從稅源管理角度探析中國(guó)稅收管理現(xiàn)代化問(wèn)題

賴耀華

[摘 要]稅務(wù)總局提出到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)，建立科學(xué)嚴(yán)密的征管體系是稅收現(xiàn)代化特別是稅收管理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要目標(biāo)和任務(wù)，該項(xiàng)工作目前取得了一定進(jìn)展。文章旨在對(duì)稅收管理現(xiàn)代化的一個(gè)方面——稅源管理進(jìn)行分析與梳理，并提出相應(yīng)的政策建議，期望對(duì)我國(guó)稅收管理現(xiàn)代化工作有一些借鑒和啟示。

[關(guān)鍵詞]稅收管理現(xiàn)代化；稅收征管；稅源管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.102

1 稅收管理現(xiàn)代化概述

稅收是政府為了滿足社會(huì)公共需要，憑借其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中所發(fā)揮的作用，以公共權(quán)力為依托，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)成員強(qiáng)制征收而取得的一種不直接償還的財(cái)政收入。

稅收管理現(xiàn)代化是立足我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，融西方先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)稅務(wù)傳統(tǒng)管理思想和未來(lái)管理發(fā)展趨勢(shì)于一體的新型稅收管理體系。稅收管理現(xiàn)代化具有以下基本特征：稅收管理法制現(xiàn)代化、稅收管理方法現(xiàn)代化、稅收管理流程現(xiàn)代化、稅收管理隊(duì)伍現(xiàn)代化以及稅收管理信息技術(shù)現(xiàn)代化。

稅收管理是一項(xiàng)復(fù)雜的管理活動(dòng)，稅收征管是稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家稅法規(guī)定，為保證納稅人正確履行納稅義務(wù)，在征收過(guò)程中所進(jìn)行的組織、服務(wù)、監(jiān)督、檢查等一系列工作總稱，是稅收管理的核心。稅收征管的基礎(chǔ)與核心是稅源管理。國(guó)際上通常選擇重點(diǎn)稅源行業(yè)實(shí)施稅收專業(yè)化管理，并建立相應(yīng)的行業(yè)稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到稅收管理現(xiàn)代化。對(duì)稅源進(jìn)行科學(xué)分類，建立稅源管理專門機(jī)構(gòu)，并借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)稅源管理的專業(yè)化和信息化，從而降低稅收征納成本，是當(dāng)今世界稅收管理的發(fā)展趨勢(shì)。

2 我國(guó)稅收征管之現(xiàn)狀

我國(guó)稅收征管的變革一直在不斷探索、發(fā)展、進(jìn)步中。從“一人進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管”到征、管、查“三分離”，從直接上門收稅到推行納稅申報(bào)制度，從集中征收重點(diǎn)稽查到加強(qiáng)管理優(yōu)化服務(wù)，從推行稅收管理員制度到突出納稅評(píng)估，從稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查“四位一體”到探索信息化、專業(yè)化稅源管理方式等。

目前我國(guó)稅收征管的一個(gè)薄弱點(diǎn)是稅源監(jiān)控乏力。具體表現(xiàn)在：

（1）基層稅源監(jiān)管弱化，管理職責(zé)明確不到位。由于對(duì)新的征管模式認(rèn)識(shí)不足，征管實(shí)踐中削弱了管理，在一定程度上造成了底數(shù)不清，稅源不明，監(jiān)控不力，漏征漏管。一些單位沒(méi)有結(jié)合本單位實(shí)際制定出切實(shí)可行的分類管理操作辦法，導(dǎo)致稅源監(jiān)控不力、征管質(zhì)量不高。并且普遍把分類管理、征管質(zhì)量考核、征管軟件運(yùn)用、征管檔案管理工作割裂開(kāi)來(lái)，沒(méi)有利用它們之間的內(nèi)在聯(lián)系理順工作思路，使該四項(xiàng)工作不能環(huán)環(huán)相扣順利開(kāi)展。

（2）稅源監(jiān)管被動(dòng)，缺乏主動(dòng)的動(dòng)態(tài)的跟蹤管理。稅源監(jiān)控與管理的重點(diǎn)、稅務(wù)稽查的重點(diǎn)均放在已辦理申報(bào)登記戶的管控上，對(duì)法律規(guī)定應(yīng)辦理而未辦理稅務(wù)登記的戶數(shù)，以及已登記戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變化情況了解甚少。

從以上情況分析可以看到，強(qiáng)化稅源管理和稅收分析是目前稅收征管工作中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

3 我國(guó)實(shí)現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)、不斷完善的過(guò)程，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)的稅收管理具有重要的借鑒和啟發(fā)意義。

3.1 發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家積極探索稅源專業(yè)化、分類化管理的新思路和新途徑，并取得了很多突破性的成就。在實(shí)現(xiàn)稅源科學(xué)化管理積累的有益經(jīng)驗(yàn)主要有：

第一，對(duì)稅源進(jìn)行分類管理。OECD成員國(guó)，根據(jù)稅源企業(yè)的行業(yè)特征、規(guī)模特征、風(fēng)險(xiǎn)特征，針對(duì)重點(diǎn)稅源、一般稅源和零散稅源的差異，合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行稅源的分類層次化管理，走在了稅源專業(yè)化管理的前列。這些國(guó)家一般按照納稅人類型對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部職能劃分，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型、不同層次的稅源進(jìn)行專業(yè)化、分類化管理。例如，IRS按照征稅對(duì)象劃分，在服務(wù)和執(zhí)行部設(shè)置工薪及投資收益管理局、小企業(yè)和自營(yíng)者管理局、大型企業(yè)和跨國(guó)企業(yè)管理局等部門，分別對(duì)不同類型的稅源實(shí)施管理。從本質(zhì)上講，分類的專業(yè)化服務(wù)與管理代表了從粗放型管理向集約型管理的轉(zhuǎn)變。

