東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度研究

王忻彤

摘 要：東亞海區(qū)域是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋項(xiàng)目中的一項(xiàng)，該區(qū)域海洋合作保護(hù)的法律制度的構(gòu)建進(jìn)程十分緩慢，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署下區(qū)域海洋項(xiàng)目中發(fā)展最差的一個(gè)，這與該區(qū)域內(nèi)缺乏區(qū)域公約、經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境復(fù)雜密不可分。東盟作為最早開始推動(dòng)?xùn)|亞海區(qū)域合作的區(qū)域性組織，在東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建上有著積極的作用，東盟與其他國家在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、政治文化和環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域的合作越來越多，勢必會(huì)成為該區(qū)域海洋環(huán)境合作保護(hù)法律制度構(gòu)建的有利推手。

關(guān)鍵詞：東亞海區(qū)域；法律制度；東盟；合作保護(hù)

一、東亞海區(qū)域現(xiàn)狀

1、東亞海區(qū)域海洋環(huán)境現(xiàn)狀

東亞海區(qū)域是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋項(xiàng)目①中的一項(xiàng)，由安達(dá)曼海、澳大利亞海、馬六甲海峽、新加坡海峽、南海、爪哇海、弗洛里斯海、班達(dá)海、阿拉弗拉海、帝汶海、西里伯斯海、蘇祿海以及菲律賓海構(gòu)成，包括自臺(tái)灣東面的菲律賓海流向日本的黑潮海流、黃海、東海、南海、蘇祿-西里伯斯海、印度尼西亞海、澳大利亞北架、珊瑚海盆地、大堡礁、大澳大利亞灣、塔斯曼海幾個(gè)亞區(qū)域。東亞海區(qū)域包括了擔(dān)負(fù)著繁重航運(yùn)任務(wù)的幾大海峽、多個(gè)島嶼群、寬闊的海灣、低淺的河口以及沿海幾個(gè)世界上人口最多的國家，其海洋環(huán)境十分復(fù)雜。

馬六甲海峽作為東亞海區(qū)域中幾大海峽之一，既是歐亞交通的咽喉要道，也是中東石油輸入亞洲的重要通道。東亞海區(qū)域周邊共涉及10個(gè)國家，其中有7個(gè)是東盟成員國，2個(gè)是主要石油進(jìn)口國的中國和韓國，最后1個(gè)國家日本雖然不是東亞海區(qū)域的成員國，但其作為世界第三大能源進(jìn)口國，也高度依賴波斯灣的石油進(jìn)口。因而總體說來，中國、日本和韓國石油進(jìn)口航線的重疊度高，對(duì)馬六甲海峽均極為倚重。區(qū)域內(nèi)如此高度密集且重疊的航線意味著每天航經(jīng)該區(qū)域的油輪所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的。1975 年“祥和號(hào)”油輪事故；1992 利比亞籍“長崎靈魂”號(hào)油輪事故，引起上萬噸原油泄漏；1993 年丹麥油輪“馬斯克航海家”號(hào)油輪事故，泄漏原油超過2.7萬噸。這些歷史上發(fā)生的溢油事故，表明該區(qū)域所面臨著巨大的海洋環(huán)境威脅。

除了船舶污染的威脅外，東亞海區(qū)域還面臨著沿海棲息地的喪失和惡化、海洋生物資源過度開發(fā)以及陸源污染等環(huán)境問題。該區(qū)域周邊國家高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速的城市化進(jìn)程很大程度上依托于環(huán)境的犧牲，接近60%的原始紅樹林地區(qū)在過去一個(gè)世紀(jì)間被破壞，沿海工業(yè)行為產(chǎn)生了嚴(yán)重的陸源污染，導(dǎo)致在海盆內(nèi)部分地區(qū)赤潮的不斷發(fā)生。由此可知，在東亞海區(qū)域構(gòu)建區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度的必要性。

