國家治理現(xiàn)代化視角下的良法善治：邏輯關系、科學內(nèi)涵和路徑選擇

李國旗

黨的二十大報告作出“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”重大決策部署，并提出“以良法促進發(fā)展、保障善治”的任務要求，從而更加突出了良法善治在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家中的基礎性、保障性作用。良法善治是法治中國的本質(zhì)要求，也是國家治理現(xiàn)代化的目標追求和基本遵循。國家治理現(xiàn)代化乃至中國式現(xiàn)代化的時代要求與生動實踐，為良法善治建設提供了新的邏輯起點和根本動力，使良法善治建設有了更可靠的邏輯基礎、價值指向和實現(xiàn)條件，并亟待作出新的理論闡釋。為此，基于國家治理現(xiàn)代化視角，從良法善治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關系、良法善治的科學內(nèi)涵及其路徑選擇等方面加以探討，進一步深化良法善治的科學把握。

一、良法善治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關系

良法善治是國家治理走向現(xiàn)代化的顯著特征?！傲挤ā雹偌春虾跻?guī)律、符合人民意愿的法律法規(guī)，廣義上也包括良好的制度在內(nèi)；“善治”②即好的治理，既指治理狀態(tài)也指治理能力。在法治軌道上推進國家治理現(xiàn)代化，需要更加深入把握良法善治與國家治理現(xiàn)代化之間的邏輯關系和內(nèi)在機理，其主要體現(xiàn)在制度、價值和能力三方面。首先，國家治理體系主要表現(xiàn)為制度體系，而良法善治為國家治理現(xiàn)代化提供了良好的制度和法治基礎。其次，價值追求決定了國家治理的方向和目標，是評價一個國家是否處于善治狀態(tài)的關鍵，而良法善治為國家治理現(xiàn)代化提供了良善的價值基準和價值指引。最后，治理效能是國家治理體系和治理價值的根本依歸，是國家治理能力的外在表現(xiàn)，良法善治充實了國家治理能力的內(nèi)涵，彰顯了國家治理能力的水平。

（一）良法善治：國家治理體系現(xiàn)代化的制度基石

國家治理現(xiàn)代化意在實現(xiàn)治理模式從人治向法治的根本性變革，使法治成為國家治理的重要依托。從這個意義上說，現(xiàn)代國家治理本質(zhì)上是一種法律治理、制度治理。當今，法律秩序已經(jīng)成為一種最重要的、最有效的社會控制形式，其他所有的社會控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運作[1]。“治國無法則亂”，現(xiàn)代治理必將以制度和法治為基礎，并在以良法為表現(xiàn)形式的制度體系中運行。

首先，憲法規(guī)定了黨在國家治理中的領導地位，確認了我國根本制度、基本制度等，是國家治理體系的核心依據(jù)和法律根源。憲法法律還界定了政府、市場和社會各主體的治理地位，劃清了國家與市場、社會的治理邊界和責任，從而為國家治理體系確立了基本的治理框架。其次，法治提供了治理依據(jù)和治理手段。一切國家的行為，不論是司法機關的，還是行政機關的，必須追溯到一個形式的制定法上，也就是要遵循一個形式的制定法的“根據(jù)”而展開[2]。法律和程序等治理工具為包括重大決策在內(nèi)的國家治理行為設定權威的制度性要素，促使全社會形成理性預期和治理秩序，從而使國家治理納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道之中。最后，治理主體（公權力）不僅僅適用法律，而且其本身也為法律所支配。良法善治確保了國家治理的長期良性運行，避免使國家治理陷入“失序”狀態(tài)和“失控”危機，保障國家治理現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

如果說治理是規(guī)則之治、法律之治，那么，作為治理理想目標的善治，則對法律、法治提出了更高的要求，即必須是良法之治。亨廷頓發(fā)現(xiàn)，按照西方模式建立起來的新興民主國家并沒有因為政治轉(zhuǎn)型而實現(xiàn)經(jīng)濟增長與政治穩(wěn)定，相反，在那些制度化水平低的社會里，脆弱的制度無法滿足人們的參與需求，致使人們在選舉之外尋求政治表達的途徑[3]。從“有法可依”到“良法之治”標志著中國共產(chǎn)黨對國家治理規(guī)律的認識有了極大深化，良法是善治的前提，只有良好的法律才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性。

