農(nóng)民拆遷集中安置問題及政策分析

李明 李勤

摘 要：農(nóng)村征地拆遷、集中安置工作是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要措施，它既關(guān)系到政府戰(zhàn)略實施，也關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。本文通過實地調(diào)查收集資料，并在全面審視問題的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性的探討，提出了“G-E-P-F四項一體循環(huán)”模型，同時提出相關(guān)對策建議，為提高農(nóng)民對拆遷集中安置工作的滿意度，有力地促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：拆遷安置；政策分析；成都市

一、前言

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。目前國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村拆遷和集中安置問題的研究主要集中在集中安置現(xiàn)狀和集中安置存在的問題及影響因素等方面。如，李鵬，瞿忠瓊教授在《基于層次分析法的農(nóng)民集中居住滿意度研究》中運(yùn)用層次分析法分析了影響農(nóng)戶集中居住滿意度的主要因素，并計算了各因素的影響權(quán)重。孫宇杰，瞿忠瓊在《發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民對于集中居住的積極性調(diào)查與研究》中以江陰市農(nóng)民為調(diào)查基礎(chǔ)，分析了農(nóng)民集中居住積極性的現(xiàn)狀及影響農(nóng)民積極性的主要內(nèi)、外在因素，并提出了提高農(nóng)民積極性的可行性建議，總的來說，我國對拆遷安置區(qū)農(nóng)民滿意度的研究比較零散，定性研究居多，定量研究較少，更多的是從政府的角度對安置區(qū)居民就業(yè)、補(bǔ)償?shù)任镔|(zhì)基礎(chǔ)方面進(jìn)行分析，而未從農(nóng)民的角度把拆遷與集中安置結(jié)合起來分析。因此在已有的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討出農(nóng)民對拆遷集中安置的滿意度就顯得很有意義。

本文以成都市各農(nóng)村拆遷集中安置區(qū)農(nóng)民為對象，以房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和住房安置政策為中心，通過實地走訪，了解該政策具體實施效果，弄清成都市拆遷補(bǔ)償和住房安置政策實施現(xiàn)狀及存在的主要問題，分析各區(qū)域間實施效果產(chǎn)生差異的問題根源，尋找相關(guān)對策措施，以維護(hù)農(nóng)村拆遷集中安置區(qū)農(nóng)民的基本權(quán)益，并希望借此為成都市城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略貢獻(xiàn)微薄力量。

二、拆遷安置中存在問題

1、資金賠償不足。首先，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沿用的法律條例過舊，無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的形勢，以原有的增補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)來對征地拆遷安置進(jìn)行賠付讓農(nóng)民難以接受。以人員安置為例，如果按照成都市人民政府關(guān)于土地征用拆遷補(bǔ)償辦法的規(guī)定，兩三年后，拆遷農(nóng)民將淪為新的貧困人口。其次，土地賠償沒有嚴(yán)密的相關(guān)制度作為保障，甚至造成一個地區(qū)鄰村間出現(xiàn)不等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題。而農(nóng)民自身法律素質(zhì)偏低，對自己在拆遷過程中享有的權(quán)利都不知曉，加上地方政府對相關(guān)條例宣傳解釋不到位，造成部分農(nóng)民看到地區(qū)的賠償?shù)牟灰恢潞?，形成反差，從而產(chǎn)生“不公平”心理。再次，安置區(qū)帶來了生活成本的增加。農(nóng)民從食物自給轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)市場，使得生活費(fèi)用增加，另外，安置區(qū)農(nóng)民還須承擔(dān)水電氣費(fèi)、光纜費(fèi)、物業(yè)等城市居民日常生活必需成本，使得調(diào)查者中抱怨“生活成本增加”成為普遍現(xiàn)象。另外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府在以廉價征用土地后將其用高價出租或拍賣給土地開發(fā)商，但是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中只能得到遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格的增值和補(bǔ)償，農(nóng)民的利益在支持我國工業(yè)化、城市化發(fā)展中被長期漠視和犧牲。

