海南省的特殊性與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式選擇

張賽麗　張德生

摘要：海南省是一個島嶼經(jīng)濟體，由于地理位置的特殊性和自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟總量小，人口總量少， 城市化、工業(yè)化和居民收入水平較低，仍屬欠發(fā)達地區(qū)，因此海南的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也具有自身的獨特性。海南的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該從城鄉(xiāng)互動角度入手，以中心城鎮(zhèn)建設(shè)為先導，探索出一條具有海南特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：海南；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；發(fā)展模式；選擇

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是黨的十六屆三中全會《決定》提出的五個統(tǒng)籌中的一項內(nèi)容之一，主要是指改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，將城市、農(nóng)村結(jié)合起來發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺、城市對農(nóng)村的輻射和帶動，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。海南推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，需要因地制宜，重點扶持，鼓勵有條件的市縣先行先試，重點加快?？诔青l(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)和三亞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)試點，積極積累經(jīng)驗，“闖出一條跨越式且符合海南特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路子”，是建設(shè)海南國際旅游島的必由之路，也是習近平總書記對海南爭創(chuàng)中國特色社會主義實踐范例的要求之一。

一、海南省的特殊性及對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響

自1988年海南建省暨辦經(jīng)濟特區(qū)以來，經(jīng)濟社會建設(shè)取得了重大進步，但總體上看經(jīng)濟發(fā)展仍屬于欠發(fā)達地區(qū)。長期以來，海南經(jīng)濟發(fā)展主要以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，很難與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一樣，通過“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

如何走出一條符合海南省情的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新道路？前提條件是要充分了解海南的“個性”。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：海南省是一個島嶼型經(jīng)濟體，經(jīng)濟總量較小，人口總量偏少，但其城鄉(xiāng)規(guī)劃具有獨特性；海南尚處于工業(yè)化初級階段，人多地少，第一、三產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)較落后的獨特產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。海南優(yōu)勢資源較明顯，熱帶農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等的發(fā)展對促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有積極的推動作用；海南省各市縣經(jīng)濟發(fā)展水平較平衡（除?？凇⑷齺喭猓?，區(qū)內(nèi)擁有大量國營農(nóng)場；海南是省管市縣體制，市縣獲取和分配資源的能力較強。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十三次會議同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點。

海南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與全國其他省份相比，既有共同的地方，又有差異。從共同點來看，自從1988年海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)以來，在農(nóng)村經(jīng)濟改革方面取得了一系列成績。比如1991年，海南省在全國率先實行糧食購銷同價改革，并放開全省的農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)用生產(chǎn)資料市場；2004年在全國率先取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；2005年1月1日起，海南省比全國提前一年免征農(nóng)業(yè)稅，但從總體情況來看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、制度分割的基本狀況與全國大同小異。從其特殊性看，與全國其他省份相比，作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的島嶼，海南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)條件有自身的特殊性。因此，研究海南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式，最重要的就是需要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)之間獨特的資源稟賦優(yōu)勢，比如旅游資源、熱帶農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境資源等。

二、海南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實踐

如何結(jié)合海南省實際情況，走出一條富有濱海特色的城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，一直受到歷屆省委省政府的重視和關(guān)注。自2003年以來，海南省就在推進城市化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方面進行了一些積極探索。

?？谝呀?jīng)在為成為“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”而積極努力。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)因地制宜、求同存異，不能強求統(tǒng)一模式，可以選擇一些有條件的、成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行一步，進行試點或集中幫扶，建立一種具有鮮明地方特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，給全省帶個好頭，也可以為其他市縣城鎮(zhèn)化建設(shè)提供借鑒。2011年，海口市已經(jīng)將城鄉(xiāng)土地制度的創(chuàng)新運用于實踐中，對南渡江30萬畝土地進行整治。該整治是迄今為止?？谑猩婕啊叭r(nóng)”工作最大的項目，具有投資量最大、面積范圍最廣、受益群眾多等特點，整治出來的地塊一年間就吸引上百家企業(yè)意向，20多家企業(yè)落戶，如?？谔m花產(chǎn)業(yè)園在新坡和舊州兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時落地，規(guī)模達到1萬畝，項目將通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+標準化”的發(fā)展模式，帶動周邊農(nóng)民種植蘭花。