（二）良法善治：國家治理現(xiàn)代化的價值引領

現(xiàn)代國家治理僅靠系統(tǒng)完備、成熟定型的制度體系是不夠的，國家治理現(xiàn)代化還需要價值導航。良法善治，旨在實現(xiàn)從傳統(tǒng)的價值理念向現(xiàn)代的價值理念的歷史性轉(zhuǎn)變。

良法善治的價值訴求在于“善”，而“善”是人類長久以來孜孜以求的政治理想和價值追求。但是，由于法的本質(zhì)是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)[4]，因此，在社會主義社會建立以前，法律都只是作為統(tǒng)治者的少數(shù)人意志的體現(xiàn)，不可能成為真正意義的良法，也不可能實現(xiàn)理想的法治[5]?！拔覈鐣髁x制度保證了人民當家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進依法治國中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。”[6]因此，只有建立在以人民為中心價值基礎上的良法善治才能真正實現(xiàn)國家治理的良善性，并從價值理念、價值追求、價值實現(xiàn)方式等方面為國家治理現(xiàn)代化進行價值重構，從而形成嶄新的人類文明價值體系。

以人民為中心的價值理念，必然要求將社會公平正義作為良法善治的核心價值追求。理國要道，在于公平正直[7]。良法作為區(qū)分正義與非正義的利器，凡正義根本不被追求的地方，以及凡構成正義之核心的平等在實體法制定過程中有意不被承認的地方，法律不僅僅是非正確法，它甚至根本就缺乏法的性質(zhì)[8]。在當代中國，公平正義已成為人民群眾的現(xiàn)實期待。為此，黨的二十大報告明確提出要“圍繞保障和促進社會公平正義”推進法治中國建設。這深刻表明，“公平正義”作為法治的核心價值，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本價值基準。而如何使良法善治真正體現(xiàn)社會公平正義，則必須健全公平正義的法治保障機制，通過立法的分配正義、執(zhí)法的執(zhí)行正義和司法的矯正正義功能，保障法治公平正義價值的實現(xiàn)[9]。

公平正義的價值訴求，還要求社會主義法治必須從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治。近代法治為形式法治，法對正義特別是個體正義越來越顯得漠不關心，而良法善治則與公平正義高度契合，更加強調(diào)實質(zhì)法治和結果正義。法治（技術）越發(fā)達，法治與社會相互脫節(jié)的風險就越大。法治一旦陷入法律形式主義之中，就無法發(fā)揮其應有功能，甚至會走到社會進步的對立面，最終為社會拋棄[10]。故此，良法善治既是對工具主義的拋棄，也是對形式法治的超越，從而建立起形式法治與實質(zhì)法治相統(tǒng)一的法治理論和實踐模式。

（三）良法善治：國家治理能力現(xiàn)代化的基本要求

治理能力主要是指制度執(zhí)行力。只有提升國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能，而提升國家治理能力的關鍵在于良法善治能力。良法善治作為國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，為國家治理能力提升提供了具體指向、行為操作和創(chuàng)新機制。

國家治理能力的內(nèi)容非常廣泛，從法治的角度看，國家治理能力主要包括四個方面:一是治理者對社會關系和治理行為制度化的建構能力；二是嫻熟掌握運用法律或者法治方法化解社會矛盾的能力，包括運用法治方法處理危機的能力；三是運用法治方式凝聚改革共識的能力；四是思維方式的法治化，即提升運用法律語詞引領意識形態(tài)、追求法治、實現(xiàn)社會公平正義的能力[11]。上述能力，概括起來就是實施良法善治的能力。良法為善治提供基礎，善治又構成良法的歸宿，良法與善治“一靜一動”③，為國家治理能力建設賦予了新內(nèi)涵和新要求，并使國家治理能力實現(xiàn)制度化全面提升，成為治理能力評判的重要標準。

良法善治也是提升國家治理能力的重要方式④。目前，我國國家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)取得很大的成就，但面對現(xiàn)代化進程中各種嚴峻挑戰(zhàn)和人民群眾日益增長的多樣化權利訴求，仍存在一些亟待解決的問題，如制度空轉(zhuǎn)、制度失靈等現(xiàn)象；實踐中的形式主義、官僚主義，以及在法治領域表現(xiàn)出來的機械法治等。為了解決這些問題，必須以法治方式提升國家治理能力，有效途徑就是提升良法善治能力。一方面，秉持向善理念和正義價值導向，并將其貫穿國家治理各方面、全過程，使價值理念內(nèi)化為治理主體的行動自覺；另一方面，運用法治思維和法治方式施行善治，既提升依法辦事能力，也增強制度建構能力。

