我國保障性住房投融資平臺運作研究

封海洋　劉遠勝

[摘 要]即使各地政府建立了保障性住房投融資平臺，融資不暢還是我國保障性住房建設的一大難題。本文通過對我國保障性住房投融資平臺的運營分析，指出了投融資平臺存在的問題，并提出對策建議，以期促進我國保障性住房投融資平臺可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]保障性住房；融資平臺；融資模式；現(xiàn)金流動性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.152

1 前 言

為有效地推進住房保障工作，拓寬保障性住房建設融資渠道，我國各省、市積極探索保障性住房投融資平臺公司模式。但是實踐過程中，保障性住房安居工程仍存在巨大的資金缺口，僅依靠中央和地方政府的財政資金很難維系保障性住房投融資平臺長期運營。因此，地方政府如何拓寬保障性住房建設的融資渠道、如何保障保障性住房投融資平臺可持續(xù)發(fā)展成為我國目前保障性住房安居工程所面臨的主要難題。

2 我國保障性住房投融資平臺概況

我國保障性住房投融資平臺是借鑒在基礎設施投融資平臺而專為保障房建設而設計的概念，是由政府出資授權(quán)進行保障性住房項目的建設開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資等活動，主要以財政資金或經(jīng)營收入作為還款來源的企業(yè)法人機構(gòu)。政府與保障性住房投融資平臺是委托代理關(guān)系，政府是出資方，投融資平臺在政府和相關(guān)法律法規(guī)的指導下以資本運作為主要方式經(jīng)行多渠道融資，并代理政府進行保障性住房的建設和運營。

保障性住房投融資平臺公司的主要職能是以保障性住房投融資平臺為核心，實施市場化運作、多元化融資的策略，對政府財政資金、社會資本等存量資源進行整合，并積極拓展融資渠道以保障保障性住房的建設，形成以政府為主導、市場化運作、多方積極參與的保障性住房投融資新局面。它的主要特點是在于不僅能將政府信用支持和企業(yè)的規(guī)范化運作結(jié)合起來，還能充分發(fā)揮市場機制作用吸引各種機構(gòu)參與保障性住房安居工程的投資建設。通過投融資平臺，政府就不必直接參與保障性住房項目的投融資、建設和運營等活動，使保障房的建設體系完全按照市場化機制運行，不僅有利于提高管理和運行效率，同時有利于社會資金參與到保障性住房的建設中來，從而形成以市場化運作為主體、以企業(yè)化管理為核心的保障性住房投融資平臺運營模式。

3 我國保障性住房融資平臺運行模式分析

3.1 融資平臺運行模式分類

我國保障性住房融資模式分為政府、保障性住房投融資平臺和保障性住房項目三個不同層面。從這三個層面來看，我國保障性住房融資平臺運行模式大體分為以下三種。

第一種運行模式是以保障性住房投融資平臺公司為主導。即所有保障性住房項目放在保障性住房投融資平臺公司名下，由保障性住房投融資平臺公司以具體的保障性住房項目進行融資貸款活動。第二種運行模式是以政府為主導。即將所有的保障性住房項目打包成一個項目進行立項、規(guī)劃，同時打包融資貸款，最后將貸款分到各個項目上去。第三種運行模式是以融資平臺和企業(yè)債為核心。即以地方政府注入的土地資產(chǎn)、中央及地方政府的專項資金、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金為保障性住房項目的基礎資產(chǎn)，吸引商業(yè)銀行通過保障房融資平臺提供信貸資金和發(fā)行企業(yè)債。這主要解決保障性住房項目的啟動資金難題，因為中央和地方政府的專項資金、公積金貸款、部分土地出讓金等資金到達項目需要時間，只有項目啟動后，這些資金才能落到項目上，然后再將之前的貸款還回去。因此，融資平臺和企業(yè)債在很大程度上緩解了保障性住房建設過程當中的資金困難問題。

3.2 融資平臺運行模式分析

當前不少地方政府積極探索的主要模式，也是金融監(jiān)管機構(gòu)重點支持的模式是：以地方政府注入的土地資產(chǎn)、中央及地方政府的專項資金、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金為保障性住房項目的基礎資產(chǎn)，吸引商業(yè)銀行通過保障房融資平臺提供信貸資金和發(fā)行企業(yè)債。

需要指出的是目前我國融資平臺運行的主要特色是：一是銀行信貸投放的關(guān)鍵并非取決于保障性住房項目本身的收益，而是取決于保障房融資平臺的土地資產(chǎn)價值和財政注入資金的規(guī)模。二是信貸本息的償付來源主要不是公租房的租金收入或經(jīng)適房的收益，而是中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財政資金，這一點使得銀行所承擔的風險與保障性住房項目實現(xiàn)了很好的隔離[1]。