海口在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“打了頭陣”， 力爭在全省爭創(chuàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐范例中帶頭破題，把占海90%面積的城鎮(zhèn)——演豐鎮(zhèn)和云龍鎮(zhèn)當作主戰(zhàn)場，采取“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一鎮(zhèn)一品”產(chǎn)城互動戰(zhàn)術(shù)。摸透掌握了演豐和云龍和各自特點，海口為兩鎮(zhèn)樹立了各自努力的方向，前者是“以旅游服務(wù)業(yè)推動城鎮(zhèn)化進程，通過發(fā)展生態(tài)文明旅游示范鎮(zhèn)，打造中國最美的濱海度假小鎮(zhèn)”，后者要發(fā)展成為“工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的工貿(mào)性小鎮(zhèn)”。

開展土地整治工作也是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，從2002年開始，海南就開始了土地整治工程，以前定安縣翰林鎮(zhèn)大寨洋的路又窄又爛，坑坑洼洼，農(nóng)民種的農(nóng)產(chǎn)品要往外銷售，只能靠肩挑到大路邊才能裝車，現(xiàn)在村村通公路，進村的道路都是水泥路，貨車隨時可以進出，農(nóng)民生活更方便、種出來的農(nóng)產(chǎn)品也更加好賣了。農(nóng)田水利工程是澄邁縣金安農(nóng)場土地整理項目的重要內(nèi)容，這些水利設(shè)施建成后，解決了多年來農(nóng)場“旱不能灌、澇不能排”的問題，農(nóng)田積水能及時排完，也不會影響作物生長和買賣。同樣的效益在定安縣嶺口鎮(zhèn)鐵坡洋土地整理項目中也有顯著體現(xiàn)。整治前，這一田洋內(nèi)生產(chǎn)道、田間路少且損壞嚴重，車輛無法進出運輸和機械化耕種操作，田洋的防洪排澇及灌溉系統(tǒng)也存在缺陷。在定安縣翰林鎮(zhèn)，這些經(jīng)過土地整治“包裝”的農(nóng)田，路通水通環(huán)境越來越便利，吸引了很多客商承包農(nóng)田。2011年為改善樂東農(nóng)村交通狀況，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進樂東縣經(jīng)濟社會的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，樂東縣加快推進農(nóng)村公路建設(shè)步伐。

實施寬松的落戶政策，推行城鄉(xiāng)一元戶籍管理制度，徹底消除戶籍制度的“等級”門檻。2013年6月?？诟浅锋?zhèn)設(shè)三個街道，13500人從村民變?yōu)榫用?，雖然從村民到居民只有一字之差，但待遇完全不一樣，低保、社保、高齡補貼都有所增加，他們也享受到更高標準的社會保障。

三亞在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，也取得了較好的實踐經(jīng)驗。如全面推進城中村改造，同時加速推進城市周邊鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化、推動小城鎮(zhèn)升級改造，并實施村莊整體改造工程以及加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。農(nóng)村宅基地確權(quán)，集約集中居住，三亞市已經(jīng)完成各區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地確權(quán)、登記和發(fā)證等工作；促進村莊連片、村路聯(lián)網(wǎng)，逐步引導農(nóng)民向相對集約的集中居住方式轉(zhuǎn)變。為推進城鄉(xiāng)一體化進程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，三亞市在大力推動新農(nóng)村建設(shè)同時，還加快農(nóng)民脫貧致富步伐，為方便老百姓出行、辦事快捷，很好解決了農(nóng)民“行路難”等問題。