二、良法善治的科學意涵

何為良法善治？學界認識并不統(tǒng)一，主要分歧在于對“善治”的理解上。如有學者將善治大體等同于法的實施，良法善治的基本要求主要包括兩個方面：生產(chǎn)良法和落實良法[12]。良法善治不同于“良法之治”，即制定良法并使之有效實施；也不同于“善治”，因為“善治”并不僅限于法治要素?！傲挤ㄉ浦巍钡暮诵囊x在于將法治與國家治理結合起來，從而使其有了更為廣泛深刻的內(nèi)涵，具體包括：法治有權威是良法善治的前提；良法與善治實現(xiàn)同質(zhì)同步、同行同向是其核心要求；具體衡量要素是其判斷標準。

（一）前提：法治有權威

傳統(tǒng)社會，管理主要借助的是政府“權威”，而現(xiàn)代社會，治理則依靠法治權威。一方面，法治權威是衡量一個國家厲行法治的重要標準，也是良法善治得以實現(xiàn)的前提條件。法治權威和制度認同決不是法治現(xiàn)代化的副產(chǎn)品，而是實現(xiàn)法治并促使其發(fā)展的基本的先決條件，正如亞里士多德所言，邦國雖有良法，要是人民不能全部遵守，仍然不能實現(xiàn)法治[13]。國家只有具備了法治權威，良法善治才能發(fā)揮調(diào)節(jié)行為、維護秩序的作用，才能在多樣化復雜化的社會凝聚共識和力量，保證社會可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定。如果說良法是善治的前提，則法治權威是實現(xiàn)良法善治和國家有序治理的前提，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的關鍵。另一方面，良法善治也為法治權威提供了“良善性”基礎。法治權威的建立主要不是靠外部強制，而是來自人們發(fā)自內(nèi)心的尊重，這種尊重只能來自法律的合理性和“良善性”。從某種意義上說，法治權威實際上恰是人們對善的價值認同和持有的穩(wěn)定心態(tài)。

法治有權威，根本在于憲法擁有至上的權威地位。通過憲法，國家治理獲得根本性、長期性、全局性制度效力，國家治理現(xiàn)代化中的實踐經(jīng)驗得以確認、完善和定型；通過依據(jù)憲法所制定的法律和行政法規(guī)，國家治理制度得以普遍有效運行，國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性得以確認保障。

（二）良法善治的核心要求

良法善治的核心要求，也就是良法善治的必要條件。良法善治是良法與善治的理性契合，而良法與善治不過是國家治理在不同側(cè)面的展開，只有兩者有機結合才能確保在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，共同促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。這必然要求良法與善治在價值上貫通、目標上相契、功能上同步，實現(xiàn)良法與善治之間的有機銜接和協(xié)同效應，實現(xiàn)穩(wěn)定且持續(xù)的治理效能。

1.良法與善治的同質(zhì)性

良法與善治在價值上相貫通，并彰顯公平正義的價值理念，這是良法善治在價值上的要求。

良法與善治之所以能夠結合、需要結合，根本上在于良法與善治有著共同價值基礎，存在高度的價值一致性。從政治哲學視角看，良法與善治分屬不同領域，各自有著內(nèi)在要求，既具有同質(zhì)性也具有異質(zhì)性。異質(zhì)性在于，良法大體屬于相對靜態(tài)和法律內(nèi)在層面的考察，而善治則屬于動態(tài)過程和法律外在方面的考察。同質(zhì)性在于，良法與善治在基本精神和價值理念、共同目標等方面是相通的，都是以“善”為根本價值追求，都是以追求人類文明中的善、實現(xiàn)善良正義作為共同目標。因此，良法善治是同質(zhì)的異質(zhì)性，或者說，是一種異質(zhì)的同質(zhì)性。但是，這種應然層面的同質(zhì)性（共同的價值基礎）并不意味著良法與善治在實然上必然完全統(tǒng)一。一旦“良”與“善”之間出現(xiàn)價值偏差甚至價值張力，則良法善治的內(nèi)在和諧性必遭破壞。