4 保障性住房融資平臺公司運行難題

4.1 保障性住房項目現(xiàn)金流動差、低收益，融資平臺效率較低

目前，我國保障性住房項目低收益且現(xiàn)金流動差，導致融資平臺融資效率低。首先，融資平臺在不同類型的保障性住房項目中發(fā)揮的融資能力是不同的。在經(jīng)濟適用房、限價房或棚戶區(qū)改造等類型的保障性住房建設中，商業(yè)銀行貸款與企業(yè)投資資金參與相對積極，而在包括廉租房在內(nèi)的公租房建設中則參與較少。究其原因，前一種保障性住房的商品性更強，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益更為可觀。與之相比，公租房則因其建設周期長、租金收益低、現(xiàn)金流動差，導致社會資金缺乏參與的動力[2]。其次，按政策規(guī)定金融機構(gòu)參與保障性住房建設只能以較低的資金價格介入，很難吸引到以追求利潤最大化為目標的商業(yè)性資金。最后，從2010年開始中央政府對地方政府融資平臺進行的清理活動和2011年出臺嚴厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策都影響了商業(yè)銀行對保障性住房項目的融資積極性。

4.2 市場資金參與程度低，融資平臺缺乏活性

財政資金撬動融資的杠桿作用不明顯，融資平臺缺乏活性。目前，我國保障性住房建設政策性資金主要依賴于土地出讓金，其次是地方財政預算，其他資金來源，如：公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券很少。同時，地方政府融資平臺融資渠道單一，以銀行貸款為主，對市場資金的吸引力較差。部分平臺不具備良好的商業(yè)模式和自我發(fā)展能力，使平臺只能是政府的借款機構(gòu)。

政策性或財政性資金無法與市場資金形成合力。將政策性或財政性資金彌補市場資金參與保障性住房建設的短期收益，與市場資金參與保障性住房建設實現(xiàn)長期收益相匹配，以形成社會資源在保障性住房市場上的合理配置與良性循環(huán)是保障性住房融資平臺的核心功能。但實際實施過程中，財政性和政策性資金仍是保障性建設資金的主要來源，而通過融資平臺融資到的銀行貸款金額少且多為短期性資金，導致保障性住房建設所產(chǎn)生的長期收益，難以在即期市場上有效貼現(xiàn)和定價，從而制約了市場資金的參與程度。

4.3 保障性住房貸款償貸缺乏保障仍是融資平臺最大的風險

缺乏保障性住房貸款償貸保障仍是融資平臺最大的風險。一方面，2008年以來，國家實施擴內(nèi)需、保民生的政策，部分地區(qū)通過融資平臺籌集資金盲目大拆大建，使地方債務急速增長，部分地區(qū)的融資平臺的債務已經(jīng)超出地方政府還債能力；另一方面，多數(shù)融資平臺的債務償還主要依靠地方政府的財政性資金和通過借新的貸款來償還到期貸款。由此容易形成舉債的惡性循環(huán)，給地方政府帶來債務危機。

保障性住房貸款償貸缺乏保障也限制金融機構(gòu)的參與熱情。主要是保障性住房建設后續(xù)資金來源不穩(wěn)定，會導致保障性住房貸款償貸缺乏穩(wěn)定保障[3]。同時，保障性住房融資具有融資規(guī)模大、資金使用期限長、流動性差等特點，會使政策性融資機構(gòu)和商業(yè)銀行面臨流動性風險。尤其是租賃型保障性住房項目，其租金不足以支付融資的財務成本，項目本身沒有還本能力，若沒有明確的償付本金的資金來源支持，這類的保障性住房項目將很難受到金融機構(gòu)的投資青睞。

4.4 融資平臺投資運作存在惰性，融資渠道單一

保障性住房投融資平臺是由政府出資建立的機構(gòu)，政府作為出資方，與平臺之間存在委托代理關(guān)系，投融資平臺在政府和相關(guān)法律法規(guī)的指導下以資本運作為主要方式，多渠道融資，代理政府進行保障性住房的建設和運營?，F(xiàn)階段，我國融資平臺缺乏明確的監(jiān)督管理機制以及風險機制，以確保平臺的運作嚴格執(zhí)行政府的戰(zhàn)略目標和發(fā)展方向。具體來說，就是在制度上缺乏對融資平臺整體負債規(guī)模、投資方向的規(guī)制和監(jiān)督，偏離建立融資平臺的初衷，造成融資平臺投資運作存在惰性和運營效率低下。

融資渠道單一，新型融資工具的作用空間有限。首先，融資平臺主要依賴政策性銀行貸款，商業(yè)性銀行貸款很難申請下來。其次，融資平臺的扶持政策，如土地劃撥和稅費減免等在實際執(zhí)行中，因各種因素造成政策效果不佳。再次，新型融資工具的作用空間有限，一些新型的融資工具，如BT方式和房地產(chǎn)信托產(chǎn)品等缺乏政策支持，投資者承受風險過高，導致其發(fā)揮的作用有限，只能作為融資的一種補充方式[4]。最后，現(xiàn)有融資模式擔保機制不夠完善。由于政策性擔保體系不健全，保險機構(gòu)與銀行、政府融資平臺和保障個體的協(xié)調(diào)機制沒有建立起來，還缺乏合理、有效的風險分擔機制，不能很好的為貸款方服務。涉及居民切身利益的公積金貸款、社保基金等也沒能引入有效的擔保機制，這也是此類融資模式欠缺的原因所在。

