量辦學(xué)的政策支持。社會捐集資占高等教育總經(jīng)費(fèi)的比例也由1993年的0.47%增長到1997年的2.29%。

第三，在學(xué)生繳費(fèi)方面，《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》（1989）從政策上規(guī)定了本科生的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年，全國大部分高校學(xué)生每年繳納100—300元的學(xué)費(fèi)，意味著人民助學(xué)金的免費(fèi)高等教育制度在我國終結(jié)[1]。受市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，1992年后我國高等教育開始大范圍推行招生收費(fèi)制度改革，到1997年全國高校實現(xiàn)了并軌收費(fèi)。

這一時期，我國高等教育經(jīng)費(fèi)來源中國家財政性投入總量逐年增加，比重雖不斷下降，由1990年的83.37%降到了1996年的67.81%，但在教育經(jīng)費(fèi)來源中仍占絕對優(yōu)勢。1990—1996年非財政性高等教育經(jīng)費(fèi)中事業(yè)收入所占到比重由43.17%上升到67.9%，主要是來源于收費(fèi)政策后學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)。社會捐贈從1993年開始才占有了較小部分的比例，為0.74%，打破了我國高等教育經(jīng)費(fèi)的無捐贈狀況，但貢獻(xiàn)甚微。

二、公立高校經(jīng)費(fèi)來源二元化格局的現(xiàn)狀分析

國家財政性教育經(jīng)費(fèi)呈上升趨勢，由563.7億增加到2010年的2965.3億，增加了五倍。但財政性教育經(jīng)費(fèi)所占的比重整體上呈下降趨勢，具體表現(xiàn)為從2000年的57.34%下降到2010年的52.68%。由此可見，盡管國家財政投入普通高等教育的比重雖逐年下降，但是國家財政性教育經(jīng)費(fèi)仍是普通高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。

自擴(kuò)招以來，高等教育經(jīng)費(fèi)來源中學(xué)費(fèi)成為第二大收入來源。學(xué)費(fèi)收入從2000年的22.04%增長到2010年的30.64%，陳良焜在1994年提出的在20世紀(jì)末受教育者個人可分擔(dān)19-25%的總經(jīng)費(fèi)的估計性目標(biāo)實現(xiàn)了。但是相對昂貴的學(xué)費(fèi)一方面影響了中低收入家庭子女接受高等教育的積極性和可能性，造成高等教育不公平；另一方面高校學(xué)生欠交學(xué)費(fèi)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，加劇了高校財政困難[2]。

社會機(jī)構(gòu)和人士對高等教育捐資助學(xué)占整個高等教育經(jīng)費(fèi)總額的比重始終沒有達(dá)到2%，最近幾年還出現(xiàn)了連續(xù)的下降，由2000年的1.56%下降到2010年的0.53%，這一部分對實現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)多元化的貢獻(xiàn)甚微[3]。但同時也表明我國高校捐贈經(jīng)費(fèi)有較大的增長潛力。

社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出由上升到下降的趨勢。由2000年的0.92%上升到2006年的7.66%，其后逐年下降，到2010年這一部分經(jīng)費(fèi)占高等教育總經(jīng)費(fèi)的0.48%。社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)來源所占比重還較低，提高這一部分的潛力，對高?；I集經(jīng)費(fèi)具有重要的影響。

其他教育經(jīng)費(fèi)在2000年初比例較大，達(dá)到了18%，但是經(jīng)過十年的發(fā)展，卻呈現(xiàn)出下降的趨勢，2010年為15.67%。其他教育經(jīng)費(fèi)雖為高校經(jīng)費(fèi)第三大來源，但是在高等教育自主籌資能力要求較強(qiáng)的當(dāng)下，這一部分的經(jīng)費(fèi)與需求是不相匹配的。這也反映了地方高校其它籌資渠道非常有限，自身創(chuàng)收能力低。

2000-2010年，我國高等教育經(jīng)費(fèi)主要來源于國家財政性撥款和學(xué)費(fèi)，兩項分別占了總經(jīng)費(fèi)的48%、32%，財政撥款與學(xué)費(fèi)兩項之和所占比重長期保持在80%左右，其它經(jīng)費(fèi)來源成分并未形成適宜比例，兩種主要經(jīng)費(fèi)來源渠道呈現(xiàn)出此消彼長的二元化格局。

三、高校經(jīng)費(fèi)來源二元化格局的原因困境分析

（一）政府經(jīng)費(fèi)投入相對不足。1999年實施高校擴(kuò)招以來我國高等教育毛入學(xué)率和在校生人數(shù)大幅度增加，國家對高校的財政性撥款總量雖保持上升趨勢，但由于招生人數(shù)激增，財政撥款占高校經(jīng)費(fèi)比重不斷下降，無法滿足高校的經(jīng)費(fèi)需求[4]。按照國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到4%的政策部署與護(hù)航下，終于在2012年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%。然而在2008年世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國家為4.1%，我國仍然低于欠發(fā)達(dá)國家的平均水平。因此，政府需要繼續(xù)增加對高等教育財政撥款的數(shù)額與比重。