三、海南特色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式選擇

從城市、農(nóng)村兩大社會系統(tǒng)來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式大致可以分為以下三種類型：自上而下型、自下而上型和自上而下混合型。自上而下型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式是指地方政府通過有計劃、有步驟地引導優(yōu)先發(fā)展大城市和特大城市，然后因大城市和特大城市自身發(fā)展的需要，通過其輻射、擴展效應(yīng)，帶動其周邊郊區(qū)乃至整個農(nóng)村發(fā)展的模式，即以城帶鄉(xiāng)。自下而上型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式主要是由民間和地方政府或者外資通過投資帶動城鎮(zhèn)建設(shè)、自下而上地推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。這種模式是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展壯大或農(nóng)村經(jīng)濟要素聚集在一定區(qū)域而形成小城鎮(zhèn)，再由小城鎮(zhèn)不斷發(fā)展、升級變成中等城市或大城市，最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的融合，可用“以鄉(xiāng)促城”概括。自上面下混合型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式是指城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的動力來自于大城市發(fā)展產(chǎn)生的對周圍農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“拉力”和“推力”，以及因農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展吸引城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的“拉力”和農(nóng)村地區(qū)人口與經(jīng)濟要素因經(jīng)濟利益驅(qū)動而向城市聚集的“推力”。

海南屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，第二產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重是最低的，按經(jīng)濟發(fā)展階段分應(yīng)該屬于工業(yè)化初期。海南僅有?？凇⑷齺?、三沙、儋州四個地級城市，并且其城市化程度還處于較低水平，沒有大城市。雖然三亞、三沙、儋州雖有地級的行政級別，但是從城區(qū)人口分布、經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等來看與?？诓罹噙€較遠，所以海南僅有?？诘囊粋€城市能夠獲得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的帶動地位。而?？陔m然在海南是經(jīng)濟中心城市，但它自身的經(jīng)濟實力與國內(nèi)大中城市相比也還有很大差距，經(jīng)濟輻射效應(yīng)也相當有限，而且其地理位置也相對處于省域的“邊緣”，不可能實現(xiàn)以一城帶動全島經(jīng)濟發(fā)展，所以在海南不宜采取“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的普遍性發(fā)展模式。

海南工業(yè)化程度不高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模較大，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)居多，缺乏中心大城市和城鎮(zhèn)群。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心本質(zhì)是通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展促進城市進程，最終的落腳點是城市。海南要想實現(xiàn)跨越式發(fā)展，需要以較快的速度追趕甚至超越發(fā)達地區(qū)的城市化水平，不用采用城市化水平較低的以鄉(xiāng)促城模式。海南省自身經(jīng)濟條件還比較落后，廣大的農(nóng)村相比上海、北京、廣東等發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村更是落后，所以要想讓這些落后地區(qū)完全依靠自給自足小農(nóng)經(jīng)濟、劃地為牢的生產(chǎn)方式去發(fā)展城鎮(zhèn)化是根本不可行的。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個主要途徑，主要就是通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化，或者大力發(fā)展農(nóng)村小型城鎮(zhèn)化，使農(nóng)村城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷增大，讓農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)化為市（鎮(zhèn)）民，成為城市大工業(yè)吸納龐大農(nóng)村人口的重要補充，共同推進城市化。但是由于海南特殊的省情，不宜采用農(nóng)村城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市化。

事實表明，以城帶鄉(xiāng)模式、以鄉(xiāng)促城模式和農(nóng)村城鎮(zhèn)化不適用于海南，那么自上自下混合型的城鄉(xiāng)互動模式是突破口?；旌闲统青l(xiāng)統(tǒng)籌模式實踐是在同一地理區(qū)域上同時發(fā)生的城市和農(nóng)村共同的發(fā)展行為，比較適用于要素流動性好、基礎(chǔ)設(shè)施好、區(qū)域跨度不大、居民經(jīng)濟生活多樣化的地區(qū)。在“拉力”和“推力”的雙重作用下，這種模式會使城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐走得更快、更穩(wěn)。城市拉動可以通過城市內(nèi)部社會制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整來為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展創(chuàng)造條件。它具有主導性、扶持性的作用，提高并充分發(fā)揮城市的輻射力和積聚力。農(nóng)村推動力是一支不可忽視的重要力量。這種動力模式在城市拉動和農(nóng)村推動兩種力的合力的“作用點”就在于中心城鎮(zhèn)。海南的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該從城鄉(xiāng)互動角度入手，以中心城鎮(zhèn)建設(shè)為先導，探索一條具有海南特色的城鄉(xiāng)互動促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式。

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*本文受海南省教育廳高教項目“國際旅游島建設(shè)背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式研究”（Hjsk2012-09）資助。

（作者單位：海南大學應(yīng)用科技學院）