PPP合作模式的政府職責(zé)分析

譚語術(shù)

[摘要]PPP模式下政府部門和私人機(jī)構(gòu)之間形成了一種合作伙伴關(guān)系，政府部門與私人機(jī)構(gòu)通過簽訂合同的方式明確界定彼此在公共項(xiàng)目中的權(quán)利與職責(zé)，從而確保合作項(xiàng)目的順利完成。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，存在融資平臺債務(wù)高、民間資本進(jìn)入難、建設(shè)資金缺口較大等問題，采用PPP合作模式在業(yè)內(nèi)被看做是化解新城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺問題的重要途徑。本文立足于PPP合作模式下政府的職責(zé)，從體制、政府職能、監(jiān)管機(jī)制、財(cái)政資金管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等幾個(gè)方面來闡述PPP模式下政府部門應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)和法律職責(zé)。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)管理；政府；社會(huì)資本

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547199

1引言

PPP（Public Private Partnership）是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而建立的融資模式，該模式是立足在具體的項(xiàng)目之上的，這些項(xiàng)目通常是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，其具有長期穩(wěn)定收益的特點(diǎn)。換句話說，PPP合作模式就是政府和社會(huì)資本通過協(xié)議而形成長期的合作關(guān)系，合作期間共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。

我國屬于發(fā)展中國家，處于社會(huì)主義初級階段，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國政府同樣面臨財(cái)政赤字、公共服務(wù)供給低效、債務(wù)危機(jī)以及信任危機(jī)等問題。另外，公共需求的多元化和動(dòng)態(tài)化特征也迫切要求政府部門對公共服務(wù)的效率和品質(zhì)給予回應(yīng)。因此，將PPP模式引入我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2PPP合作模式下政府部門應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)

21建立健全PPP合作模式法律體系

采用PPP模式對項(xiàng)目進(jìn)行合作運(yùn)營，一般投資的回報(bào)期都在十年以上，有的甚至高達(dá)幾十年，時(shí)間十分漫長，期間涉及的環(huán)節(jié)也比較多，諸如規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑施工、后期維護(hù)和項(xiàng)目評價(jià)等，每一個(gè)環(huán)節(jié)都和參與者的權(quán)力、義務(wù)密切相連，必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)對之加以界定，這樣才能避免矛盾，提高PPP模式的運(yùn)營效率。

具體來講，就是要對參與PPP項(xiàng)目的各方，著眼風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作出詳細(xì)明確的規(guī)定，其中，因?yàn)檎咭?guī)劃等原因引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)。但是實(shí)際的情況是在該模式中，社會(huì)資本相對處于弱勢，所以就要在相關(guān)立法中，對政府的行為進(jìn)行制約，以確保社會(huì)資本的權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也可以有效地避免政府直接介入而導(dǎo)致PPP融資平臺公司缺少自主控制權(quán)，這樣就不會(huì)發(fā)生項(xiàng)目投資回報(bào)率低下以及在市場上沒有競爭力等問題。對PPP實(shí)施立法，并將之融入國家的法律體系，對于社會(huì)資本來講，具有增強(qiáng)信心的作用，可以進(jìn)一步有效發(fā)揮PPP模式在融資方面的優(yōu)勢。

22轉(zhuǎn)化政府職能與完善準(zhǔn)入機(jī)制

在PPP合作模式中，政府是處于主導(dǎo)地位的，PPP模式要想成功運(yùn)營，必須要對政府的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)化，也就是政府要將其職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)化，同時(shí)，加快其社會(huì)職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)化的步伐，把一些原本由政府承擔(dān)的諸如技術(shù)、服務(wù)和協(xié)調(diào)性工作，交由社會(huì)組織辦理。當(dāng)然，這也絕不意味著政府可以撂擔(dān)子，把所有的責(zé)任都轉(zhuǎn)移給市場，政府要承擔(dān)起自身應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，通過幫助和支持，協(xié)調(diào)好社會(huì)資本中各參與方的原理和義務(wù)，成立專門的管理部門開展相關(guān)工作。

社會(huì)資本進(jìn)入PPP模式，在準(zhǔn)入機(jī)制上要進(jìn)一步放寬。第一，在PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本的地位是平等的，政府對準(zhǔn)入條件應(yīng)該有明確的規(guī)定，并向社會(huì)公示，確保信息對稱。第二，在采用招投標(biāo)方式對社會(huì)資本進(jìn)行選擇時(shí)，要按照公平公正、誠實(shí)守信的原則實(shí)施，盡可能地降低準(zhǔn)入門檻，給更多的社會(huì)資本創(chuàng)造參與PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，帶動(dòng)項(xiàng)目產(chǎn)生更強(qiáng)的市場競爭力。

對于特許經(jīng)營項(xiàng)目，要嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入資格，政府在對社會(huì)資本進(jìn)行選擇時(shí)，同樣要遵循公開、公平、公正原則，杜絕暗箱違規(guī)操作。在具體實(shí)施時(shí)，價(jià)格因素是評標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)，但不是唯一標(biāo)準(zhǔn)，要采用綜合評估的方式，將評標(biāo)的對象擴(kuò)展到多個(gè)評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能保障項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營任務(wù)得以順利完成。