（二）政府對社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)扶持力度不夠 。民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是高等教育經(jīng)費(fèi)的重要來源，然后政府對社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)扶持力度明顯不足。國家舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在整個教育體系中占據(jù)著主導(dǎo)的地位。從工作機(jī)構(gòu)看，在國家高等教育主管部門組織體系中，民辦高等教育還是作為特例來辦理的，并未進(jìn)入到常規(guī)的行政體系中去。教育部的高等教育行政部門， 其行政范疇只包括公辦高校，不包括民辦高校。在政府出臺的一系列高等教育政策中， 都只涉及到公辦高校，民辦高校的相關(guān)政策都要加上“民辦”二字，法律地位沒有得到落實。對民辦高等教育的限制政策成為民辦高等教育繼續(xù)發(fā)展的政策障礙。因此，政府對私立高等教育扶持政策的限制是我國高等教育經(jīng)費(fèi)來源二元化的重要原因。

（三）捐贈比例較低，發(fā)揮的作用微弱。在我國捐贈未能對高校經(jīng)費(fèi)來源發(fā)揮重要作用。第一，我國缺少捐贈文化，樂善好施的慈善文化缺乏堅實的社會根基，我國的社會捐贈多數(shù)屬于帶有文化傳統(tǒng)和民族情感的象征性行為。同時人們擔(dān)心進(jìn)行捐贈會暴露自己財富狀況，招來麻煩。此外，我國既沒有關(guān)于企業(yè)社會責(zé)任的明確界定，也沒有關(guān)于企業(yè)社會責(zé)任的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。個人和企業(yè)都把社會捐贈作為“回報社會、積善行、德情系教育、捐資助學(xué)”的慈善行為，因此創(chuàng)建適合我國大學(xué)捐贈的社會文化環(huán)境任重道遠(yuǎn)。第二，捐贈產(chǎn)生信任危機(jī)，近年來我國樂善好施的捐贈美德在現(xiàn)實中屢遭傷害，部分慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)作不夠透明、缺乏監(jiān)督，企業(yè)和個人所捐的善款很多“下落不明”，基金會丑聞也屢見不鮮。信任危機(jī)也是造成慈善捐贈額大為縮水的原因。第三，法律實施力度較低，從我國的《教育法》《高等教育法》《公益事業(yè)捐贈法》等有關(guān)教育捐贈的內(nèi)容來看，大體上只是停留在鼓勵和支持學(xué)校開展社會捐贈的形式來自籌經(jīng)費(fèi)的低層面上，沒有對捐贈給行為與政策上的優(yōu)惠，政策內(nèi)容過于表面化，對教育捐贈實踐發(fā)展的指導(dǎo)意義不大。第四，捐贈缺少專業(yè)化管理，我國絕大部分大學(xué)沒有接受和捐贈經(jīng)費(fèi)的專門機(jī)構(gòu)和專職人員，缺少對社會捐贈的管理制度，捐贈工作運(yùn)行不規(guī)范，缺乏與捐助者的溝通，這些都直接影響著捐助者的積極性。

（四）高校自身造血功能弱。這表現(xiàn)在高校的社會服務(wù)收入不高和校辦產(chǎn)業(yè)普及化難度大兩個方面。國外高等教育發(fā)達(dá)的高校普遍會利用科技、設(shè)備和校產(chǎn)等資源來開展對外服務(wù)進(jìn)行籌資，而我國大部分高校的科研服務(wù)、銷售服務(wù)、校產(chǎn)經(jīng)營等籌資能力不強(qiáng)。我國自1999年推行高校后勤社會化后收取學(xué)生住宿費(fèi)及生活設(shè)施費(fèi)，但大多數(shù)高校輔助教學(xué)的經(jīng)營業(yè)務(wù)不完善，如招待所、學(xué)生宿舍、餐飲設(shè)施、校內(nèi)商店等為學(xué)校帶來的收入較少。而被賦予較高潛力的經(jīng)費(fèi)來源——校辦產(chǎn)業(yè)在整個經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)中的比重逐步降低，前景暗淡，從1992年接近15%， 1995年接近10%兩個極點(diǎn)下降到2001年的1. 4%[5]。我國大部分高校與企業(yè)合作、建立校辦產(chǎn)業(yè)的能力較低，通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合創(chuàng)收的高校都是具有一定資歷的學(xué)校，而為數(shù)眾多的普通省屬高校整體上在全國的影響力還較弱，科研能力不強(qiáng)，建立校辦產(chǎn)業(yè)困難重重，通過市場創(chuàng)收的能力較低。

（五）高?；I資能力欠缺，募捐意識淡薄。自經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以來，高校的辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，主動籌資具有了可能性，然后高校并未真正演變?yōu)楦叩冉逃I資者的實然角色。首先，籌資活動專業(yè)化能力欠缺。高校的籌資活動并不是一種簡單的活動，在美國，大學(xué)一般都設(shè)有專門的籌資辦公室，專門負(fù)責(zé)學(xué)校的籌資活動。相比之下，我國籌集辦學(xué)資金并未成為一種公認(rèn)的專業(yè)活動，缺少籌資理論的和科學(xué)方法支持，并未實現(xiàn)合理選擇籌資渠道和方式，大部分高校在籌資能力上總體表現(xiàn)為專業(yè)化能力欠缺，以致未能籌集所需要的辦學(xué)資金。其次，大學(xué)校長籌資責(zé)任和募捐意識淡薄。在中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度下對大學(xué)校長的素質(zhì)和能力有了更高的要求。相比于世界一流的大學(xué)校長，我國大學(xué)校長缺乏的是籌資責(zé)任和募捐的意識、能力。國外同行校長都會在任期內(nèi)提出巨大的籌資目標(biāo)，花費(fèi)近乎2/3的時間和精力用于籌資，這對大學(xué)自主地發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。相比之下，我們的校長書記雖然有籌資的思想，但卻沒有目標(biāo)的具體要求與實際行動。（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)）

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