如何實現(xiàn)這種內(nèi)在的同質(zhì)性？一方面，通過良法予以價值引領和價值確認。良法是善治的價值源泉，即人類文明所追求的善的價值，只有通過良法加以確定和體現(xiàn)，才能達到善的治理效果和治理狀態(tài)。不過，善治理念也會反射到立法，為良法提供基本遵循和指引，對良法的價值追求帶來深刻影響，從而促使良法與善治始終相向而行。另一方面，善治是對良法的價值原則的闡釋、維護和實現(xiàn)。只有通過把良法確立的價值融入善治和治理的各方面和全過程，形成人們對良法善治的情感認同和行為習慣，才能實現(xiàn)良法對社會公平正義的價值訴求，開創(chuàng)和諧有序的社會圖景，最終使良法承載的價值觀念變?yōu)楝F(xiàn)實。當然，善治的這種價值實現(xiàn)過程也并非機械的，而要依賴善治的能動作用，特別是面對具有高度復雜性和價值多元性的現(xiàn)代社會，完全由立法機關提供具體指引面臨越來越多的困難，這就要求治理要善于根據(jù)法律原則和精神創(chuàng)造性地適用法律，來彌補法律局限性，防止機械執(zhí)法和機械司法。

2.良法與善治的同步性

良法善治的根本目的，是在良法軌道上實現(xiàn)善治，以良法善治保證國家治理現(xiàn)代化進程。這就要求良法與善治必須同步，以體現(xiàn)良法善治在功能上的要求。法治并不僅僅是一種形而上的價值訴求，或者程序化的規(guī)則訓誡，它更是一種特定時空背景下的社會實踐，它與特定歷史場域下的其他社會實踐深深地聯(lián)系在一起，它也必須回應特定時空背景下特定民族的社會、政治訴求[14]。離開善治，再好的法律也徒具形式之美而沒有任何實際意義。法律只有服務服從于善治的需求，才能展現(xiàn)真正價值，實現(xiàn)“以良法促進發(fā)展、保障善治”的根本要求。

良法與善治的同步性，關鍵是充分發(fā)揮良法和法治的功能?，F(xiàn)代社會，法治功能不斷擴展，從維護秩序、化解沖突到引領促進社會發(fā)展，意在更好發(fā)揮法治的能動性，防止與社會的脫節(jié)或?qū)α?。正因如此，良法善治不能就法治論法治，要主動圍繞國家治理，在法治“自轉(zhuǎn)”的同時要始終圍繞國家治理“公轉(zhuǎn)”，使治理在有序可控的框架內(nèi)進行。這種同步性，還強調(diào)良法與善治間的動態(tài)一致性。國家治理現(xiàn)代化是一個動態(tài)進程，新的法治需求會不斷涌現(xiàn)，而法律的內(nèi)涵從來不是固定不變的，必須根據(jù)時代要求不斷修正其內(nèi)容，積極回應國家治理中的變動需求，不斷提升良法與善治的契合程度。

（三）判斷標準

良法善治的衡量標準是良法善治基本要求的具體量化，即具體回答怎樣一種狀態(tài)才算是達到良法善治的要求。這一衡量標準既可以引領、規(guī)范和保障良法善治的最終實現(xiàn)，也是測評良法善治實現(xiàn)狀態(tài)的判定依據(jù)。因此，科學確立良法善治的標準，對于推進良法善治的法治中國建設乃至國家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。

目前，國內(nèi)學界對良法善治的評價標準，大多就“良法”和“善治”分別予以探討，對此有學者指出，良法善治的評價標準，既不同于良法的要求也不同于善治的要求，更不能將良法和善治的要求簡單疊加，而是要科學提煉良法善治的實質(zhì)意涵，方能保證良法善治的原則精神得到實踐貫徹，并提出了良法、政府必須親民、保障人權、平等和包容、問責、透明度和廉潔度、程序、人力資源管理、有效性和效率等評價要素[15]。的確，將良法與善治標準的簡單相加既無法準確反映良法善治的內(nèi)在要求，也會帶來良法與善治實踐脫節(jié)的風險。應當肯定，良法善治有其獨立的衡量標準和構成要素，這是由良法善治的統(tǒng)籌治理理念和系統(tǒng)治理的要求決定的。那么，如何確定良法善治的具體標準呢？筆者認為，討論良法善治的衡量標準，不能脫離良法善治的基本要求和國家治理現(xiàn)代化目標，特別是要立足于國家治理現(xiàn)代化的使命、充分反映國家治理現(xiàn)代化的核心要求，唯此，才能科學界定并揭示出各個標準要素的內(nèi)在關系，避免出現(xiàn)簡單羅列現(xiàn)象。一般認為，國家治理的基本要素包括治理主體、治理方式、治理理念、治理期待等，國家治理現(xiàn)代化主要包括民主化、法治化、科學化、文明化⑤?；诖?，可以將良法善治的衡量標準確定為共治、合法性、效能和價值，從而分別對應上述國家治理的各要素，并全面反映國家治理現(xiàn)代化要求。