2、東亞海區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益現(xiàn)狀

東亞海區(qū)域的政治格局可以大致分成中國、東盟、韓國、澳大利亞四個(gè)部分，其中澳大利亞由于其地理位置與其他國家相對(duì)較遠(yuǎn)，其政治利益的影響作用不大。而中國與東盟各國，中國與韓國都存在島嶼爭端和海洋劃界爭端，特別是中國與東盟國家在南海領(lǐng)土爭端一直未能得到妥善解決，這種緊張關(guān)系導(dǎo)致東亞海區(qū)域周邊各國極其敏感，即便是在環(huán)境保護(hù)的問題上，它們也都害怕自己所做出的讓步會(huì)成為其他各方主張領(lǐng)土或管轄權(quán)的依據(jù)。因此，造成東亞海區(qū)域海洋環(huán)境合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建步履維艱。而日本和美國對(duì)作為交通要塞的馬六甲海峽的干預(yù)，也使得該區(qū)域的政治利益格局顯得更為復(fù)雜。

“保護(hù)和開發(fā)東亞區(qū)域海洋與海岸帶行動(dòng)計(jì)劃”于1981年通過，最初只有東盟的5個(gè)國家（印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國）參與。該行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容包括：人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響評(píng)估，沿海污染控制，紅樹林、海草以及珊瑚礁保護(hù)，廢棄物處理。1994年，其余5國——澳大利亞、柬埔寨、中國、韓國和越南加入了該行動(dòng)計(jì)劃。這10個(gè)國家在生活生產(chǎn)方式、文化教育、宗教信仰等方面存在很大的差異，尤其是宗教信仰與對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度的不同很容易對(duì)區(qū)域海洋環(huán)境合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建產(chǎn)生分歧，阻礙合作進(jìn)程的發(fā)展。

但是近年來，作為東亞海區(qū)域兩大力量極的中國和東盟在經(jīng)濟(jì)上的合作日漸頻繁。東亞海區(qū)域是該區(qū)域7個(gè)隸屬于東盟成員國國家的重要海上通道，同時(shí)也是其國內(nèi)漁產(chǎn)品的重要來源。由于和中國南部在地理上的毗鄰，東盟和中國之間的經(jīng)濟(jì)往來也隨著二者間聯(lián)系的日益密切而益發(fā)頻繁。尤其是進(jìn)入21 世紀(jì)后，中國和東盟之間的貿(mào)易往來更是上了一個(gè)新臺(tái)階。2002年11月，中國與東盟簽署了《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》。該框架協(xié)議的簽訂，標(biāo)志著建設(shè)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)項(xiàng)目的正式啟動(dòng)。2003年10月，中國加入《東南亞友好合作條約》。在多項(xiàng)國際條約的基礎(chǔ)上，中國與東盟在金融、服務(wù)、投資、農(nóng)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域全面合作，并在次區(qū)域范圍內(nèi)在交通、能源、電訊等領(lǐng)域展開重點(diǎn)合作，使得雙方的經(jīng)濟(jì)融合度逐年加深。②經(jīng)濟(jì)上的密切合作又為東亞海區(qū)域內(nèi)各國對(duì)海洋環(huán)境合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建開辟了通道、創(chuàng)造了條件。

3、東亞海區(qū)域合作保護(hù)法律制度現(xiàn)狀

東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)的法律制度的構(gòu)建進(jìn)程十分緩慢，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署下區(qū)域海洋項(xiàng)目中發(fā)展最差的一個(gè)，這與該區(qū)域內(nèi)缺乏區(qū)域公約密不可分。東亞海區(qū)域至今尚無囊括所有南海周邊國家、具有法律拘束力的政府間海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)定。③各方的合作基礎(chǔ)是一份不具有任何拘束力的區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃——“保護(hù)和開發(fā)東亞區(qū)域海洋與海岸帶行動(dòng)計(jì)劃”，而區(qū)域行動(dòng)僅僅依憑各成員國的“良好意愿”。④而且東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)的法律制度由于缺乏區(qū)域公約的統(tǒng)領(lǐng)，而呈現(xiàn)出碎片化和行業(yè)化的特點(diǎn)，目前該區(qū)域合作保護(hù)的現(xiàn)有法律成果包括雙邊或多邊區(qū)域和分區(qū)域協(xié)定、宣言和決議以及區(qū)域分區(qū)域項(xiàng)目和行動(dòng)計(jì)劃。沒有區(qū)域公約的框架，使得東亞海區(qū)域在協(xié)定、軟法、組織、項(xiàng)目和計(jì)劃之間缺乏溝通，海洋環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的重疊和遺漏，進(jìn)而造成本已不足的資金和人員的浪費(fèi)和短缺。除此之外，東亞海區(qū)域海洋環(huán)境合作保護(hù)的法律實(shí)施機(jī)制十分羸弱，雖然在國際環(huán)境公約和軟法中明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則，也有具體的項(xiàng)目和行動(dòng)計(jì)劃，但是東亞海區(qū)域合作的實(shí)際行動(dòng)仍十分有限。具體說來，東盟是東亞海區(qū)域合作最早的推進(jìn)者之一，但是東亞海周邊擁有最長海岸線的中國僅僅是東盟的對(duì)話伙伴國，從合作的范圍來看，調(diào)研、科學(xué)研究和培訓(xùn)是目前為止環(huán)境合作的主要內(nèi)容，實(shí)際的環(huán)境保護(hù)合作措施并沒有看到。

