服務(wù)型政府下尋求政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)約

宋哲妍

摘要：行政權(quán)利的內(nèi)容在于行政執(zhí)法，當(dāng)前我國(guó)城管與民眾矛盾沖突不斷，如何尋求一種柔性執(zhí)法，彰顯十八大的良法善治精神顯得尤為迫切，筆者就廣州的實(shí)際情況出發(fā)，從建設(shè)現(xiàn)代化大都市的功能和特點(diǎn)出發(fā)，探究不斷推進(jìn)和深化城市管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、優(yōu)化職能，建立和完善適合現(xiàn)代化大都市發(fā)展需要的城市管理新體制，從而有力地促進(jìn)廣州市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，以尋求廣州市城管柔性執(zhí)法出路為目的。

關(guān)鍵詞：良法；城管執(zhí)法；柔性執(zhí)法；非強(qiáng)制性行政行為

一、 十八大法治精神下尋求柔性執(zhí)法的迫切性

（一）新法治精神解讀

“法治”在亞里士多德看來(lái)分為良法和惡法，他在自己著作中詳細(xì)解釋了好的法律是人們所指的法治，而那些惡法只能是妄圖控制人民的一種工具。所謂良法善治，只有恪守以民為本、立法為民的理念才能從根本上得到人民內(nèi)心真誠(chéng)的擁護(hù)和信仰，這樣法律的權(quán)威才會(huì)深入人心、才會(huì)得以貫徹實(shí)施。在十八大四中全會(huì)的《決定》中還囊括了七個(gè)大的方面，這些內(nèi)容貫穿起來(lái)是一條非常清晰的主線路，也就是我們追尋的用良法來(lái)得以善治。良法善治必須依賴立法、司法和行政等國(guó)家各職能部門間的良性互動(dòng)，必須以一系列的思想理念和機(jī)制規(guī)約支撐，良法要崇尚科學(xué)，反對(duì)專制、崇尚自由、張揚(yáng)人性、彰顯社會(huì)主義核心價(jià)值觀，要強(qiáng)調(diào)“利民、裕民、養(yǎng)民、惠民”，這“四民”要素從根本上反映了良法應(yīng)有的價(jià)值訴求，“良法”需要運(yùn)用一系列機(jī)制規(guī)約、制度來(lái)保障實(shí)現(xiàn)，需要明確清晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)和完善的程序?qū)崿F(xiàn)支撐。大部分的法律、法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，尋求新法治精神下的柔性執(zhí)法來(lái)建設(shè)現(xiàn)代城市尤為關(guān)鍵。當(dāng)前中國(guó)服務(wù)型政府探索具有柔性的、靈活性的非強(qiáng)制性行政執(zhí)法適時(shí)而生，這種可以相對(duì)代表民意、反映民心的行政行為，有助于緩解城管與小販之間的矛盾，更是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中之義。

（二） 非強(qiáng)制性行政行為的基本內(nèi)涵

一般而言，非強(qiáng)制行政首先保證行為的合法性并且以職權(quán)而為，它體現(xiàn)了一種平等、民主、協(xié)商的特性。相較于執(zhí)行僵硬化、單方意志化的強(qiáng)制行政，更易體現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)以民為本的思想。具體包含：第一，權(quán)利、義務(wù)的協(xié)商性。第二，權(quán)利、義務(wù)的相對(duì)性。第三，雙向互動(dòng)性的行為。第四，行為的自覺(jué)履行性。具體解釋為假如非強(qiáng)制行政行為在實(shí)施過(guò)程中，被相對(duì)方拒絕，行政主體便沒(méi)有權(quán)利強(qiáng)制執(zhí)行，更不能采用強(qiáng)行制裁手段。具體解釋為除行政合同的履行過(guò)程外，相對(duì)方抵制非強(qiáng)制行政行為不發(fā)生法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。所有的這些理念都是當(dāng)前服務(wù)型政府下以人為本的、關(guān)注人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值體現(xiàn)，尤其是近年來(lái)， 城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與城管執(zhí)法相對(duì)方的民眾關(guān)系緊張，陷人了尖銳對(duì)立的尷尬境地。在當(dāng)前服務(wù)型政府的驅(qū)使下、透明開(kāi)放的信息時(shí)代，政府怎樣尋求出一種“理智、溫和、規(guī)范、創(chuàng)新”的執(zhí)法形式，以說(shuō)服教育為主，行政強(qiáng)制為輔，減少執(zhí)法的阻力把對(duì)立縮小，達(dá)到尋求的柔性執(zhí)法社會(huì)效果。促使城管執(zhí)法人員積極探索柔性的、人性化的執(zhí)法方式，摒棄過(guò)分的強(qiáng)調(diào)法律的剛性和威懾力，學(xué)會(huì)運(yùn)用柔性手段，避免城管與小商販正面的激烈沖突，從而促進(jìn)城市的和諧、文明可持續(xù)發(fā)展。