1.共治

共治是良法善治的內(nèi)在標準?，F(xiàn)代治理是多數(shù)人之治，代表多數(shù)人的利益，反映多數(shù)人的意志。治理主體的多元化及多元共治，既是民主治理的體現(xiàn)，也是善治與劣治的主要分野，善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理[16]。多元共治必然要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色和任務，調(diào)動社會各個層面的積極性，通過參與和協(xié)商形成多元共治的協(xié)同治理格局。這種開放性特質(zhì)深深嵌入了從良法到善治的全過程，從而根本改變了傳統(tǒng)的權力結構和權力運用方式，如協(xié)商立法使法律緊密貼合民眾訴求，有助于良好法律的形成和對良法的普遍遵守；再如合作行政使重大行政決策更具可接受性和科學性，從而降低國家治理成本。總之，多元共治有助于調(diào)節(jié)公民與國家的良性關系，促進社會的良性發(fā)展。

2.合法性

合法性是良法善治的外在表征，也是現(xiàn)代治理的基本方式。國家治理的法治屬性決定了一切治理行為必須有法律上的根據(jù)，做到依法辦事。這既包括依法立法，符合“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的憲法要求，也包括依法施治，即使有時國政仍須依仗某些人的智慮，但總得限制這些人們只能在應用法律上運用其智慮，讓這些高級權力成為法律監(jiān)護官的權力[13]。需要強調(diào)的是，這里的“法”不僅包括具體法律條文，合法性還要求合乎法治理念、法治精神、法治原則。合法標準也內(nèi)在地要求將黨和國家政策通過立法程序上升為憲法法律，并形成反映人民意愿和經(jīng)濟社會規(guī)律的良善之法，實現(xiàn)國家治理體系的成熟化、定型化。

3.效能

效能是良法善治的目的標準，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的治理期待。良法善治擔負著將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的任務，因為善治意味著進程與制度能夠最好地利用可供它們使用的各種資源以產(chǎn)生適應社會需求的結果[17]。因此，判斷良法善治，既要看一國的制度體系和法律體系是否為良善之法，更要看是否能通過良法之治最終實現(xiàn)“善治”，實現(xiàn)及時高效地回應公眾需求。效能標準包括兩方面含義：一是提高立法效率。法律作為公共產(chǎn)品，其自身也要求供給的高效；只有立法有效率才能及時回應善治的呼喚，從而充分保障人民群眾的合法權益，激發(fā)社會活力，實現(xiàn)國家治理的高效能。二是加強良法的有效實施和運行，并提升運用法治思維和法治方式的能力，使“高效的法治實施體系”更加完善。

4.正義

正義是良法善治的價值坐標和價值尺度。如前所述，良法善治有其堅實的價值根基，其中，最關鍵的是要充分體現(xiàn)社會公平正義的價值理念。正義不僅是區(qū)別良法與惡法的根本標準，也是善治的價值追求。為確保正義，必須改變?nèi)魏斡秀Ｉ鐣秸x的制度和程序，并為正義的實現(xiàn)創(chuàng)造有利的條件和保障。

當然，良法善治的標準既不等同也不能替代良法標準和善治標準。其實，從廣義上說，良法善治的衡量標準包括了良法標準、善治標準和良法善治標準三個部分，從而使良法善治既充分彰顯中國特色也符合現(xiàn)代法治的共同特征。

三、良法善治的實現(xiàn)路徑

黨的二十大報告提出“在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”新論斷。這意味著必須在中國式現(xiàn)代化維度上定位法治，更好統(tǒng)籌法治與國家治理的關系，加快推進良法善治的法治中國建設。