23建立切實(shí)可行的監(jiān)管機(jī)制

作為一種融資項(xiàng)目，PPP是在政府和企業(yè)之間開展的，對社會(huì)資本的引入，必須由嚴(yán)格的配套機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，通過實(shí)施具體化、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管機(jī)制，確保項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)都處于監(jiān)管之下、有章可循。監(jiān)管機(jī)制一般包括價(jià)格、安全、退出和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

第一，價(jià)格監(jiān)管就是采用價(jià)格上限制度進(jìn)行定價(jià)，可以采用召開價(jià)格聽證會(huì)的方法，聽取社會(huì)各界意見建議。

第二，安全監(jiān)管就是對每一個(gè)細(xì)小的可能引發(fā)事故的環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，將監(jiān)控落實(shí)到PPP項(xiàng)目的全過程。

第三，退出監(jiān)管就是特許經(jīng)營期在到期之后，社會(huì)資本退出時(shí)應(yīng)該保障相關(guān)設(shè)備和資產(chǎn)安全交接；實(shí)施此項(xiàng)監(jiān)管可以保障一旦出現(xiàn)意外情況，可以有效地降低風(fēng)險(xiǎn)。

第四，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制。合同的制定過程中，應(yīng)使合同具有適度的彈性，使合同雙方在面臨市場環(huán)境的變化或干擾時(shí)，可以適當(dāng)增加一些彈性條款。應(yīng)完善合同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，廣泛進(jìn)行市場調(diào)研，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)合理確定合同期限的長短，避免合同期限太長增加政府解約和尋找新合作伙伴的難度與風(fēng)險(xiǎn)，或合同期太短造成承包商不能獲得合理利潤的風(fēng)險(xiǎn)。

24做好項(xiàng)目示范工作，提升總結(jié)學(xué)習(xí)能力

一般而言，PPP模式在不同國家的應(yīng)用程度不盡相同。在工業(yè)化國家（歐洲、美洲），PPP模式主要用于教育、醫(yī)療、垃圾處理和公共建筑等公共服務(wù)領(lǐng)域。而在對基礎(chǔ)設(shè)施有巨大需求的發(fā)展中國家（亞洲、非洲）而言，PPP模式則在能源、水利和公路領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，以服務(wù)于該國快速的經(jīng)濟(jì)增長，所以較多采用服務(wù)外包等模式。在項(xiàng)目的示范學(xué)習(xí)工作中，政府應(yīng)該了解目前各國PPP應(yīng)用情況，了解多數(shù)項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問題的主要原因。從外部環(huán)境來看，多數(shù)國家尤其是發(fā)展中國家融資市場不成熟、沒有足夠的法律支持也是項(xiàng)目失敗的主要原因。因此，失敗的項(xiàng)目，政府部門更應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)。

政府管理者很多情況下都忽略了對合同治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。合同制的實(shí)施都是一種學(xué)習(xí)的經(jīng)歷，政府應(yīng)增強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)與學(xué)習(xí)能力，積極對每次合同實(shí)施的效果進(jìn)行評價(jià)，并思考在未來合同治理中如何改進(jìn)不足的地方。政府在實(shí)踐中要不斷積累實(shí)施合同制治理的經(jīng)驗(yàn)，從而提高合同制治理的有效性。

25履行財(cái)務(wù)監(jiān)管職能，加強(qiáng)項(xiàng)目管理與評價(jià)

PPP項(xiàng)目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營補(bǔ)貼到提供公共服務(wù)，涉及預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理以及財(cái)政支出監(jiān)督檢查和績效評價(jià)等財(cái)政職能。推廣運(yùn)用PPP模式對財(cái)政管理提出了更高要求。各級財(cái)政部門要提高認(rèn)識，勇于擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真做好相關(guān)財(cái)政管理工作。

政府財(cái)政部門要積極做好地方融資平臺公司項(xiàng)目的梳理，將符合要求的項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)化為PPP模式，縮小融資平臺公司債務(wù)規(guī)模。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。各級財(cái)政部門要建立項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，對政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目嚴(yán)格進(jìn)行財(cái)政承受力論證，合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)做好融資平臺公司向PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3結(jié)論

PPP 模式，是建立在政府與私人企業(yè)合作的關(guān)系基礎(chǔ)上，有合作必然有責(zé)任的分擔(dān)和權(quán)力的共享，那么從實(shí)際出發(fā)的角度，如何定義政府部門的責(zé)任，如何明確其界限是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。實(shí)施PPP模式，可以有效解決我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口大的問題，在PPP模式中，政府各部門應(yīng)該各司其職，對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的管理，力促城鎮(zhèn)化建設(shè)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)，部門要高度重視推廣運(yùn)用PPP模式，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工和工作目標(biāo)要求。要加強(qiáng)PPP實(shí)施能力建設(shè)，注重引進(jìn)和培育專門人才，大力宣傳PPP工作理念和方法，增進(jìn)政府、社會(huì)和市場主體共識，營造推進(jìn)PPP的良好氛圍。

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