談以經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法推動海南經(jīng)濟社會發(fā)展與改革

鄭勇　梅振中

摘要：海南經(jīng)濟特區(qū)的最大優(yōu)勢之一就是能夠?qū)曳伞⑿姓ㄒ?guī)的具體規(guī)定進行變通，實施特殊的管理體制和經(jīng)濟政策。海南要積極通過經(jīng)濟特區(qū)立法，簡政放權(quán)，精簡和下放行政審批事項，激發(fā)市縣經(jīng)濟發(fā)展活力，同時要突出自身特點，大力扶持旅游、熱帶農(nóng)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)等重點行業(yè)發(fā)展，推動海南經(jīng)濟的深入改革與快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟；經(jīng)濟特區(qū)立法；改革；發(fā)展

2014年，黨的十八屆四中全會決定全面推進依法治國并明確提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。海南經(jīng)濟特區(qū)要充分運用全國人大特別授予的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，變通國家法律法規(guī)的一些具體規(guī)定，大力扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點行業(yè)發(fā)展，減少和下放行政審批事項，發(fā)揮社會力量作用，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力，提高政府管理科學化水平，以推動新一輪的經(jīng)濟改革與發(fā)展。

一、海南經(jīng)濟特區(qū)立法概述

1988年，第七屆全國人大第一次會議通過了《關(guān)于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議》，正式劃定海南島為海南經(jīng)濟特區(qū)，并明確 “授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關(guān)法律、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。經(jīng)濟特區(qū)立法，本質(zhì)上是授權(quán)立法，具有比一般地方性法規(guī)更高的法律效力和權(quán)威性，能夠根據(jù)具體情況和實際需要對上位法的有關(guān)規(guī)定進行變通，實施更加適合本特區(qū)、更加靈活、更加科學的制度和措施。

二、以經(jīng)濟特區(qū)立法推進行政審批管理體制改革，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境

（一）以經(jīng)濟特區(qū)立法精簡行政審批事項，減少對微觀經(jīng)濟的干預

側(cè)重于行政審批、輕事中事后監(jiān)管是行政管理中存在的主要問題之一。行政審批事項過多，程序繁瑣，容易導致出現(xiàn)辦事難、投資難。即便是政府有關(guān)部門一路開綠燈、行方便，也會耗費投資者很多的時間、精力、資金，嚴重影響到項目的推進，讓投資者錯過一些較好的發(fā)展機會。這些不是個別部門或者工作人員的問題，而是大量行政審批所造成的“制度性刁難”。 國務(wù)院行政審批制度改革，就是要求減少和下放行政審批事項，真正向市場放權(quán)，發(fā)揮社會力量作用，減少對微觀事務(wù)的干預，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力，嚴格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事。簡化手續(xù)，提高行政效率也是世界各國經(jīng)濟特區(qū)立法的目的之一。

2013年，海南在充分考慮自身情況和借鑒廣東、上海等省市的先進改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先后兩次通過運用特區(qū)立法權(quán)停止實施了一批法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政審批事項，在以特區(qū)立法推動簡政放權(quán)和行政審批制度改革方面邁出了探索性的步伐。2014年12月，中共海南省委六屆七次全會通過的《中共海南省委貫徹落實<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>》也提出，制定和完善簡政放權(quán)方面的地方性法規(guī)。

1. 要逐步從停止實施業(yè)務(wù)量小的一般性行政審批事項到停止實施業(yè)務(wù)量大的關(guān)鍵性行政審批事項。海南目前通過運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)暫停實施的多數(shù)是審批量比較小或者零審批的行政審批事項，對整個經(jīng)濟的發(fā)展促進作用還不是很明顯。下一步應當在調(diào)研評估的基礎(chǔ)上，停止實施一批審批業(yè)務(wù)量大、要求提供的材料多、耗時長的關(guān)鍵性行政審批事項，進一步降低準入門檻，加速推進行政審批制度改革。

2. 要取消或者精簡一些重復性的行政審批事項

（1）取消或者合并同級政府多個部門之間對同一事項的反復審批。在項目投資過程中，投資者經(jīng)常會遇到同樣的事情被同一個部門要求多次、反復進行審批的現(xiàn)象，而且部分行政審批事項的要素內(nèi)容過多。這些繁雜的行政審批的程序涉及變通法律行政法規(guī)的，可以運用特區(qū)立法權(quán)來加以簡化：一是取消同一個部門不合理的重復審批事項；二是減少一些重復審批的部門，改為備案制或者內(nèi)部征求意見制；三是取消或者簡化一些重復審批事項的要素內(nèi)容，取消一些不必要提供的材料，比如海南正在推進“多規(guī)合一”，下一步可以減少或者合并有關(guān)的規(guī)劃審批要素。對之前已經(jīng)有部門審批過的事項，下一個審批部門要簡化審批要素內(nèi)容；四是積極推行并聯(lián)式審批。

（2）取消或者簡化上下級政府主管部門之間對同一事項進行反復審批。很多行政審批事項往往都需要兩級、甚至三級審批，一般是先由下級政府或者行業(yè)主管部門出具初步審查意見，再報上級政府或者行業(yè)主管部門，中間還要經(jīng)相關(guān)社會組織審查等。對此，可以通過運用特區(qū)立法權(quán)來進行簡化：一是取消下級或者上級政府及主管部門的審批，將兩級審批改為一級審批；二是將上級政府主管部門的審批改為備案或者內(nèi)部征求意見；三是嚴格規(guī)范行政審批中的委托行為。委托方僅履行監(jiān)管義務(wù)，不再搞“兩級審批”，對受托方的審批行為再審批；四是探索在省級“多規(guī)合一”之下，大量減少有關(guān)規(guī)劃方面的多級審批。