二、 當(dāng)前廣州市城管執(zhí)法的現(xiàn)狀剖析

（一）服務(wù)型政府視角下廣州市城管演變過(guò)程

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的特定環(huán)境下，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中大批外來(lái)人口涌入城市，這給城市的管理帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，作為改革開(kāi)放前沿陣地的廣州首當(dāng)其沖。在廣州市“城管”這一稱謂，是現(xiàn)有兩個(gè)局級(jí)單位廣州市城市管理委員會(huì)和廣州市城市管理綜合執(zhí)法局的簡(jiǎn)稱。在過(guò)去的近30年，廣州“兩個(gè)城管”稱號(hào)的單位相融相生共同為廣州市的城市建設(shè)作出努力。

1985年廣州市首先成立了城市管理執(zhí)法大隊(duì)，它當(dāng)時(shí)主要擁有4項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力。這支隊(duì)伍經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展已經(jīng)是現(xiàn)在的廣州市城市管理綜合執(zhí)法局。執(zhí)法權(quán)也由當(dāng)初的4項(xiàng)發(fā)展擴(kuò)大成現(xiàn)在的321項(xiàng)。1990年廣州市人民政府又發(fā)出《關(guān)于成立廣州市城市管理委員會(huì)的通知》，宣告廣州市城市管理委員會(huì)成立。與現(xiàn)在“廣州市城市管理委員會(huì)”的職能部門并不相同，它的主要任務(wù)是協(xié)管作用。2009年廣州市城市管理委員會(huì)作為一個(gè)新的部門成立。和前述的“廣州市城市管理委員會(huì)”僅為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同，這次成立的廣州市城市管理委員會(huì)是大部制后新成立的實(shí)體政府職能部門，把以前的部分單位劃分進(jìn)去，此時(shí)“委員會(huì)”也被改名為“領(lǐng)導(dǎo)小組”，劃到新成立的城管委員會(huì)中，同時(shí)還兼職一些城市管理和綜合執(zhí)法工作。廣州市城管經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不完善到逐步完備的過(guò)程。順應(yīng)時(shí)代潮流，北京宣武區(qū)在1997年作為國(guó)內(nèi)首個(gè)實(shí)行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革地區(qū)，在改革開(kāi)放逐步推進(jìn)的進(jìn)程中在中國(guó)的改革開(kāi)放前沿陣地中的深圳、廣州、上海一些大中城市也開(kāi)始進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法體制改革。其中最初廣州市城管根據(jù)城市管理行政執(zhí)法中出現(xiàn)的難題和挑戰(zhàn)，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀的理論結(jié)合廣州市的實(shí)際問(wèn)題，重點(diǎn)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)的形式調(diào)動(dòng)資源為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)的“廣衛(wèi)服務(wù)”模式。其主要有3大內(nèi)容：一是建立“三網(wǎng)”（網(wǎng)格化管理城市）為快速處理城管中的問(wèn)題和矛盾打造基礎(chǔ)；并通過(guò)區(qū)域網(wǎng)、人員網(wǎng)、信息網(wǎng)進(jìn)行具體實(shí)施。二是實(shí)行“五步法”（定、查、考、示、評(píng)）公示考核結(jié)果管理城市；實(shí)現(xiàn)考核透明化。三是用科技手段管理城市，實(shí)施視頻監(jiān)控；對(duì)監(jiān)控平臺(tái)實(shí)施24小時(shí)不間斷監(jiān)控。這是廣州城市管理模式的重要?jiǎng)?chuàng)新和手段。