5 對策建議

5.1 穩(wěn)定財政資金來源，增強社會資金投資信心，建立風險低、長期運營的融資平臺

現(xiàn)階段，保障性住房投融資平臺運作資金應以政府財政資金為主導，將保障性住房項目市場化運作，引導市場資金更多的配置到住房保障建設中。以政府財政資金為主導而不是市場資金是因為我國住房保障覆蓋面小、供應缺口巨大與市場化運作的金融、資本市場都還不成熟相矛盾，保障性住房建設投資過于要求市場資金投資到住房保障建設領(lǐng)域是不現(xiàn)實的。因此，目前保障性住房投融資平臺運作需要穩(wěn)定政府財政資金來源，同時，還要明確融資平臺的償債來源，來打造一個風險低、長期運營的平臺，以此來增強金融機構(gòu)、市場資金投資保障性住房項目的信心。

具體而言，為保證保障性住房建設資金來源明確而穩(wěn)定，國家應出臺相關(guān)法規(guī)對中央和地方財政安排的建設資金比例、金額做出明確規(guī)定，特別是對省、市、縣各級財政配套比例予以明確，并要求嚴格足額列入政府年度預算計劃等。同時，可采用稅費減免、補貼、簡化手續(xù)、與優(yōu)勢地塊商品房項目捆綁開發(fā)等激勵措施，有效引導社會資金投入保障房領(lǐng)域，增加保障性住房房源的有效供給[5]。

5.2 深度挖掘并培養(yǎng)保障性住房項目的可融資性

創(chuàng)新多元化融資方式拓寬保障房融資渠道。政府部門應積極探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多種融資模式，拓寬社會資金的投資渠道，疏導社會資金流動性過剩，深度挖掘并培養(yǎng)保障性住房項目的可融資性。

2010年6月10日國務院發(fā)布了《加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，以下簡稱《通知》?！锻ㄖ分赋?，地方政府投融資平臺公司從事包括公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、棚戶區(qū)改造等保障性住房項目建設的，如果符合條件，可申請通過發(fā)行企業(yè)債券的方式進行保障性住房建設項目的融資。從事或承擔公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、棚戶區(qū)改造等保障性住房建設項目的其他企業(yè)，也可在政府核定的保障性住房建設投資額度內(nèi)，通過發(fā)行企業(yè)債券進行項目融資。

2013年9月，運營多年的上海保障房體系全面打開融資渠道，上海首只保障房私募債券、中國首只公租房基金成功發(fā)行。通過這一創(chuàng)新產(chǎn)品，在資本市場上盤活固定資產(chǎn)的同時，又能確?；鹜顿Y的物業(yè)能夠繼續(xù)保持公租房用途不變。全面拓寬了上海保障房融資渠道，也迎來了低成本融資時代。

5.3 完善融資平臺風險防控機制

一是建立保障性住房貸款償貸保障機制。明確保障性住房貸款償貸資金來源，杜絕利用借新的貸款來償還到期貸款的現(xiàn)象，降低租賃型保障性住房項目給政策性融資機構(gòu)和商業(yè)銀行帶來的流動性風險。二是建立完善保障性住房金融風險分擔機制。切實做好融資平臺規(guī)范清理和運營管理工作，切實做好項目資金配套工作，增強金融機構(gòu)支持保障性住房建設的信心。三是完善融資平臺貸款擔保制度。借鑒國外住房金融保險制度的成功經(jīng)驗，形成政府擔保與商業(yè)性保險相結(jié)合的住房金融保險體系，建立完善的抵押貸款擔保機制，同時建立保險機構(gòu)與銀行、政府融資平臺和保障個體之間的風險分擔機制，有效降低金融機構(gòu)面臨的由于借款人違約帶來的風險。

5.4 加強融資平臺運營管理，拓寬新型融資工具的作用空間

首先，在制度上明確融資平臺整體負債規(guī)模、投資方向的規(guī)制和監(jiān)督，建立和細化融資平臺的監(jiān)督管理機制。這不僅能促進融資平臺健康的發(fā)展，還能為金融機構(gòu)、投資者打造更加健康的融資環(huán)境。其次，為新型融資工具、金融產(chǎn)品等投資保障性住房項目提供政策支持和提供更多實惠的補貼，降低投資者風險，為新型融資工具、金融產(chǎn)品投資住房保障領(lǐng)域發(fā)揮更多的作用。最后，建立公積金貸款、社保基金等引入機制和有效的退出機制，充分利用住房公積金閑置資金、保險資金、企業(yè)年金等長期資金用于保障房建設。

參考文獻：

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