3. 要集中清理特區(qū)立法增設(shè)的行政審批事項或者審批要素受到傳統(tǒng)行政管理體制和模式影響，部分經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)中還增設(shè)一些行政審批事項或者增加行政審批的要素內(nèi)容。如《海南經(jīng)濟特區(qū)水條例》增設(shè)了水庫管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審批。今后，海南經(jīng)濟特區(qū)立法應嚴格限制增設(shè)行政審批或者增加審批要素內(nèi)容，對現(xiàn)行特區(qū)法規(guī)增設(shè)行政審批事項或者增加要素內(nèi)容行認真研究，嚴格審查其必要性、合理性，及時啟動修改和廢止程序。

（二）以經(jīng)濟特區(qū)立法下放行政審批事項，激發(fā)市縣經(jīng)濟發(fā)展活力

1998年，海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)之初并在全國開啟了省直管市縣的先河。在探索過程中，省直管市縣體制也暴露出不少問題，其中最突出的就是市縣政府推動經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)限不夠，相關(guān)的審批權(quán)集中于省直部門，需要進一步通過運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)來進行創(chuàng)新和完善。從2008年開始，海南省人民代表大會常務(wù)委員會出臺了《關(guān)于進一步完善省直管市縣管理體制的決定》等文件，并通過運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)、省政府文件的方式下放了一批行政審批事項給市縣政府或者所屬部門。一是對部分法律、法規(guī)規(guī)定由省政府或者所屬部門行使的行政審批權(quán)，在充分論證研究的基礎(chǔ)上，已經(jīng)通過經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)以及通過授權(quán)或者委托的方式下放給市縣。比如在2008年和2009年，海南通過修改《海南省文化市場管理條例》、《海南省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》等一批法規(guī)，對國家法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定進行變通，將23項原由省級人民政府及其所屬部門行使的行政管理事權(quán)下放或者委托給市縣行使。后來，省政府又多次下放了300多項行政審批事項給市縣行使，其中就包括含金量較高的經(jīng)濟管理的事權(quán)100多項。二是法律、法規(guī)規(guī)定由縣級以上政府或者所屬部門行使的行政審批權(quán)，基本上都已經(jīng)下放給了市縣，除了市縣不具備相關(guān)的審批條件的事項，比如缺乏相應的人才等。三是法律、法規(guī)規(guī)定由地級市政府或者所屬部門行使的行政審批權(quán)，市縣具備條件的下放給了市縣。四是是法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院部門規(guī)范性文件均未作明確規(guī)定，基本上明確由市縣行使。

下放了大量設(shè)計經(jīng)濟管理的行政審批權(quán)給市縣之后，強化了市縣推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的職能，有利于市縣優(yōu)化投資項目的審批流程，加快了項目的建設(shè)。比如“以工代賑項目年度安排與資金總量安排”和“項目剩余資金的調(diào)劑使用”等事項的下放，有利于市縣結(jié)合發(fā)展規(guī)劃需要和項目建設(shè)的輕重緩急，有選擇、有重點地把資金用于實施重點項目建設(shè)。

三、以經(jīng)濟特區(qū)立法引領(lǐng)和保障經(jīng)濟社會改革，推動海南優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點行業(yè)的發(fā)展

從世界范圍來看，單項經(jīng)濟特區(qū)普遍要比綜合性經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的好。綜合性經(jīng)濟特區(qū)往往貪大求全，沒有突出主業(yè)，導致同質(zhì)化嚴重，缺乏競爭力。海南經(jīng)濟特區(qū)要汲取這方面的經(jīng)驗教訓，在推動經(jīng)濟改革與發(fā)展過程中要有所側(cè)重，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的動向，結(jié)合自身的資源稟賦，突出重點，大力發(fā)展適合當前經(jīng)濟環(huán)境和符合發(fā)展規(guī)律的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點行業(yè)。對適合發(fā)揮海南優(yōu)勢、符合可持續(xù)發(fā)展定位的12個產(chǎn)業(yè)進行重點研究，包括加快發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、做大做強熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、發(fā)展低碳制造業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)、加快發(fā)展現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)、加快發(fā)展醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)、發(fā)展壯大會展業(yè)、發(fā)展海上油氣開發(fā)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展生物制藥業(yè)、提升旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和水平、促進房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展以及培育發(fā)展高新技術(shù)教育文化體育產(chǎn)業(yè)等。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，對具備條件的，適時以經(jīng)濟特區(qū)立法的形式將各種優(yōu)惠政策、有利條件、創(chuàng)新舉措等上升為法律制度，引領(lǐng)、推動各個產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展?！吨泄埠Ｄ鲜∥瀼芈鋵?中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>》也提出，加快完善扶持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。

參考文獻：

謝曉堯，羅峰.世界經(jīng)濟性特區(qū)的立法經(jīng)驗與我國經(jīng)濟特區(qū)立法[J].思想戰(zhàn)線，1992（01）.

（作者單位：海南省人民政府法制辦公室）