直到2014年12月30日，相關(guān)負(fù)責(zé)人證實(shí)廣州市城市管理委員會(huì)和廣州市城市管理綜合執(zhí)法局合并。這也是當(dāng)今服務(wù)型政府下體現(xiàn)平等、和諧的題中之義，改善了多年城管執(zhí)法隊(duì)員的尷尬社會(huì)地位，順應(yīng)“局”、“委”合并的簡(jiǎn)政放權(quán)大趨勢(shì)。

（二）當(dāng)前廣州城管執(zhí)法難題

首先，多年以來(lái)我國(guó)城管執(zhí)法多以《行政處罰法》作為在推進(jìn)城市管理進(jìn)程中的法律規(guī)范，卻忽視了該法是一個(gè)比較理想化的程序制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)實(shí)的操作實(shí)施和應(yīng)用中并沒(méi)有具體的詳細(xì)細(xì)節(jié)規(guī)定，城管“相對(duì)集中的行政處罰權(quán)”的使用，已使其在多數(shù)情況被民眾看作是“黑臉”角色。當(dāng)前的城管部門執(zhí)法各有說(shuō)法，大都依據(jù)當(dāng)?shù)芈毮懿块T的一些規(guī)章制度和法律法規(guī)，缺乏規(guī)范，其合法性和權(quán)威性也必然受到民眾的質(zhì)疑。其次，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些執(zhí)法人員缺乏法治的思維，致使執(zhí)法人員和小販民眾沖突不斷，從以下數(shù)據(jù)可以看出廣州市城管的執(zhí)法沖突問(wèn)題依然十分突出。

廣州市首先面臨著執(zhí)法任務(wù)比較繁重但是執(zhí)法力量卻不足的問(wèn)題。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示2013年廣州市的定編城管執(zhí)法人員為3196人，相比北京在編7000多人和上海在編5000多人來(lái)說(shuō)相對(duì)較少。針對(duì)這種情況，廣州市只能靠增加協(xié)管員的數(shù)量來(lái)彌補(bǔ)正式城管人員的不足，所以像廣州這樣擁有30-50多萬(wàn)流動(dòng)商販的城市擁有多達(dá)6000余人的協(xié)管員，將近是廣州市正式編制城管人員的兩倍。這種狀況卻使一些城管執(zhí)法人員的權(quán)威受到質(zhì)疑。

城管被不信任，除了有部分協(xié)管員執(zhí)法失當(dāng)、語(yǔ)言欠妥、行為粗暴等原因外，也有一些不法之徒妄圖擴(kuò)大社會(huì)矛盾來(lái)宣泄自己的不滿，所以應(yīng)該一分為二的看待城管執(zhí)法這一問(wèn)題。城管之所以被“丑化”主要原因在于：初期的城管隊(duì)伍人員身份復(fù)雜使得城管隊(duì)伍良莠不齊，一些執(zhí)法人員言行舉止和執(zhí)法方式的簡(jiǎn)單粗暴給民眾留下一些陰影，很多時(shí)候陷入“塔西佗陷阱”中，城管在民眾中的公信力受到挑戰(zhàn)；城管的執(zhí)法彈性比較大，肆意妄為的處罰、漫天要價(jià)給民眾造成很大的反感。一些違法執(zhí)法行為嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益，也違反了公平、正義的社會(huì)主義價(jià)值觀；面對(duì)如此困境如果城管執(zhí)法人員能做到文明友愛(ài)柔性執(zhí)法，既維護(hù)了服務(wù)型政府形象，又能得到廣大群眾的理解和支持。