第二，重視大型企業(yè)稅收管理。對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言，大型企業(yè)都是其重點(diǎn)稅源，國(guó)內(nèi)稅收收入絕大部分來(lái)源于大型企業(yè)。因而，大型企業(yè)越來(lái)越受到各國(guó)政府的重視。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，OECD成員國(guó)開(kāi)始探索大型企業(yè)稅收管理模式，并設(shè)置專門的大型企業(yè)稅收管理部門進(jìn)行管理。1994年，澳大利亞設(shè)立大企業(yè)與國(guó)際稅收管理局，這是世界上首個(gè)大企業(yè)稅收專門管理機(jī)構(gòu)。此后，英國(guó)皇家稅務(wù)與海關(guān)總署設(shè)置了大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)全國(guó)大企業(yè)公司所得稅的稅收管理及政策處理。目前，一些發(fā)展中國(guó)家也效仿設(shè)置了專門的大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)。

3.2 我國(guó)的路徑選擇

我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮出中國(guó)稅收管理現(xiàn)代化的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，同時(shí)，也要結(jié)合自身的實(shí)際情況。龐大的納稅人規(guī)模、巨大的區(qū)域差異、復(fù)雜的稅制體系、相對(duì)薄弱的稅收法治基礎(chǔ)等，這些都將使中國(guó)的稅收管理現(xiàn)代化成為一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。就稅源專業(yè)化管理方面而言，要做好具體以下幾點(diǎn)：

第一，建立納稅人自我管理模式。以確立納稅人自我申報(bào)、評(píng)定制度作為主攻方向，明晰納稅人權(quán)利和責(zé)任，以稅收評(píng)定作為稅源管理的主要形式，有效發(fā)揮稅務(wù)稽查在稅源管理中的震懾作用。

第二，實(shí)施分類管理。適應(yīng)稅源管理專業(yè)化分工的趨勢(shì)，以深化風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代信息化技術(shù)為依托，按照分類管理的要求，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向?qū){稅人實(shí)施專業(yè)化分類管理。具體地說(shuō)，在稅源管理模式上，實(shí)施“一個(gè)中樞，三類標(biāo)準(zhǔn)”的稅源專業(yè)化管理模式；在稅源管理手段上，加強(qiáng)信息監(jiān)控，最大限度地控制現(xiàn)金交易。

一是稅源專業(yè)化管理模式?！耙粋€(gè)中樞”即是以稅源專業(yè)化管理工作中集數(shù)據(jù)采集中心、數(shù)據(jù)審計(jì)中心、風(fēng)險(xiǎn)控制中心、業(yè)務(wù)指揮中心和決策中心為一體的數(shù)據(jù)管理部門作為稅源管理的指揮中樞，由其牽頭制定涉稅信息的采集標(biāo)準(zhǔn)，收集、分析涉稅信息，分層推送風(fēng)險(xiǎn)信息?！叭悩?biāo)準(zhǔn)”分別是分規(guī)模專業(yè)化管理、分行業(yè)專業(yè)化管理、分事項(xiàng)專業(yè)化管理。

（1）分規(guī)模專業(yè)化管理。按納稅人的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和年納稅額，確定重點(diǎn)稅源戶、一般稅源戶和零散稅源戶，實(shí)施不同的管理模式。對(duì)重點(diǎn)稅源，以管戶為主、管事為輔，實(shí)行精細(xì)化管理；對(duì)一般稅源，以管事為主、管戶為輔，實(shí)行規(guī)范化管理；對(duì)零散稅源，以委托代征為主要方式，實(shí)施社會(huì)化管理。

（2）分行業(yè)專業(yè)化管理。按照稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的重點(diǎn)行業(yè)，設(shè)立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施以管戶為主、管事為輔、管戶與管事相結(jié)合的管理方式。對(duì)重點(diǎn)行業(yè)納稅人，各地應(yīng)結(jié)合重點(diǎn)行業(yè)的信息采集標(biāo)準(zhǔn)，了解行業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，探索行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，把握行業(yè)管理的主動(dòng)權(quán)。

（3）分事項(xiàng)專業(yè)化管理。根據(jù)涉稅事項(xiàng)的管理特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度，將涉稅事項(xiàng)分為基礎(chǔ)管理事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)兩類，實(shí)施專業(yè)化管理。基礎(chǔ)管理事項(xiàng)包括戶籍管理、信息采集、發(fā)票管理、欠稅管理等；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)包括納稅評(píng)估、注銷檢查、土地增值稅清算、稅前扣除和減免稅事項(xiàng)的事后監(jiān)管等。各地應(yīng)通過(guò)分事項(xiàng)專業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)由“一戶所有事”向“一事所有戶”的轉(zhuǎn)變。

二是稅源專業(yè)化管理手段。

（1）加強(qiáng)信息監(jiān)控，最大限度地控制現(xiàn)金交易，強(qiáng)化稅源管理手段。在金融制度不健全的情況下，納稅人往往可以通過(guò)現(xiàn)金交易從而實(shí)現(xiàn)逃避納稅義務(wù)。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家一般都對(duì)現(xiàn)金交易進(jìn)行嚴(yán)格限制，以有效防止稅源和稅款的流失。

（2）建立監(jiān)督制約體制?？偩?、省局、市局要建立健全監(jiān)控體系，在征收、管理、稽查等環(huán)節(jié)之間建立起相互制衡的機(jī)制，征收部門分析評(píng)估，管理部門考核相關(guān)征管指標(biāo)，稽查部門選案、檢查、審理、執(zhí)行“四分離”。

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