二、東盟在海洋區(qū)域合作保護(hù)中的作用

1、東盟在東亞海區(qū)域合作保護(hù)中的積極作用

首先，東亞海區(qū)域海洋項(xiàng)目的10個(gè)國家中7個(gè)來自東盟，加上東盟是最早開始推動(dòng)?xùn)|亞海區(qū)域合作的，所以盡管東盟單個(gè)國家的綜合實(shí)力不及中國，東亞海區(qū)域周邊海岸線長度也不及中國，但是東盟在該區(qū)域海洋區(qū)域合作保護(hù)中的作用仍至關(guān)重要。東盟可以很好的聯(lián)合起東亞協(xié)作體10個(gè)國家中的7個(gè)，有助于減少分歧，為在該區(qū)域?qū)崿F(xiàn)合作創(chuàng)造條件。同時(shí)，東盟作為東南亞地區(qū)政府間、區(qū)域性、一般性的國家組織，一定程度上代表了這些國家的共同意志，這為在東亞海區(qū)域建立海洋合作保護(hù)法律制度提供了便利，不需要10個(gè)國家進(jìn)行多邊合作，只需要澳大利亞、中國、韓國和東盟四方進(jìn)行合作會(huì)談，有利于合作保護(hù)法律制度構(gòu)建的達(dá)成。

其次，東盟各國內(nèi)部簽訂了大量環(huán)境合作計(jì)劃和國際環(huán)境條約，具體見表1。這些法律文件可以作為東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度構(gòu)建的范本，在東盟自身簽訂的條約基礎(chǔ)上，構(gòu)建出符合東亞海區(qū)域各國利益的法律制度，可以說是事半功倍。而且一系列行動(dòng)計(jì)劃中也有聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）推動(dòng)下的計(jì)劃——“東盟分區(qū)環(huán)境計(jì)劃”，說明其計(jì)劃得到了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的認(rèn)可，基于此，由東盟來推動(dòng)?xùn)|亞海區(qū)域的海洋合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建，能夠更加明確該區(qū)域合作保護(hù)的目標(biāo)，更加高效地構(gòu)建區(qū)域法律制度。

最后，東盟與中國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境保護(hù)等方面交流越來越密切，東盟和中國作為東亞海區(qū)域兩大政治力量。其相互間日益密切的合作對(duì)區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建起到推動(dòng)作用。2001年中國和東盟宣布用10年時(shí)間建成自由貿(mào)易區(qū)⑤，2002年11月4日，中國國務(wù)院總理朱基和東盟十國領(lǐng)導(dǎo)人簽署《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，之后中國和東盟在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面的步伐越來越快?！犊蚣軈f(xié)議》的目標(biāo)是與東盟結(jié)成全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴，核心內(nèi)容是確定自由貿(mào)易區(qū)的目標(biāo)、范圍、措施和時(shí)間，為自由貿(mào)易區(qū)奠定法律基礎(chǔ)。除了經(jīng)貿(mào)合作，東盟與中國在多個(gè)領(lǐng)域的合作也在加強(qiáng)。目前，中國和東盟已經(jīng)圓滿完成第一份戰(zhàn)略伙伴關(guān)系五年行動(dòng)計(jì)劃，正在20多個(gè)領(lǐng)域開展互利合作，雙方建立起12個(gè)部長級(jí)會(huì)議機(jī)制，成功打造看中國—東盟博覽會(huì)、中國—東盟商務(wù)與投資峰會(huì)、中國—東盟中心、中國—東盟環(huán)保中心、教育交流周等一系列合作平臺(tái)，形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作格局。⑥由此可見，東盟和中國的合作對(duì)于東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建具有極大的推動(dòng)力和積極作用。