2、現(xiàn)行社保制度不足。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民對社保的關(guān)注程度較高。按年齡劃分的社保五類享用的社會保險優(yōu)惠各有不同，而政府給出的土地補(bǔ)償金是一定的，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社保費(fèi)用必然會增加。大部分青壯年農(nóng)民擔(dān)憂，自己沒有能力購買社保，同時又沒有土地作為生活保障。被調(diào)查安置區(qū)農(nóng)民普遍反映政府出臺的社保政策，讓現(xiàn)在的老年人可以安享晚年，對年輕人考慮欠妥。所以完善失地農(nóng)民的社保政策是亟待解決的問題。

3、再就業(yè)問題突出。就業(yè)是民生之本，就業(yè)是影響拆遷安置工作滿意度的重要因素之一。在年齡與就業(yè)影響交叉分析過程中發(fā)現(xiàn)，年齡段在33-45歲，45-55歲，55及以上的被調(diào)查者認(rèn)為拆遷對就業(yè)產(chǎn)生影響占同年齡段人數(shù)的比重均已過半，分別是825%，714%，542%。同時反映出年齡與失地農(nóng)民再就業(yè)壓力大致呈負(fù)相關(guān)，尤其是女性35歲及以上和男性40歲及以上者，由于年齡、知識、技能方面明顯處于劣勢地位，就業(yè)競爭能力低，求職比較困難。因此，解決好大齡農(nóng)民的再就業(yè)問題對于提高拆遷安置工作的滿意度具有巨大作用。

4、政府信息不透明。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府相關(guān)部門在很多方面的信息公開度較差，農(nóng)民權(quán)益沒有得到充分的維護(hù)。拆遷過程中對于集體土地征收和新居選點等問題政府相關(guān)拆遷小組許多時候都沒有充分征求農(nóng)民的意見和建議，僅僅告知農(nóng)民，只有29%的受訪者表示開會討論過相關(guān)問題。

5、拆遷安置政策的制定不完善。房屋拆遷安置中，拆遷安置程序不規(guī)范、拆遷安置補(bǔ)償不到位引起政府、開發(fā)商和房屋所有人之間糾紛不斷，甚至引發(fā)野蠻拆遷行為。另外，補(bǔ)償安置、征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用管理監(jiān)督不到位，土地方面的法律制度和優(yōu)惠政策不健全。

三、拆遷安置對策建議

本文針對調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)的問題設(shè)計了4個基本角色，依次為政府、企業(yè)、農(nóng)民、資金。它們相輔相成，共同解決拆遷安置中存在的問題，根據(jù)這四個基本角色設(shè)計出“G-E-P-F四項一體循環(huán)”模型。循環(huán)模型中政府（Government）占主導(dǎo)地位，政府的主要職能為改變主導(dǎo)模式、完善政策制定、招商引資、增加就業(yè)和健全社會保障；企業(yè)（Enterprise）是政府和農(nóng)民間重要的一環(huán)，企業(yè)的主要內(nèi)容為提供就業(yè)崗位、增加農(nóng)民收入和相關(guān)福利保障；農(nóng)民（Peasant）是整個拆遷安置工作中的核心，農(nóng)民的主要內(nèi)容為提高自身素質(zhì)；資金（Fund）為政府部門與安置區(qū)農(nóng)民之間產(chǎn)生分歧的一個根本點，資金的主要內(nèi)容為資金賠償與資金籌集?，F(xiàn)分別針對以上四個基本角色提出如下對策建議。

（一）轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)方式，完善拆遷安置相關(guān)政策

1.將政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型有機(jī)結(jié)合起來。政府主導(dǎo)模式的好處在于有政府的推進(jìn)，改革的進(jìn)程一般比較快，能有力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的進(jìn)程。但是這一模式使得政府資金負(fù)擔(dān)過重，財政壓力大，并且不利于調(diào)動農(nóng)民與村集體的積極性，容易產(chǎn)生政府與農(nóng)民的矛盾，難以保障農(nóng)民利益不受損害。市場主導(dǎo)模式使得土地資源轉(zhuǎn)向土地資本，農(nóng)民能獲得長期固定租金和在非農(nóng)行業(yè)就業(yè)的機(jī)會。在拆遷安置過程中，政府應(yīng)當(dāng)將政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型有機(jī)結(jié)合起來，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的一、二圈層實行政府主導(dǎo)為主，市場主導(dǎo)為輔的主導(dǎo)方式；在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、離主城區(qū)較遠(yuǎn)的三圈層實行市場主導(dǎo)為主，政府主導(dǎo)為輔的主導(dǎo)方式。