（一）黨的領導是實現(xiàn)良法善治的根本保證

良法善治凝聚著黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，充分體現(xiàn)了黨對社會主義法治實質(zhì)和法治道路的深刻把握。其中，黨的領導是中國特色社會主義法治道路最本質(zhì)特征和最重要保障，是實現(xiàn)良法善治的最根本保證。只有堅持黨的領導，才能為良法善治建設明確道路與方向，不斷強化社會公平正義的價值引領，把良法善治的要求融入國家治理全過程；也只有堅持黨的領導，才能更好統(tǒng)籌良法與善治、法治與國家治理現(xiàn)代化的關系，實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

堅持黨的領導，要落實憲法有關黨的領導的規(guī)定，在重要法律中明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位。要把黨的主張通過法定程序上升為國家意志、成為良法，并確保黨的主張貫徹到良法善治全過程和各方面。同時，良好的法律還需要治理主體的法律操守，黨堅持依法執(zhí)政并帶頭遵行法治，必將有助于法治權威的樹立和良法善治的實現(xiàn)。

（二）良法之治是良法善治的關鍵

良法善治的要義是良法之治。良法之治是中國特色社會主義法治體系的核心內(nèi)容，包括立良法和行良法。

1.立良法，建設完備的法律規(guī)范體系

立法作為分配和維護社會正義的第一道防線，提高立法質(zhì)量，維護立法公正，防止部門利益法制化，是全社會對立法工作的共同期待。習近平總書記從國家治理現(xiàn)代化高度提出了良法的中國標準，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”[18]，強調(diào)“形勢在發(fā)展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展”[19]。黨的二十大報告關于法治建設部分，圍繞全面依法治國提出四個方面的任務和要求，其中首位的就是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。

就我國現(xiàn)階段而言，完備的法律規(guī)范體系，應當包括兩個方面的要求：一是國家治理要有法可依、治理有據(jù)。早在2011 年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，意味著改革開放以來圍繞“有沒有”的立法任務取得了實質(zhì)進展和成就。但這并不意味著立法任務已經(jīng)完成，由于實踐發(fā)展永無止境，必然會不斷催生出大量新的立法需求，有法可依的問題依然存在，例如，“數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術新應用快速發(fā)展，催生一系列新業(yè)態(tài)新模式，但相關法律制度還存在時間差、空白區(qū)”[20]。所以，要針對實踐急需的法律，提高立法效率，彌補法律空白，減少甚至避免出現(xiàn)各種法律空檔，實現(xiàn)新發(fā)展階段有法可依。為保障法律有效實施，還要完善并及時出臺法律配套規(guī)定。二是更為重要的是著力提升立法質(zhì)量，實現(xiàn)良法之治。不可否認，立法質(zhì)量不高始終是我國法治建設的一個頑疾，具體表現(xiàn)為有的法律反映人民意愿和客觀規(guī)律不夠、立法粗疏、操作性不強、存在部門化傾向等。更為嚴重的是，立法質(zhì)量不高已經(jīng)直接影響著我國法治建設整體狀況和國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量，要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[21]。要緊緊圍繞中國式現(xiàn)代化建設的需要，更好地以法律的形式來表達人民對美好生活的需求和意愿，更好地發(fā)揮以良法促發(fā)展保善治的作用?？傊?，加快形成完備的法律規(guī)范體系，就要在提高立法質(zhì)量和立法效率上雙向發(fā)力，在有法可依與立良善之法上同時用勁，唯此才能使“良善之法”如泉涌般源源不斷、始終不竭。

2.行良法，建設高效的法治實施體系

良法為善治提供了前提，但絕不是歸宿，其要義在于將法律中的“良法美意”體現(xiàn)在善治中，體現(xiàn)在人民的感受中。如菲尼斯所言，法治通常是指法律制度得到合法地、良好地運作的一種狀態(tài)[22]。但僅靠良法不會自動實現(xiàn)善治的，而搭起良法與善治之間橋梁的是行良法（法的實施）。

良法本身具有一種內(nèi)在的要求，即法律被尊重、良法被實現(xiàn)。良法只有被嚴格實施，才能反映良法的價值意蘊，體現(xiàn)良善的社會效果，達致善治的目的、產(chǎn)生預期治理效能。執(zhí)法司法等活動是以良法保善治最直接、最有效的手段，必須強化法的實施這一中間環(huán)節(jié)，真正做到執(zhí)法者依良法行政，司法者準確適用良法，通過良好的執(zhí)法司法活動確保善治的推行?！翱v有良法美意，非其人而行之，反成弊政?！笔胤ㄊ欠ㄖ芜\行的基礎。由于全民法治素養(yǎng)對于良法善治整體實現(xiàn)具有重要意義，當前要貫徹法治宣傳教育“八五”規(guī)劃，大力推進守法普法工作。