2、東盟在東亞海區(qū)域合作保護(hù)中的消極作用

首先，東盟各國與中國在東亞海區(qū)域存在領(lǐng)土爭端，政治利益的對(duì)立將阻礙東亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)的進(jìn)程。而且早在東亞海區(qū)域項(xiàng)目設(shè)立之前，該區(qū)域的政治利益對(duì)立已然開始。尤其是東盟的成立，本就是為了對(duì)抗社會(huì)主義體制在該區(qū)域的擴(kuò)張。這種緣于社會(huì)體制不同而形成的政治利益對(duì)立，在20世紀(jì)70年代到90年代期間，有著十分明顯的表現(xiàn)。特別是近年來，中國和東南亞各國在南海歷史遺留問題上爭議不斷，甚至于菲律賓直接將中國告上國際法庭，種種政治利益的對(duì)立、矛盾的升級(jí)都使得該區(qū)域海洋合作保護(hù)顯得微不足道，法律制度的構(gòu)建更是無限擱置?；诖耍瑬|盟作為與中國政治利益對(duì)立的另一方，推動(dòng)區(qū)域合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建便不是特別積極。

其次，東盟國家大多還比較貧困，相對(duì)于海洋環(huán)境合作保護(hù)更多的是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的關(guān)注，因而東盟很可能在推動(dòng)區(qū)域海洋合作保護(hù)中是消極被動(dòng)的。東盟國家大多沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力去改變當(dāng)前的生產(chǎn)、生活方式，環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本過高會(huì)令多數(shù)國家止步于此，依賴外部的經(jīng)濟(jì)資助成為現(xiàn)實(shí)需求，一些致力于環(huán)境保護(hù)的國際組織便會(huì)借此介入該領(lǐng)域提供經(jīng)濟(jì)、政策支持，例如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推動(dòng)下進(jìn)行的“東盟分區(qū)環(huán)境計(jì)劃”。但是相關(guān)國際組織所制定的“建議”或“標(biāo)準(zhǔn)”并不完全適用該區(qū)域的情況，這樣制定的法律制度必然是效果不佳的。而且東盟各個(gè)國家之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宗教等諸多方面差異巨大，加上東盟內(nèi)部矛盾和其他外部國家的影響，東盟組織并不完全具備“對(duì)外發(fā)出一個(gè)聲音”的能力，東盟內(nèi)部的決策機(jī)制實(shí)行尋求一致和協(xié)商原則，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)對(duì)尚有爭論的議案延緩做出決議，或者在決議形成后各國仍可保留自己的意見。在這個(gè)大原則之下，想立即使新的環(huán)境規(guī)則獲得廣泛的同意并不現(xiàn)實(shí)，若東盟內(nèi)部無法達(dá)成一致，想促成對(duì)東亞海區(qū)域的合作保護(hù)法律制度構(gòu)建便是無稽之談了。

最后，東盟目前簽訂的環(huán)境保護(hù)法律條約多為軟法，不具有很強(qiáng)的約束力。東盟地區(qū)的環(huán)境保護(hù)主要是通過一系列宣言、聲明和行動(dòng)計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)的，這些軟法性文件雖然名頭響亮、指向明確，卻由于內(nèi)容過分寬泛、缺乏可操作性，尤其是未對(duì)簽署國做出具體的義務(wù)和責(zé)任要求。因此對(duì)東亞海區(qū)域合作保護(hù)法律制度的構(gòu)建只能用作參考，該區(qū)域的法律制度構(gòu)建更多是希望可以起到區(qū)域公約的效果，而不僅僅是原則性條款。所以，東盟目前在環(huán)保法律條約的制定和實(shí)施上經(jīng)驗(yàn)并不成熟，依靠東盟推動(dòng)?xùn)|亞海區(qū)域合作保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。