2.完善政策制定

（1）完善土地管理制度。制定與實際情況相符的土地征收制度，嚴(yán)格規(guī)范征地行為，土地增值收益的分配要切實向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，逐步改革集體建設(shè)用地制度，建立統(tǒng)一、開放、競爭和有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場，探索集體建設(shè)用地多種流轉(zhuǎn)方式，緩解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的用地供需矛盾。

（2）根據(jù)安置區(qū)農(nóng)民實際情況制定專項政策。完善社保政策，建立就業(yè)援助熱線，廣泛搜集就業(yè)信息；加強(qiáng)就業(yè)觀念宣傳，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高安置區(qū)農(nóng)民的知識水平，加大對安置區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的財政補(bǔ)貼或者無息貸款等資金措施的力度；加強(qiáng)對安置區(qū)農(nóng)民進(jìn)行生活方式改變過后的心理輔導(dǎo)。

（3）加強(qiáng)信息公開力度。政府應(yīng)該主動建立資金使用管理機(jī)制，主動公開資金使用信息，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，從而實現(xiàn)政府與安置區(qū)農(nóng)民之間的信息對稱公開，這樣可以更有利于解決安置區(qū)存在的問題，利于雙方解除誤會，達(dá)成一致意見，實現(xiàn)兩者的雙贏。

3.有規(guī)劃的進(jìn)行招商引資。按照成都市十二五規(guī)劃及各級區(qū)縣政府十二五規(guī)劃的相應(yīng)建設(shè)內(nèi)容和三農(nóng)政策，為招商引資制定相關(guān)政策，制定政策性規(guī)范，為招商引資創(chuàng)造條件。

同時，順應(yīng)國內(nèi)沿海地區(qū)勞動密集型企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的浪潮，部署各圈層產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，根據(jù)安置區(qū)農(nóng)民的文化層次特點進(jìn)行針對性的招商引資。

4.增加就業(yè)崗位、健全社會保障。政府在處理安置區(qū)問題時候，可以通過多種途徑為安置區(qū)農(nóng)民提供更多就業(yè)崗位。大力拓展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。另外，政府應(yīng)當(dāng)提高拆遷安置農(nóng)民對就業(yè)培訓(xùn)、社會保障等關(guān)系到切身利益的重大事項決策的自主參與度，為失地農(nóng)民提供相應(yīng)的養(yǎng)老、就業(yè)等方面的制度保障，以便為失地農(nóng)民構(gòu)建一個強(qiáng)大的社會支持網(wǎng)絡(luò)，使其盡快融入到城市的異質(zhì)生活中去。

（二）強(qiáng)化企業(yè)社會職能，增加農(nóng)民收入

1.建立多種形式的企業(yè)，解決農(nóng)民就業(yè)問題。結(jié)合各圈層的特點和戰(zhàn)略規(guī)劃大力發(fā)展中小企業(yè)和個體私營經(jīng)濟(jì)，發(fā)展勞動密集型企業(yè)，為失業(yè)農(nóng)民提供更多更適合的就業(yè)機(jī)會和崗位。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在貸款、稅收、人員培訓(xùn)等方面給予相關(guān)的政策傾斜，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廣泛吸收安置區(qū)農(nóng)民，讓安置區(qū)農(nóng)民充分就業(yè)。