三、 服務(wù)型政府下廣州市城管尋求柔性執(zhí)法出路

（一）執(zhí)法理念和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

城市由人聚集而成，顧名思義城管的最終目的是服務(wù)于人。新公共服務(wù)理念在于政府服務(wù)于民，并且時(shí)刻保障公民基本權(quán)利，在當(dāng)今中國(guó)要實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)必須按照十八大四中全會(huì)以來(lái)的良法善治精神來(lái)規(guī)范行使權(quán)力、履行政府職能。我國(guó)以最廣大人民的根本利益為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員尤其是在與民交往第一線的城管執(zhí)法人員必須樹(shù)立為民執(zhí)法、執(zhí)法為民的理念，主動(dòng)為民服務(wù)，城管部門在執(zhí)法中更要規(guī)范執(zhí)法，做到與民互動(dòng)，嘗試使用非強(qiáng)制性的、人性化的柔性執(zhí)法方式。目前對(duì)于柔性執(zhí)法還處于探究階段，亟需國(guó)家給予規(guī)范制定，尋求一套科學(xué)合理、責(zé)任明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的城管執(zhí)法制度體系。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱在其文章中說(shuō)，要想重塑城管在民眾中“妖魔化”的形象，首先要改變工作理念，改善執(zhí)法作風(fēng)，將城市管理和為民服務(wù)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)服務(wù)來(lái)體現(xiàn)管理。在廣州發(fā)生的暴力抗法事件表明強(qiáng)制執(zhí)法只會(huì)帶來(lái)更大的矛盾，尋求城管柔性執(zhí)法最重要的是要明確城管部門本身的定位和責(zé)任，廣州市城管善于整合社會(huì)資源，從內(nèi)心理解小商販，對(duì)其所面臨的問(wèn)題進(jìn)行了解、耐心疏導(dǎo)小商販的違規(guī)行為，給予社會(huì)保障指導(dǎo)。讓小商販有更多的就業(yè)選擇或者規(guī)范他們的商販行為，實(shí)現(xiàn)彼此之間的信任。

（二）示范帶頭廣州市綜合執(zhí)法模式探究

報(bào)道于2014年11月17日，廣州市車陂街在廣東省首創(chuàng)了“公安+城管”為主的城管“廣州市天河車陂綜合執(zhí)法模式”。據(jù)稱廣州車陂是一個(gè)比較復(fù)雜的城市管理“綜合體”，其擁有天河最大、最擁擠的城中村，隨著近年廣州城市中心逐步東移，加上新型地鐵、快速公交陸續(xù)建成開(kāi)通，這是城市發(fā)展中的典型爆炸式人口集中方式。相應(yīng)的各類流動(dòng)商販大量涌現(xiàn)，僅東圃大馬路就有2000多個(gè)流動(dòng)小販，給城市帶來(lái)極大臟亂差的局面。城管執(zhí)法時(shí)，沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)根本無(wú)法進(jìn)行執(zhí)法行為，由于分散執(zhí)法，合力太小浪費(fèi)資源且不能達(dá)到城市治理的效果，通過(guò)服務(wù)型政府理念的滲透、創(chuàng)新政府執(zhí)法模式廣州市天河區(qū)首先試點(diǎn)“城管+公安”為主的多部門聯(lián)合執(zhí)法，在全省首創(chuàng)了“多部門綜合執(zhí)法合作共贏的城市管理模式”。在廣州越秀一些老城區(qū)也借“幸福社區(qū)”的創(chuàng)辦鼓勵(lì)居民自治，自己管理自己的家園，提升自己的幸福指數(shù)，很大程度上調(diào)動(dòng)了廣大居民投身于城市管理的積極性。這在全國(guó)也是起到很好的示范效果。這很大程度上彌補(bǔ)廣州市城管執(zhí)法人員不足。在新服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，用人民賦予的權(quán)利為人民謀利益，相信城市管理水平會(huì)不斷提高，政府的服務(wù)形象也會(huì)深入人心。（作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）

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