三、東盟推動(dòng)?xùn)|亞海區(qū)域海洋合作保護(hù)法律制度構(gòu)建的展望

東亞海區(qū)域合作法律框架的發(fā)育遲緩，其原因是各海洋區(qū)域所共有的政治經(jīng)濟(jì)利益多樣化、歷史遺留的領(lǐng)土爭端等問題。但是管轄權(quán)爭端不應(yīng)成為南海區(qū)域合作的障礙，國際上其他海洋區(qū)域內(nèi)有領(lǐng)土爭議的當(dāng)事各方絕大多數(shù)已經(jīng)接受了為避免環(huán)境持續(xù)惡化優(yōu)先考慮在環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行合作，協(xié)議各方可以在保留領(lǐng)土主權(quán)的前提下商討海洋合作保護(hù)事宜。在南海這樣的閉海和半閉海，相鄰各國彼此受到共有資源的影響，通過協(xié)調(diào)和合作的努力，選擇最具戰(zhàn)略性的路徑可以扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢。東亞海區(qū)域有機(jī)會(huì)，利用國際環(huán)境法最新趨勢發(fā)展出新的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作范式和方法。

同時(shí)，東亞海區(qū)域合作的核心問題是內(nèi)部主導(dǎo)力量的缺位，中國作為該區(qū)域內(nèi)的大國推動(dòng)合作是必然，但不應(yīng)忽視東盟在這一區(qū)域合作項(xiàng)目中的積極作用。在東亞海區(qū)域，東盟與其他國家在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等各個(gè)領(lǐng)域的合作越來越多，東亞海區(qū)域內(nèi)各國之間的利益越發(fā)的趨同，因此未來關(guān)乎各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的海洋環(huán)境保護(hù)，必然會(huì)得到各國更大的認(rèn)同，若是東盟積極推動(dòng)區(qū)域合作，努力使各國對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)所體現(xiàn)的利益取得認(rèn)識(shí)上的一致，那么合作法律制度便會(huì)順其自然地構(gòu)建出來。（作者單位：武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院）

注解：

① 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋項(xiàng)目作為一項(xiàng)通過區(qū)域活動(dòng)來實(shí)施的全球項(xiàng)目，開始于1974年。該項(xiàng)目是管理海洋和海岸資源以及控制海洋污染的一種區(qū)域性手段。區(qū)域海洋項(xiàng)目目前由14個(gè)海區(qū)構(gòu)成，按照地理區(qū)域分為：地中海、西非和中非、東部非洲、東亞海、南亞海、西北太平洋、波斯灣和阿拉伯灣、紅海和亞丁灣、南太平洋、東南太平洋、泛加勒比海、黑海、東北大西洋、波羅的海。已有140多個(gè)沿海國家和地區(qū)參加了該項(xiàng)目。

② 張相君.“區(qū)域合作保護(hù)海洋法律制度研究”[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（4）：1-5。

③ 隋軍.“南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的法律機(jī)制構(gòu)建”[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版，2013（6）：12-21。

④ 張相君.“東亞海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建”[J]廣東海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（2）：7-12。

⑤ 中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)是指中國與10個(gè)東盟國家（新加坡、印度尼西亞、菲律賓、文萊、泰國、馬來西亞、越南、老撾、緬甸以及柬埔寨）之間通過簽訂《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，在2010年中國與東盟6個(gè)老成員國（新加坡、印度尼西亞、菲律賓、文萊、泰國及馬來西亞）和5年的寬限期后的2015年中國與東盟4個(gè)新成員國（越南、老撾、緬甸及柬埔寨）實(shí)質(zhì)性削減關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)，而組建的允許貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等方面在這些國家之間自由流動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化集團(tuán)。

⑥ “習(xí)近平2012年9月21日第九屆中國-東盟博覽會(huì)講話”.中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心：http：//www.chinaaseanenv.org/。