（三）德法共治是良法善治的實現(xiàn)之道

治國理政是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要借助多元治理手段和治理規(guī)范，最為重要的是道德與法律，實現(xiàn)德法共治。而踐行和弘揚社會主義核心價值觀，是德法共治的基本要求，是實現(xiàn)良法與善治同質(zhì)性的重要保證。正如習近平總書記指出：“法律法規(guī)要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行，立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治”[23]。

善治作為世界銀行所倡導的治理模式，雖然它的初衷是幫助在第二次世界大戰(zhàn)中被破壞的國家進行重建，但這種援助、重建的前提是接受世界銀行所傳播的西方價值體系、治理體系、話語體系[24]。推進我國國家治理和良法善治建設，需要進一步樹立自己鮮明的價值導向，使社會主義核心價值觀融入法治建設，并以社會主義核心價值觀作為良法善治的評判標尺。唯此才能確保良法與善治的價值統(tǒng)一，使各種立法性“產(chǎn)品”始終與憲法和社會主義核心價值觀相一致，才能使每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件都符合社會主義核心價值觀的要求。如果說以社會主義核心價值觀為基礎，使立法“向善”，那么以社會主義核心價值觀為支撐，會使執(zhí)法和司法“行善”，守法者“共善”。

（四）規(guī)劃治理是良法善治的重要保障

使良法與善治形成合力，必須發(fā)揮法治規(guī)劃的功能。用規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的基本經(jīng)驗和制度優(yōu)勢，將規(guī)劃的理念引入法治建設，也是實現(xiàn)良法善治的重要方式。隨著我國法治建設的不斷推進，法律規(guī)范數(shù)量增多，法律制度體系日益復雜和精細，法治實踐日益豐富多樣，各種制度之間關系日趨復雜[25]。通過制定實施法治規(guī)劃，對法治建設進行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進，可以防止出現(xiàn)國家治理“碎片化”現(xiàn)象，確保良法與善治同向同行。

近年來，黨中央先后制定《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）及多個子系統(tǒng)規(guī)劃。如《規(guī)劃》根據(jù)我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略部署，明確提出了“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設良法善治的法治中國”（第一部分）要求，不僅確定了良法善治的法治中國目標，而且全篇貫穿良法善治精神，對社會主義法治建設具有根本性、宏觀性指導地位。

要遵循良法善治精神推動規(guī)劃的編制和實施，一方面，要科學編制各子系統(tǒng)和地方法治建設規(guī)劃。規(guī)劃同立法一樣，也有良劣之分。只有在正確價值觀的引領下，并緊扣全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略部署，做到適時調(diào)整和動態(tài)跟進，才能確保與國家戰(zhàn)略目標和任務相匹配。另一方面，要全面落實各種規(guī)劃，及時制定分工方案，細化具體措施，做好跟蹤督促，發(fā)揮好規(guī)劃作用。

總之，良法善治為國家治理現(xiàn)代化提供了堅實的制度保障，必將催生國家治理臻于至善，從而對人類治理文明的創(chuàng)新發(fā)展做出重大貢獻。當前要按照黨的二十大精神，全面審視“以良法促進發(fā)展、保障善治”的時代內(nèi)涵和實踐要求，以法治中國建設助力中國式現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

注釋：

①“良法”一詞，最早可追溯至古希臘思想家亞里士多德，他提出，“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”（亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965：199.）。

②何為善治？聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會委員會在其發(fā)布的《什么是善治?》中，對善治提出了八項標準，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應、達成共識、平等和包容、實效和效率、問責。俞可平認為，政治學意義上的善治包括合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正（俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.）。

③良法善治是靜態(tài)與動態(tài)的統(tǒng)一。良法側(cè)重靜態(tài)的治理制度體系建設目標，強調(diào)彰顯正義等價值；善治側(cè)重動態(tài)的治理過程，強調(diào)治理能力的提升。

④善治與治理相比更強調(diào)“善于”治理，從而將良法及其承載的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

⑤有學者指出，國家治理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為民主化、法治化、科學化、文明化。這“四化”既是現(xiàn)代化的內(nèi)容要素，同時也是衡量現(xiàn)代化的綜合標準（胡建淼.國家治理現(xiàn)代化關鍵在法治化[N].學習時報，2014-07-14.）。