2.提高安置區(qū)農(nóng)民的工資待遇和福利。企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r提高安置區(qū)農(nóng)民的工資，創(chuàng)建良好的工作條件和環(huán)境。另外，企業(yè)應(yīng)該積極落實國家規(guī)定的法定強(qiáng)制性福利，按國家勞動法律法規(guī)的規(guī)定，為安置區(qū)農(nóng)民購買退休養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和勞動保險等。另外，企業(yè)可根據(jù)經(jīng)營狀況提高自愿性福利，比如：提供免費(fèi)工作餐、提供交通服務(wù)或交通補(bǔ)貼、補(bǔ)充養(yǎng)老福利及教育福利等。

（三）提高農(nóng)民自身素質(zhì)，完成角色轉(zhuǎn)變

拆遷安置后，安置區(qū)農(nóng)民從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的過程中，由于經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生活環(huán)境的差異，出現(xiàn)城市適應(yīng)能力差、自我心理排斥等現(xiàn)象，提高農(nóng)民自身素質(zhì)，是使他們盡快融入城市生活，提高其城市生活能力的重要途徑。

首先，安置區(qū)農(nóng)民自身要加強(qiáng)主人翁意識，關(guān)心國家發(fā)展方向，響應(yīng)國家號召，配合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要，積極參與到整個工作中來。其次，安置區(qū)農(nóng)民應(yīng)增強(qiáng)自身法制觀念，知法、懂法、用法。主動了解國家在征地拆遷安置中的各項法律規(guī)定，明確自身享有權(quán)利，當(dāng)權(quán)利受到侵害時，要捍衛(wèi)自己的權(quán)益，而不盲目抱怨。再次，主動提高自身的勞動技能，拓展與城市生活相適應(yīng)的能力，積極接受促進(jìn)就業(yè)及城市生活方面的教育與培訓(xùn)，同時轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，逐漸成為城市產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)業(yè)者和現(xiàn)代職業(yè)體系中的就業(yè)者，從而使安置區(qū)農(nóng)民群體在角色內(nèi)涵上實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)真正意義上的市民化。

（四）拓寬資金籌集渠道，增加賠償資金

政府在財政資金緊張的情況下與安置區(qū)農(nóng)民之間存在的分歧，歸根結(jié)底就是資金問題，資金問題解決，安置區(qū)所存在的其它問題亦可以得到較好解決。

1.拓寬資金籌集渠道。要開拓新的資金來源，政府需要與成都市的整個發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，針對成都建設(shè)現(xiàn)代田園城市的大政策，結(jié)合自身資源優(yōu)勢有選擇的吸引大量社會資金，積極將社會資源投向拆遷安置工作中。中心城市要發(fā)揮對周邊農(nóng)村的輻射帶動作用，鼓勵各種社會力量開展與拆遷農(nóng)民結(jié)對幫扶，參與拆遷安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展第三部門吸納個人、企業(yè)、國際金融機(jī)構(gòu)和國外投資者，采取“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”等市場化原則參與投資，以彌補(bǔ)政府在拆遷安置中的“缺位”，從而擴(kuò)展市場化資金渠道。

2.增加賠償資金，讓利于拆遷安置區(qū)農(nóng)民。在拆遷賠償上政府應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民的生活實際需求，增加賠償金額，在政策上要同地同價，宅基地要等額補(bǔ)償給農(nóng)民，而不是現(xiàn)在施行的每人35平方米的標(biāo)準(zhǔn)。同時，還應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民享有充分的處置權(quán)，在遵循規(guī)劃的前提下，農(nóng)民可以自己集中起來辦企業(yè)，或者退出宅基地，讓別人來做。政府不得無償、低價奪農(nóng)民土地，要注重在保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

以上建議從政府角度出發(fā)，以民本思想為主導(dǎo)，著力解決拆遷安置中存在問題，維護(hù)拆遷安置區(qū)農(nóng)民根本利益，同時緩解政府與拆遷安置區(qū)農(nóng)民意見分歧，提高農(nóng)民對拆遷安置工作的滿意度，實現(xiàn)政府與安置區(qū)農(nóng)民雙贏的局面，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（作者單位：成都信息工程大學(xué)）

（基金項目：國家統(tǒng)計局統(tǒng)計信息技術(shù)與數(shù)據(jù)挖掘重點開放實驗室（SDL201210））

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